經濟區與行政區適度分離改革：歷史階段、內在本質與政策建議

黃偉 蔡之兵

在已經取得重大成就的基礎上，黨的二十大報告提出，深入實施區域協調發展戰略。從我國區域經濟發展特征看，由于行政區經濟現象的長期存在，區域之間的一體化水平受到一定程度上的抑制[1]。因此，本文立足于經濟區與行政區適度分離改革，探討深入實施區域協調發展戰略的路徑。

一、推動經濟區與行政區適度分離改革的歷史階段

根據新中國成立以來我國經濟發展模式的演變以及政府與市場關系的變化，本文將經濟區與行政區適度分離改革的過程分為四個階段：行政區等于經濟區階段I、行政區小于經濟區階段I、行政區小于經濟區階段II、行政區等于經濟區階段II。

（一）行政區等于經濟區的階段I（1949—1977年）

1949年后，我國在基本完成社會主義改造的基礎上，初步建立了計劃經濟體制。在計劃經濟體制下，要素的空間配置和產業發展完全由政府來主導。從具體過程看，中央政府以不同的行政區域為作用對象，對生產要素和產業項目進行直接配置，而地方政府在自己的轄區內也會按照同樣的邏輯來配置生產要素和產業項目。因此，在這一發展體制下，不同的行政區都被賦予了比較完整的發展權限，每一個行政區實際上都代表著一個獨立的經濟區。

（二）行政區小于經濟區的階段I（1978—1998年）

隨著改革開放戰略的實施以及中國特色社會主義市場經濟體制的逐步確立，行政區發展模式的弊端日益顯現。尤其是隨著對外開放程度的提高，我國深度參與了全球產業鏈和價值鏈分工，經濟發展對要素自由流動和高效配置的要求越來越高。在這種背景下，破除行政區經濟對經濟規律的制約作用成為這一階段的重點工作[2]，隨著大量旨在破除地方保護和制約要素自由流動的文件出臺，我國區域之間的市場封鎖、市場割裂與市場扭曲等現象大幅減少，區域一體化發展水平逐漸提高，生產要素空間配置和自由流動的空間范圍已經遠遠超過了單個行政區的管理范圍。但是這一階段還沒有在區域戰略層面明確將經濟區作為主要的空間管理對象。

（三）行政區小于經濟區的階段II（1999—2017年）

在第二個階段中，我國的交通一體化、市場一體化發展已經達到較高水平，但是由于經濟發展階段的演變和發展要求的提高，行政區與經濟區之間的矛盾制約了我國整體經濟體系發展效率和發展質量的進一步提高。面對這種情形，為了更有效地實現區域協調發展，黨中央從宏觀、中觀、微觀等層面采取了一系列措施來推動實現經濟區大于行政區域的發展目標，也就是在這個階段，推動經濟區與行政區的適度分離逐漸成為區域發展的重點工作之一。

從宏觀層面看，1999年后，黨中央出臺了一系列重大的跨行政區域的區域發展戰略，比如西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展等，這些區域發展戰略都是根據區位特征、發展基礎、產業結構等因素來選擇跨行政區域的區域類型作為實施對象，這也是改革開放以來首次在空間層面以跨行政區域為區域戰略的作用對象。從中觀層面看，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央先后出臺了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展以及成渝地區雙城經濟圈六大區域戰略[3]。這六大戰略的作用對象更加具體，全部定位于行政區域合作與一體化發展。從微觀層面看，隨著區域協調發展目標的確定，破除行政區域主體利益壁壘從而順利推動區域合作，已經成為區域發展面臨的實踐難題，為了破解這些難題，推進改革區域發展體制和創新區域空間合作模式等措施就成為了各個區域具體落實與推動實現區域協調發展的主要內容。比如，深圳市與汕尾市共建的深汕特別合作區；北京通州區與河北廊坊“北三縣”協同開展“統一規劃、統一標準、統一政策、統一管控”；長三角率先探索建設由上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣共同組成的長三角一體化發展示范區；川渝兩地共建跨省域新區——川渝高竹新區等，這些跨行政區域的合作類型都是通過賦予單個行政區在自身空間范圍之外的發展管理權限，從空間范圍和發展管理權限上推動了經濟區與行政區的適度分離，也穩步實現了經濟區大于行政區的目標[4]。

（四）行政區等于經濟區的階段II（2018年—）

通過空間范圍與發展管理體制的重新調整與匹配來實現經濟區大于行政區是推動經濟區與行政區適度分離改革的重要舉措。從行政區與經濟區的關系出發，推動經濟區與行政區適度分離改革的目標是實現全國統一大市場，即整個國家會成為一個高度甚至完全一體化的經濟區。顯然，這一目標的實現需要強有力的制度約束。

實際上，自2017年區域協調發展戰略提出后，從制度層面構建全國一體化的大市場已經成為推動區域協調發展的重點工作，比如，2018年11月，中共中央、國務院發布了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》；2020年4月，中共中央、國務院印發了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》；2022年1月6日，國務院辦公廳發布了《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》；2022年4月10日，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》正式發布。可見，圍繞建設全國統一大市場，黨中央已經進行了周密的頂層設計與系統部署。

此外，也需要明確這一階段的“行政區等于經濟區”與第一階段的“行政區等于經濟區”不同。這一階段的“行政區等于經濟區”意味著全國市場都已經高度一體化，國家內部面臨的是高度一體化的經濟區經濟，而不再同時存在多個不同的行政區經濟，相比之下，第一階段的“行政區等于經濟區”則代表每一個行政區都等于一個獨立經濟區。從第一階段轉向第四階段意味著從“每一個行政區等于一個獨立的經濟區”走向了“一個國家就是一個經濟區”的發展階段，這是區域一體化發展的最高目標。

二、推動經濟區與行政區適度分離改革的內在本質

在推動經濟區與行政區適度分離改革的四個階段中，既涉及經濟發展規律作用空間范圍的不斷擴大，也觸及不同行政區域管理空間范圍的融合與變更。但從本質來看，推動經濟區與行政區適度分離改革是區域發展權與發展收益權關系的重新調整與匹配的過程。

區域發展權與發展收益權的關系指的是在現實發展過程中，行政區域通過配置資源、發展經濟獲取發展收益的投入產出關系[5]。在行政區發展模式下，區域發展權與發展收益權的關系簡單明了，除了中央政府對地方政府制定的統一財政分成體系外，其他的發展權與收益權都歸行政區域所有，通過發展經濟來獲取足夠多的本地收益是行政區發展模式的根本目標。然而，當實施旨在實現區域一體化的區域協調發展戰略后，行政區發展模式下清晰明了的發展權與收益權關系就開始面臨三個新的問題。

第一，如何確保區域發展的積極性？在行政區發展模式下，政府主體的決策基準模型是“多發展多收益”，這就決定了發展權與收益權這兩者在行政區發展模式下始終是“一對一”的正相關關系，這種關系賦予了個體行政區域極強的發展積極性。因此，在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中，重新配置區域發展權與發展收益權面臨的首要問題就是當區域發展權與發展收益權的關系被調整后，兩者之間不再是“多發展多收益”的關系，甚至還會暫時出現“自己投入越多、鄰居獲益越多”的情形[6]。在這種情況下，如何調動個體區域的發展積極性將是推動經濟區與行政區適度分離改革面臨的首要難題。

第二，如何確保權限配置的有效性？在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中，重新配置區域發展權與發展收益權的根本目的并不是降低個體區域的發展利益而是最大化整體區域發展利益。然而，經濟發展是一個非常復雜的過程，想要通過發展體制的調整來實現更高質量和更高效率的發展并獲得更高水平的收益并不容易。在行政區發展模式下，發展權與收益權都歸“個體”所有，要素資源的配置與發展權限的使用并無阻礙，但在經濟區發展模式下，發展權的使用與收益權的分配涉及多個不同區域主體，要素資源的配置與發展權限的使用可能會面臨多重抉擇過程，而任何一種不同的抉擇模式都會帶來完全不同甚至差距極大的發展收益。如何確保發展權與收益權重新配置后的發展收益水平能夠高于配置前的收益水平，即如何確保權限配置的有效性將是推動經濟區與行政區適度分離改革面臨的第二個難題。

■俯瞰雁棲｜凌福平/攝

第三，如何確保收益分配的合理性？無論是行政區發展模式，還是經濟區發展模式，發展收益的分配方式及其合理性都是影響區域發展格局的關鍵變量[7]。尤其是在經濟區發展模式下，由于直接涉及到發展權與收益權重新調整后的收益再分配問題，比如在推動經濟區與行政區適度分離改革的第三階段中，如何在保障發展效率的前提下，合理承擔和分配區域共建園區的發展成本與發展收益將是決定共建園區能否實現這種改革的關鍵所在。

三、推動經濟區與行政區適度分離改革的政策建議

推動經濟區與行政區適度分離改革不僅需要破除行政區經濟內生的一系列制約因素，還需著眼于經濟發展模式的整體性優化，從多個維度為這種轉變提供制度支撐。

（一）要以國土空間規劃的地區功能定位為前提

推動經濟區與行政區適度分離改革的首要前提是明確不同區域的功能定位。在現實經濟活動中，不同地區的實際情況不同、自然稟賦不同、國土空間功能定位也不相同，這就決定了不同地區應選擇不同的發展戰略。2022年，我國第一部全國國土空間規劃綱要《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》已經編制完成，這意味著我國所有地區的國土空間功能定位都已明確，不同區域制定發展戰略都需要遵循這一規劃，而這恰恰是推動經濟區與行政區適度分離改革的根本前提。

（二）要以政績考核制度和指標的調整為關鍵核心

在推動經濟區與行政區適度分離改革的過程中，要充分考慮政績考核制度與指標的指引性作用，加快探索和制定能夠引領地方政府主動選擇區域合作的考核制度、考核指標與考核辦法。實際上，早在2020年，中組部圍繞高質量發展目標就曾經印發《關于改進推動高質量發展的政績考核的通知》，明確要求地方政績考核要根據創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念來制定相應指標。

（三）要將區域發展收益的分配模式作為主要抓手

前文已經指出發展權與收益權的不匹配是制約區域一體化發展的重要原因，想要真正實現行政區發展模式向經濟區發展模式的轉變，就需要持續創新區域發展收益的分配模式。一方面，要著力強化整體區域經濟指標在單個區域政績考核中的地位。比如針對都市圈或者城市群內部核心城市的考核，要將整個城市群或都市圈的經濟規模、經濟聯系強度、周邊城市的發展速度納入考核，鼓勵整個地區積極“做大蛋糕”。另一方面，也要針對不同類型的產業與企業合作，積極探索新型稅收分成模式[8]。如針對轉移企業和產業的稅收，可考慮在轉出地與轉入地進行一定期限的稅收分成；針對勞動力流動產生的經濟效益，可考慮在流入地與流出地構建合理的收益成本分擔機制，確保地區能夠更加積極主動地參與區域合作。