新型農村社區治理體系創新研究
——以天津市為例

張 威

（天津農學院經濟管理學院 天津 300384）

一、新型農村社區治理體系特征

（一）治理主體的參與性。在新型農村社區治理過程中，由于除政府外的其他社會主體掌握著大量治理的資源，多個主體共同參與，形成了基層黨組織為核心，基層政府為主導，社會組織為依靠，廣大農村群眾為基礎的多元治理主體。在保障多元共治主體的基礎上，還需要確立多元共治主體間的互動方式和規則，這是多元共治主體有序參與政社共治的制度基礎。[1]新型農村社區治理的本質目的就是要通過多方參與主體的協調、溝通與妥協達成共識。

（二）治理功能的雙重性。新型農村社區是農村社會治理的基本單元，是農村居民生產生活的新型共同體。因此提升新型農村社區治理效能對新時代增強國家的治理效能具有重要意義。[2]新型農村社區具備社會生活共同體和行政管理的雙重功能，可謂農村治理體系的基層組織。作為新型農村社區治理重心的村民自治，從組織發展的角度來看，治理可以通過新型農村社區的結構性嵌入和功能性融入的雙重嵌入。[3]另外，社區治理功能的困境也存在雙重性。

（三）治理環境的不均衡性。新型農村社區的發展面臨著新的治理環境。在新型農村社區的建設中，不同類型的農村社區由于形成的原因各不相同，治理過程中面臨的難度也是不同的，遇到的問題也有所差異。以前積累的問題和新形勢下出現的問題疊加增加了治理難度，良好的治理環境對大多數農村社區主體而言是及其難得的。在新型農村社區“公共環境治理實踐中,行政、市場、社會三方力量主體在組織結構、行動邏輯與行動策略方面存在差異，導致社區資源分配不均衡”。[4]

（四）治理結構的穩定性。農村社區作為國家治理體系中的基層治理單元在運行過程中出現的問題是農村基層組織結構弊端的反映，因此在基層治理政策執行和制定中，需要通過法治保證治理的穩定性。農村社區治理結構的價值層次、制度層次和集體行動層次的相互作用過程,體現出以穩定性、抗逆性和能動性為核心的功能復合。[5]隨著各地農村基層民主實踐的開展，村民自治組織的架構也不斷完善。新型農村社區被視為推進基層民主建設和創新社會治理和基層黨建工作的重要力量。

二、天津新型農村社區建設和治理現狀

（一）新型農村社區分類建設。新型農村社區的建設是一個循序漸進的過程，不能違背社會發展規律，應科學規劃，宜房則房，宜樓則樓，不能搞“一刀切”。天津市根據自身城市型政區的特點，在農村社區建設過程中注重因地制宜、分類指導，發展出城鄉結合部農村社區、示范小城鎮社區、中心集鎮農村社區、傳統農業村社區等四種模式。

（二）新型農村社區服務體系發展。由于我國農村社區服務體系建設起步比較晚，造成了城鄉社區相關的服務體系的發展極為不平衡。2010年天津市發布的《創新城鄉社區（村）管理服務模式的實施意見》中指出“建立覆蓋城鄉社區居民的社區服務體系”。近年來，天津市通過構建以農村綜合服務站為基本，金融代辦點、商業組織、社會組織等為補充的農村社區服務體系，滿足農民基本公共服務的需求。社會組織建設方面：社會組織參與社區治理一方面將分散的農民組織起來共同參與社區協商，另一方面能夠提高社區治理的效率和質量。社區、社區社會組織、社會工作者、社會志愿者、社會公益慈善資源“五社聯動”的社區服務機制的不斷深化，促使天津農村社區逐漸建成為管理有序、服務完善、文明祥和的生活共同體。

（三）新型農村社區信息化建設。農村社區治理越來越注重現代化信息技術的應用，信息化建設已經成為實現農村現代化的重要手段。天津從2013年開始在社區管理服務綜合信息平臺建立了村(居)務公開網絡渠道，是全國較早開展新型農村社區信息化建設的城市之一。依托大數據技術為新型農村社區治理進行技術賦能,實現了農村社區治理現代化技術創新,提升了社區治理效能及社區居民的幸福感、獲得感和安全感。[6]

（四）新型農村社區管理隊伍發展。2017年，天津市提出將社區工作者管理的人員按照“4+N”的職數配備，此文件同時也明確全市13000余名社區工作者的待遇保障。2018年，天津市選聘了上千名農村專職黨務工作者，通過選聘使得農村社區工作者的綜合素質提高。此外，天津市還通過組織村（社區）黨組織書記兼村（居）委會主任專題培訓班、農村專職黨務工作者培訓班、村級組織換屆選舉工作培訓班、新入職社區工作人員崗前培訓班等形式對農村社區管理隊伍業務能力進行提升。

三、天津新型農村社區治理體系創新的實現要素

（一）理論創新：新型農村社區治理創新的思想要素。理論上的創新并不是無緣無故出現的，而是依托于實踐的積累。天津濱海新區作為先行先試排頭兵，在多年的農村社區治理試點建設中，打造了“中塘模式”，形成了以“劉塘莊村”的“2+N”模式為代表的一批農村社區建設榜樣。2即在農村社區治理公共服務供給中突出“2站”建設：社區服務站、村級法律服務站；N即在農村社區治理制度中的多項制度建設：包括村級重大事項“6步決策法”、“民主理財小組”制度、“村賬鎮代理服務”制度和“1日1議1溝通”制度。

圖1 劉塘莊村重大事務決策流程圖

（二）實踐創新：新型農村社區治理創新的實施要素，由于新型農村社區治理環境變得更為復雜,傳統依靠政府和村委主體的治理模式已經不能滿足現況，協同治理作為一種新的治理模式具有應用的可能和必要。[7]實踐創新源于農村社區治理中出現的問題，不斷深化認識實現理論創新，足見實踐創新的重要性。實踐創新必須具有針對性，著重解決所在農村社區治理的主要矛盾。天津新型農村社區創新實踐具有明顯的“品牌化”的特點。一方面是早期農村社區試點建設實踐中總結的一系列創新的評估標準，如：2008年制定的《天津市農村社區建設評估標準》，2016年制定的《美麗社區創建及評估工作實施方案的通知》。另一方面則源于農村社區試點建設經驗形成的農村社區組織體系方面的創新。

（三）制度創新：新型農村社區治理創新的具體基礎要素。農村社區治理中的制度創新可謂最基礎的創新，實現新型農村社區治理的創新，必須加強有效的制度供給。天津新型農村社區治理的制度創新主要包括社區服務機制創新、社區服務資金使用機制、社區綜合服務設施運營機制、社區黨建工作機制等，形成了一套比較完整的制度創新體系。社區自我服務機制方面：2010年，天津市發布《創新城鄉社區（村）管理服務模式的實施意見》，以此推進天津市社區管理服務模式創新。社區服務資金使用機制方面：濱海新區創新運行村級組織運轉經費管理系統，則實現了村級組織經費管理資料的填報、審批、回復的無紙化閉環流程管理。

（四）文化創新：新型農村社區治理創新的協調要素。在新型農村社區里，文化內涵與文化生活方式在逐步融合中和諧發展。社區文化創新滿足了居民對于文化生活多元化的需求，同時營造了和諧、安定、融洽的居住氛圍。近年來，天津市注重農村社區文化建設，公共文化服務體系不斷完善。天津市武清區完善區鎮村三級公共文化服務體系，作為滿足居民文化需求的場所，街道(鄉鎮)文化站、村(社區)文化活動室基本實現全覆蓋并免費開放，全部行政村實施了“農家書屋工程”。目前，天津市已經構建了一套以“美麗社區建設”為主線，以志愿文化、鄰里文化、樓道文化、家庭文化為依托的社區文化創新體系，有力地促進了農村社區治理體系創新。

四、新型農村社區治理體系的創新路徑

基于治理理論，新型農村社區治理體系創新主要由四部分構成，即治理能力創新、治理內容創新、治理手段創新和治理績效創新。社會治理在國家基礎建設中占有重要地位，而農村社區網格化治理是我國基層社會治理的重要模式，也是我國國家治理體系與治理能力現代化的重要部分。[8]推進新型農村社區治理現代化會衍生新的治理內容，而治理內容的更新會對治理能力有新的要求，治理能力的提升需要新的治理手段的參與，治理成果將通過治理績效進行衡量，最終得以實現治理現代化的總目標。

圖2 新型農村社區治理體系創新結構圖

（一）新型農村社區治理能力創新。治理能力的現代化和高效化是新型農村社區治理體系創新的關鍵路徑。2017年，《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》首次將城鄉社區治理能力概括為“六大能力”。農村社區治理能力的提升需要居民、社區工作者和政府共同參與即“共治”。在這方面，天津市關注新型農村社區治理能力的提升，通過組織城鄉社區治理工作培訓會、加強社區工作者的治理能力。通過在職黨員到社區報到、發展社區志愿服務，搭建社區居民互助互動平臺，構建“新熟人社會”，讓居民擔當社區治理的主角。一直以來，天津市針對新型農村社區醫療、養老服務不足的特點，通過建設天津廣電網絡智慧社區服務平臺，提供社區管理、社區醫療、居家養老等服務。

（二）新型農村社區治理內容創新。治理內容的具體化和規范化是新型農村社區治理體系創新的核心路徑。農村社區服務站的設置和發展是實現農村社區治理內容創新的有效路徑。新型農村社區的治理作為社會治理的重要內容，治理技術的智能化與創新化對社會的現代化有著重要的影響。[9]在這方面，天津市2017年由18部門下發了《天津市城鄉社區服務體系建設規劃》，將農村社區服務站的功能定位為7大類18項功能，便是一個有效的嘗試。

（三）新型農村社區治理手段創新。治理手段的豐富化和多樣化是新型農村社區治理體系創新的技術路徑。天津市通過自我管理、文化治理、信息化技術等多種治理手段的創新走出了一條新型農村社區治理新路。例如文化治理手段創新，自2013年，天津按照“六化”標準進行惠及城鄉的美麗社區創建；信息化技術手段創新：新型農村社區的治理越來越重視現代信息技術的應用。濱海新區還拓展社區民生網格服務管理平臺建設，打造“互聯網+”社區服務平臺。這些都被實踐證明是可以繼續沿用的有效治理路徑。

（四）新型農村社區治理績效創新。社區治理績效在中國的社區研究中是一個尚未清晰的概念，這與中國特色的社區作為國家基層治理單元和地域共同體的雙重屬性不無關聯。[10]但是可以肯定的是治理績效的公平化和差異化是新型農村社區治理體系創新的穩定路徑。治理績效的實施有助于對社區治理效果的客觀評價。目前，雖然學者們對社區治理績效給出了不同的定義與評價標準，卻有著共通性的實質，即強調服務與社區居民的滿意度。因此，應以居民滿意度為目標，建立有效的績效考核體系，從而明確不同主體的社區治理責任，促進社區治理目標的有效實現。