數字時代地方政府公共服務平臺治理研究

文/姜家磊

以互聯網、大數據、人工智能為代表的新一代信息技術日新月異，給各國經濟社會發展、國家管理、社會治理、人民生活帶來重大而深遠的影響?，F階段我國的政務服務平臺建設成效日益凸顯，第49次《中國互聯網發展狀況統計報告》顯示，截止2021年12月，全國一體化政務服務平臺實名用戶超過10億人，其中國家政務服務平臺注冊用戶超過4億人，總使用量368.2億人次，為地方部門提供身份認證核驗服務29億余次，群眾滿意度、獲得感不斷提升。地方政府作為國家政治體制不可缺少的組成部分，是實現國家政治統治的基石、是實現民主政治的基礎、是溝通中央政府與民眾的渠道、是推進社會發展進步的力量(毛少瑩，2014)。全國31個地方政府都已開通政務服務小程序，主要包括公積金、社保、醫保、公共法律、教育等民生領域的基本服務查詢和辦理。地方政府治理機制是地方政府承擔治理職責、發揮治理效用所依賴的一系列制度安排和技術手段，其圍繞的核心問題是“地方政府如何治理”。地方政府公共服務平臺是數字化背景下強調政府的主導地位，為了進一步實現政府數據的共享提供數據利用率，為加大社會各級成員參與政府行政決策而建立的網絡信息平臺(蘇爾，2016)。地方政府公共服務平臺治理其實是借鑒平臺經濟和平臺企業的理念、技術和方法，以平臺思維創新政府治理理念和治理模式，構建整體性、一體化、智能化與高效能的數字化治理體系。

一、國內外相關研究

1.地方政府公共服務數字化轉型

地方政府公共服務數字化轉型建設是政府治理現代化的動態升級。政府公共部門的數字化轉型不僅要關注業務和流程的數字化，更應該關注數字化所帶來的組織結構、文化及政府與市場、社會的關系變革問題(孟慶國，李曉方，2020)。政府數字化轉型作為一套復雜系統，建設時間跨度長、涉及面廣、工作量大，必須建立強有力的推進、落實和應用機制(許峰，2020)。政府數字化轉型作為一種現象，毫無疑問其涉及新的領導風格、新的決策過程、不同的組織和提供服務的方式，其中最重要的是公民的新概念——“公民即用戶”(Gil-Garcia J R et al.,2017)。政府的數字化轉型體現了政府機構為了應對社會、經濟、政治和環境等方面的訴求或壓力，尋求數字化技術創新方案所做出的努力(Tomasz Janowsk,2015)。國內部分地方政府公共服務數字化轉型戰略行動情況見表1。

表1 國內部分地方政府公共服務數字化轉型戰略行動情況

2.地方政府公共服務平臺治理

平臺概念被一些國外學者擴展到政府治理領域，平臺治理概括為政府通過社會技術系統將數據、服務、技術和人結合起來，使公民自己創造公共價值，以應對不斷變化的社會需求的模式(O'Reilly,2011;Tomasz Janowsk,2015)。在以我國的地方政府公共服務平臺治理為關注點的研究中，從浙江實踐中提煉出了數字政府建設過程中構建推進機制的必要性，指出改革的推進動力從傳統的行政主導向制度化協同轉變，因此通過優化推進機制以助推政府的數字化轉型(張鳴，2020)。廣東省政府明確提出了“集約共享”的平臺建設思維，構建了省級統籌管理的建設體制和三級協同聯動機制(吳磊，2020)。上海城市治理數字化轉型中的城市運行“一網統管”是平臺治理的典型，蘊含了網路融合、系統集成、流程再造的運行邏輯，體現出協同共治的價值目標(顧麗梅等，2022)。另外地方政府公共服務平臺缺乏有力的風險防范與安全保障機制，也使數據開放共享進程受阻，數據利用增值成效不佳。一些地方政府雖然出臺了相關政策規劃及實施辦法，但文件層級較低，規范內容也不全面(胡玉桃，2021)。目前國內外學者多側重于國家、地方層面關注政府利用公共服務平臺產生的績效而忽視了其他治理主體作用的發揮，難以全方位、多層次反映數字化轉型背景下地方政府公共服務平臺治理能力。雖然數字化轉型已成為政府公共管理領域不可或缺的研究熱點，但是從地方政府公共服務平臺治理的國內外研究目前還相對較少。

二、當前我國地方政府公共服務平臺治理存在的問題

1.數據開放共享機制不完善

目前信息孤島和信息壁壘仍是一些地方政府公共服務平臺治理所遇到的一些問題。一些地方政府部門經常因為各自部門的利益和害怕承擔相應的責任，拒絕數據共享，于是這些部門的公共服務平臺都無法“聯網通辦”，致使省級以下的跨部門信息共享和業務停留在文件層面。省市級統一的數據共享平臺雖已建設完畢，但是數據治理主體仍舊是各個部門，呈現出相對的集中統一與絕對的分割壟斷并存狀態，這也影響了數據開放共享的效果(于君博，2018) 。各省份數據共享程度整體不高，橫向職能部門出于權責、保密等考慮，數據共享推進緩慢，垂直管理部門由于系統相對獨立，數據無法直接共享(劉祺，2022)。

2.公共服務平臺治理多元參與機制效能不高

公共服務平臺治理的核心是多元化網絡治理結構，強調多中心主體參與共同治理，即由政府部門、非政府部門、私營部門和公民等多個社會主體共同參與治理過程(呂靜宜、沈榮華，2019)。我國目前地方政府公共服務平臺治理的主體和核心角色仍然是各級地方政府，許多地方政府對多元主體參與機制上存在偏差，不夠重視，忽略了在公共服務平臺治理上多元主體參與的重要性。另外，由于地方政府公共服務平臺治理多元參與主體協調溝通機制失靈以及大數據等信息技術的局限性，公共服務平臺治理多元參與水平滯后。

3.公共服務平臺治理人才培養機制不靈活

我國地方政府公共服務平臺治理人才相對緊缺。地方政府公共服務平臺治理，需要數據分析、數據處理、數據挖掘等方面的專業人才，特別是來自人工智能領域、管理工程、行政管理等方面的復合型人才。目前的現狀是熟悉大數據技術的人才并不了解政府運行的機制，而政府內部人員又缺乏數字技術專業知識，以及公共服務平臺設計開發和數字信息應用分析的能力(陳萬球、廖慧知，2021)。這也說明了我國地方政府在公共服務平臺治理人才的培養、引進和激勵機制不夠完善。

4.公共服務平臺質量評價運行機制信度不高

目前地方政府公共服務質量評價的常用方法是公共服務部門、第三方專業評價機構、公眾等多種參與主體參與。但在公共服務質量運行機制中，多元主體間的關系表現為“政府主導”的特征，尤其是政府主導的第三方評價和公眾感知型評價，參與評價的專家和公眾對于公共服務質量評價的指標體系、評價結果的使用、評價后的改進情況處于信息劣勢地位(韓萬渠，2015)。各個評價主體都有自己的評價標準和方法，在針對公共服務質量評價之后，評價結果缺少有效的信息反饋交流，這樣也導致了評價的結果很難讓各個評價主體滿意，也起不到改善公共服務質量運行機制的效果。

三、地方政府公共服務平臺治理的優化路徑

1.完善數據開放共享機制

地方政府職能部門應該以提高政務服務效率和人民滿意度為目的，充分利用大數據、云計算、區塊鏈等技術，將地方政府公共服務平臺在服務過程中生成的業務數據進行收集、存儲，通過一定的共享機制，實現部門之間數據的共享。但是對于地方政府的數據不能一味的公開，因為有些數據面對的受眾對象不是公眾，而是政府內部的職能部門。故應該根據實際情況，充分考慮數據開放共享的效益來研判數據共享的范圍。同時要實現數據開放共享也要加強對數據安全風險的預測預警，保護公民個人以及社會組織的隱私，建立起滿足數據安全標準的工作機制。

2.健全公共服務平臺治理多元參與機制

公共服務平臺治理涉及到每個公民的切身利益，需要完善政府部門、企業、公眾等多元參與機制。建立公共服務平臺治理的多元參與渠道、利益和訴求機制，讓公民可以參與到政府公共服務平臺治理的決策當中，認真聽取他們的意見和建議。把善治作為發展導向，是在覆蓋已有治理理念的基礎上，引進了適應時代發展的新理念新思想。比如，在治理目標和民眾關系上，清晰定位政府的權利是人民賦予的，權利當然要服務于人民。在地方公共服務平臺治理中確立以人民為中心的價值取向，要求黨和政府在理念上破除官本位，讓民眾成為地方政府公共平臺治理的重要參與主體。

3.完善公共服務平臺治理人才培養機制

加大公共服務平臺治理人才培養。地方政府公共服務平臺治理離不開精通大數據分析的復合型人才，既要熟悉地方政府部門業務運行和決策需求，又要了解大數據分析和相關技術。因為地方數字政府建設的歷史還不長，掌握大數據技術的人才還能完全適合地方政府的業務需求，這類人才目前也比較少。各級地方政府應該加大培養力度，完善引進和激勵人才的機制。

4.建立完善的政府公共服務平臺運行評價機制

地方政府應該積極完善公共服務平臺運行考評機制。通過加強評價主體間的信息交換、增加有關數據共享和數據開放的評價指標，改變只看重最終評價結果排名而輕視改正所存問題的現象。這些舉措將大大提升政府部門及其工作人員協同配合的動力，早日形成跨部門、跨地區數據資源共享、開放的格局。

四、總結與建議

目前國內地方政府公共服務平臺治理正在如火如荼的進行當中，主要是從數據共享、數字政府建設模式、政府數字化轉型的要素等角度進行了一些研究，針對地方政府公共服務平臺治理的研究相對較少。本文以地方政府公共服務平臺治理為研究對象，整理了地方政府公共服務數字化轉型、地方政府公共服務平臺的相關研究并分析了地方政府公共服務平臺治理的現狀以及現存問題，并針對地方政府公共服務平臺治理所存在的問題提出優化路徑?？偠灾?，地方政府應該樹立善治導向和智慧治理，突出各地方治理特色，將源自社會的治理智慧和經驗在地方政府公共服務平臺治理的實踐當中得到有效運用。