湖南省城鎮住房保障現狀及對策研究

李敏芳

住房是人的一種基本權利，從“安得廣廈千萬間”到住有所居，古今中外人們無不關注住房問題。黨的二十大報告提出，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度[1]。住房保障是改善中低收入群體居住條件的一項重要舉措，不僅成為新時期促進社會公平、緩和社會矛盾的重要手段，還發揮著區域住房市場健康平穩發展“壓艙石”的作用。湖南是全國最早建立住房保障制度的省份之一[2]，近些年大力發展包含廉租房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品住房以及棚戶區改造等多種類型保障性住房，極大地緩解了低收入居民住房困難問題，化解了由住房問題引發的社會矛盾。但面對經濟社會發展出現的新趨勢、新挑戰，如何進一步做好住房保障服務，實現人民安居樂業，仍然是一個值得深入思考和研究的重大課題。

一、湖南省城鎮住房保障建設現狀

湖南省共轄13個地級市1個自治州，各市州城鎮化發展程度不一，常住人口、現有的住房保障存量資源差異較大，使得各市州住房保障方式、進展情況不盡相同。

（一）保障性安居工程建設情況

湖南大力推進保障性安居工程建設，2020年完成城鎮棚戶區改造和公租房建設89301套和28334套。“十四五”期間，保障性安居工程任務重心轉移至城鎮老舊小區改造，并將逐步取代棚戶區改造。2021年，湖南棚改目標任務已進行下調，城鎮棚改開工共35618套，較2020年減少60%。其中貨幣化安置占約50%。

十四個市州穩步實施棚戶區改造，因地制宜調整貨幣化安置政策。2021年益陽市棚戶改造數最多，為6755套，但貨幣化安置來看，岳陽有4108戶，位列全省第一。長沙市棚戶區改造戶數位列全省第五位，貨幣化安置占比67%，有2046戶。張家界棚戶改造僅有550戶，但均為貨幣化安置。與2020年相比，14個市州城市除岳陽和株洲市的貨幣安置同比增長，其余城市均有不同程度的下跌，跌幅在50%以上的達7個，郴州更是沒有貨幣化安置項目。從棚改項目來看，如表1所示，郴州市棚改開工只有317戶，且湘潭、張家界、永州、懷化等市及湘西州棚改戶數不足千戶，即意味城市棚戶區改造即將落幕。城市棚改少，且跌幅大，未來棚改紅利也將逐步消失（見表1）。

（二）保障性住房資金投資情況

一直以來，棚改工作以地方政府財政支出為主要資金來源，湖南亦是如此。2019年，棚改政策發生轉變，貨幣化安置資金來源收縮，湖南不再制定具體的棚改計劃，財政資金投放大幅縮減，2021年湖南城鎮棚戶區改造總投資2068246萬元，較2020年減少60%。分城市來看，岳陽市城鎮棚戶區改造投資423760萬元，較上年提升20%，其余城市均有不同程度的下跌，跌幅較大的為郴州市、懷化市、婁底市，分別減少98%、89%、82%。顯然，對于棚改主力三四線城市而言，目前新的庫存壓力已經逐漸形成，地方政府繼續推動棚改的動力不足（見表2）。

“十四五”期間，湖南把發展保障性租賃住房作為住房建設的重點任務，切實增加保障性租賃住房供給。2021年，湖南省城鎮棚改約3.6萬套、保障性租賃住房近4.4萬套已經全面開工。發放公租房租賃補貼21259萬元，與2020年基本持平。與此同時，將長沙市、株洲市、湘潭市和岳陽市作為發展保障性租賃住房的重點城市，長沙新增保障性租賃住房供應目標15萬套/間、岳陽新增保障性租賃住房供應目標2萬套/間，可見，不同規模城市之間計劃籌建數量有一定差距。針對其他人口凈流入較少、保障性租賃住房需求較小的市州，則根據“一城一策”的總體方針，允許閑置和低效利用的非居住存量房屋改建保障性租賃住房，從而避免給當地政府增加過大的財務負擔。

（三）保障性住房新開工面積情況

為有效緩解城鎮化進程中進城務工人員、新就業大學生等新市民、青年人等群體住房困難問題，《湖南省住房和城鄉建設廳關于加快發展保障性租賃住房的通知》要求，加快發展保障性租賃住房。在房源籌集上，可將閑置的棚改安置房、公租房、經適房等用作保障性租賃住房。在供需矛盾突出的區域，適當利用新供應國有建設用地建設，并加強公共服務設施和基礎設施配套。在此背景下，2021年，湖南省保障性住房開工面積2345676平方米，相較于2020年的7969214平方米，下降70.6%。受保障性租賃住房需求和存量土地、房屋資源情況等因素影響，14個市州保障性住房新開工面積顯著減少。跌幅較大的為張家界市、湘潭市、衡陽市（見表3）。

表1 2020—2021年湖南省14個市州公租房、城鎮棚改計劃情況

表2 2020—2021年湖南省和14個市州公租房租賃補貼、城鎮棚改投資情況

表3 2020—2021年湖南省14個市州保障性住房開工面積情況

（四）住房支付能力情況

住房支付能力是指家庭在其收入水平內支付住房成本，以滿足其居住需求的能力[3]。根據數據可得性，文中采用簡化后的世界銀行住房支出與收入比統計方式衡量住房支付能力，即住房支出收入比＝住宅平均銷售價格／年人均可支配收入[4]。既有研究將住房支出收入比0.3作為可支付性標準，若住房支出收入比大于0.3，那么居民家庭被認為面臨較為嚴重的住房支付難題。

2019-2021年，得益于保持調控政策連續性穩定性，長株潭區域住房支出收入比介于0.14—0.18，住房支付壓力較輕。長沙市自2018年出臺反炒房系列措施，抑制投機性購房需求，房價漲幅遠低于一線城市和其他新一線城市，有利于住房支付能力提高。湘西北的張家界、常德、湘西州等地區住房支出收入比介于0.2—0.3，城鎮居民收入漲幅較顯著低于房價增速，住房支付存在輕度困難。張家界作為國際旅游城市，近年來購房需求大幅增長，推動房價持續上漲。但受產業結構單一、基礎設施落后等因素影響，張家界地區城鎮居民收入水平增速低于房價上漲增速，住房支付能力問題變得嚴峻。與此同時，在國家實施“一帶一部”“洞庭湖生態經濟圈”等戰略之際，岳陽市、永州市、婁底市的比較優勢突出，經濟社會快速發展帶動住房市場的繁榮，城鎮居民住房負擔加重。須通過宏觀調控穩定住房價格，大力推進保障性住房建設，改善住房市場的供求關系，促使房價調整到合理價格，并滿足人民群眾多樣化的居住需求。總之，2019—2021年湖南省住房支出收入比均值呈穩中有降態勢，在空間分布上高值區集中在湘西北張家界市、常德市、岳陽市，以及湘南的永州市，長株潭區域的住房市場較為穩定。

二、湖南省城鎮住房保障取得的成就與存在的問題

（一）取得的成就

1.困難群體居住條件顯著改善。2010年開始，湖南加快城鎮棚戶區改造、老舊小區改造、農村危房改造建設。截至2021年，湖南省完成各類棚戶區改造274.9萬套，幫助近千萬居民“出棚進樓”；累計建設公租房109.3萬套，發放住房租賃補貼84.5萬戶；實施農村危房改造175.1萬戶，戶均補助從2009年的5000元提高到2.5萬元，幫助超過500萬農戶解決了住房困難問題[5]。湖南省各市州對符合規定標準的城鎮低保、低收入住房困難家庭基本做到應保盡保。2014年起，城鎮低收入住房困難群眾人均住房面積由低于12平方米提高到15平方米。截至2020年底，城鎮常住人口保障性住房覆蓋率達到23%。

2.城鄉居住條件有較大改善。自1998年實施房改以來，湖南探索房地產市場化道路，住房有效供給量逐年增加，滿足了居民不同層次住房需求。《中國人口普查年鑒2020》顯示，湖南的家庭戶人均住房建筑面積達到47.52平方米，城市人均住房建筑面積達到41.77平方米，均位列全國第三位。2021年湖南城鎮居民人均住房面積進一步增長，達49.7平方米，比2015年增加8.68平方米；農村居民人均住房面積達63.9平方米，比2015年增加5.62平方米，多數家庭的住房條件大幅改善，實現了從“簡居”到“優居”的大跨越。

3.住房保障成為吸引人才的梧桐樹。吸引人才、留住人才，是城市社會經濟可持續發展的重要保障。為解決來湘人才的住房問題，湖南先后出臺《湖南省人民政府辦公廳關于加快培育和發展住房租賃市場的實施意見》《湖南省公共租賃住房分配和運營管理辦法》等，積極推進住房租賃市場發展試點，助力人才安居。長沙市作為2021年全國保障性租賃住房40個試點城市之一，積極探索發展保障性租賃住房。堅持“擴增量、盤存量”思路，聯合龍頭企業擴充租賃房源，規范發展長租房市場，通過棚改和保障性住房建設，引導城市中心人口向城市外圍轉移，既改善了老城區人居環境，也促進了城市新區發展。2011—2020年，長沙市完成各類棚戶區改造近20萬套，推出人才安居公共租賃房、人才公寓和發放購、租房補貼等多種安居方式，幫助青年教師、青年醫生等人才以更少的生活成本實現安居，顯著增強了對投資和人才流入的吸引力[6]。

（二）存在的主要問題

1.住房保障制度缺乏延續性。住房保障管理規章很多，但銜接性和連續性不強。例如，隨著經濟社會發展，出現了一批收入穩定但無力購買商品住房，又無法享受廉租房保障的所謂“夾心層”群體，為解決這一群體的住房困難問題，2010年開始，湖南推行了以公共租賃住房為代表的租賃式住房保障。公共租賃住房，由政府或公共機構所有，主要面向新就業職工，不能進行買賣。事實上，2009年湖南省住房和城鄉建設廳等部門共同發布《關于進一步加快廉租住房建設的意見》，提出采取租售并舉、共有產權方式籌資廉租房建設，允許符合實物配租條件的家庭以成本價或適當低于成本價買廉租房，獲得有限產權。但由于現有公共租賃住房存量不足以及共有產權住房管理復雜等問題，產權型保障性住房供給工作推進不深。在對中低收入居民，特別是年輕群體開展的調查中，他們表達了購買產權式保障性住房的意愿，尤其是已入住保障性住房居民對保障性住房產權需求表現更為強烈。

2.住房選址規劃、居住設計不盡合理。國家對于保障性住房的選址、規劃有明確的規定，但在實際實施過程中存在偏差，相較于市政及生活服務設施用地以及商業開發的建設用地的競爭優勢，保障性住房的建設選址大多偏僻，而新市民、青年人等就業區域多集中在中心城區，且由于保障性住房周圍交通便利程度有限，居住在此類住房的保障對象通勤時間長。此類情況也致使許多符合條件的保障對象只能選擇放棄入住保障性住房，轉而租住離工作單位較近的中心城區，導致不少保障性住房空置。與此同時，保障性住房來源多樣，包括新建、改造、租賃補貼和盤活政府閑置住房等方式，不同類型保障性住房戶型設計和建設質量差距較大。如租賃住房的戶型，不少個人散租房源多為大戶型房，而隨著人們居住條件的不斷改變，保障性住房適用人群多為新市民、青年人，他們更多需要小戶型房源和多衛生間的房型。

3.住房貨幣補貼相較實物配租推進緩慢。2016年《住房城鄉建設部 財政部關于做好城鎮住房保障家庭租賃補貼工作的指導意見》發布，城鎮住房保障采取實物配租與租賃補貼相結合的方式，逐步轉向以租賃補貼為主。從湖南總體情況來看，住房保障工作中住房貨幣補貼相對實物配租推進緩慢，主要表現為市民更多地選擇實物補貼，而不是貨幣補貼。目前，雖然補貼標準有提高，但仍較低。例如益陽市2022年7月1日將租賃補貼標準由原來的每月4元/平方米調整為每月6元/平方米，根據家庭人數年度發放補貼1440—4320元不等。長沙市現行租賃補貼標準為28元/月/平方米，限定每戶補貼面積不得超過45平方米，三人戶家庭每月補貼額度1260元。保障對象用現有的貨幣補貼還是較難在租賃市場租到合適的房子，而且穩定性欠佳，隨時面臨租金上漲等問題，因此保障對象更多傾向于實物補貼。此外，相較于實物補貼申請，貨幣補貼申請辦理更為繁瑣，貨幣補貼申請人需辦理租賃合同備案，提供稅務機構開具的房屋租金發票，從而確保保障對象將貨幣補貼真正用于租房，但現有租賃住房大多沒有提供備案，而且只能提供城市低保家庭的資格認定證明，以致于多數的市州只對城市低保家庭實施貨幣補貼。

4.運營管理市場化進展不順。很長一段時間，政府單一主導保障性住房后期管理，但隨著社會發展，保障性住房建設總量不斷地增加，管理的難度也在增加，亟需引入市場、非政府組織和社會力量的參與，但推進保障性住房市場化的進程卻并不順利，主要因為經濟效益難以平衡。保障性租賃房建設前期投入大，回報周期長，多數市縣融資舉債投資建設的保障性住房項目，還本付息的壓力大，而公租房在保本微利的原則下，收取的租金扣除房租補貼、物業補貼、維修養護等日常運營管理成本后可用來還本付息的資金較少。加之，公租房作為國有資產，房屋的后續使用、更新、改造等都需要持續投入資金，以致于大多數企業基于業績考核、投融資成本等采取審慎態度。

5.住房保障退出監管效能低。隨著大量公租房使用期限屆滿，應使不符合保障條件的承租人退出公租房的使用，從而實現公租房的再次分配和循環，但公租房退出難問題頻繁出現。通常而言，各市州會嚴格審核戶籍人口的公租房準入，而使用退出的完成很大程度受保障對象退出意愿的影響。因為對保障人收入、家庭資產等信息動態核查并不容易，這些信息分散在民政、房產、社保、公安等多個部門以及工商稅務、金融機構，各部門和機構信息沒有統一的查詢端口，所以無法及時查詢保障對象基本信息的變化。同時，由于人口流動性較大，新市民就業與收入更加多元化，一些隱性的財產收入無法準確統計和審查，這樣就出現了一些非低收入家庭的人隱瞞其財產和收入享受了保障性住房的政策，而使一些真正的低收入家庭無法得到保障，造成了分配不公的情況出現。

三、湖南省城鎮住房保障發展的對策建議

（一）完善制度，著力解決關鍵群體住房難題

高校畢業生、新藍領等新市民、青年人是城鎮化進程中的關鍵群體，解決好這部分關鍵人群的住房問題，是解決城市住房問題的關鍵所在。目前，關鍵群體面臨的共同境況，即城市商品住房價格普遍超過他們的購買支付能力，大城市租金也給他們帶來很大支付壓力。這部分人群會因在較長一段時間內無力購買商品住房，迫切需要住房保障和支持。因此，亟需轉變傳統的社會保障理念，將處于特定生活周期的“非低收入者”納入保障體系，突破當前住房保障覆蓋人群的城鎮戶籍限制，建議放寬新市民、青年人群體申請公租房保障時居住年限、社保繳納等方面的要求。建立住房保障和人才政策、生育政策等其他經濟社會政策聯系機制，推動租購同權，縮小租購之間權益差，促進醫療、教育等基本公共服務均等化，增進住房保障關鍵群體的綜合福利水平。同時，支持長沙市、株洲市、湘潭市和岳陽市探索共有產權住房保障方案，爭取率先將保障對象擴大到新市民、青年人群體。

（二）因地施策，差異化保障居民住房需求

湖南省各市州城市常住人口、外來人口、中低收入人口、就業崗位、公租房存量等指標數有差異，面臨的住房保障問題會不盡相同，承受的住房保障壓力也各有輕重，所以不同類型城市應根據其實際情況實施住房保障政策。如對于長沙這類城市，由于人口凈流入量較大，住房消費相對較高，住房保障壓力較大，故可考慮建設部分共有產權住房，其余住房困難人群主要以租賃補貼為主；而郴州、衡陽、懷化等城市，常住人口數遞減，住房消費占比一直比較穩定，保障性住房甚至有一定富余，故主要以實物配租為主，可通過與市場接軌，盤活現有保障性住房。但無論是何種類型城市，對于戶籍低保、低收入人群均應以實物配租為主，租賃補貼為輔，以保證低收入無房人群有房住、住得起、住得穩（見表4）。

（三）多措并舉，增加保障性住房供給

鼓勵各城市政府因地制宜，多渠道籌集保障性住房房源，加強保障性住房項目儲備供應。利用集體經營性建設用地項目，結合老舊小區改造等城市更新行動，擴充新增一批利用閑置商場、寫字樓等非居住建筑配建籌集保障性住房。例如，對位置偏遠的空置公租房，可以通過修建快速通道或是增加公共交通等方式提高空間區位的可達性，從而有效盤活房屋資源。與此同時，堅持政府主導、市場運作、社會參與的方針，多主體參與保障性住房建設。政府組織和扶持專業公共租賃住房投資和經營管理的運營機構，負責公共租賃住房投資、建設籌措、供應和租賃管理，并引導各類投資主體積極參與。此外，重點群體覆蓋面廣、收入跨度大，對保障性租賃住房的需求差異較大，應統籌規劃、合理配置標準型宿舍、學生公寓、青年公寓等差異化租賃產品。

表4 不同市州住房保障供給策略

（四）規范租賃市場，推進公租房貨幣保障

轉變公租房保障方式，實行實物保障與租賃補貼并舉。政府對保障對象通過市場租房給予補貼，逐步從實物保障為主轉變為租賃補貼為主。一方面，通過提高住房租賃貨幣補貼，減少與實物配租之間的差距，引導城市住房困難群體在市場上租賃住房，滿足保障對象不同的住房需求。另一方面，政府將存量房推向市場，擴大租房房源，不需要大量建設公租房，將建設資金用于租賃補貼，提高住房保障的效率。

然而，貨幣補貼的順利實施，需要一個體系健全、規范運行的市場。一是政府集中建設一批租金定價科學、戶型合理、配套齊全的公租房投放市場，讓保障對象能在市場上租到合適的房源。二是要加快住房租賃立法，規范租賃期限、租金價格等，保障租賃當事人合法權益；支持專業化、機構化住房租賃企業發展，鼓勵住房租賃企業以長租、受托管理等方式籌集房源，穩定租賃關系和租金水平，引導租賃市場規范化運作。三是貨幣化補貼額度由保障對象不同的收入水平決定，因此要搭建城市保障性住房信息平臺，整合民政、工商、稅務等部門的信息聯網，嚴格審核保障對象收入情況并據此動態調整補貼額，實現動態化、差別化的保障。四是構建保障性住房失信懲戒系統，加強信用記錄和信用信息歸集共享，明確界定失信行為。同時，對于收入超過準入線但又不愿意退出公租房的人群，可以市場租金為依據，提高公租房租金標準。

（五）創新基層治理，共建共治共享和美社區

將保障居民的合法權益作為出發點，推動社區服務和治理現代化。探索采用政府購買服務方式，引入第三方開展保障性住房公建配套的維護保養。科學合理構建治理單元，加大保障房小區文化建設、公共活動空間建設，鼓勵居民之間建立廣泛聯系，引導他們積極參與社會公共服務，通過舉辦各類活動增進居民對社區的認同感和歸屬感，構建和睦鄰里關系。完善公共服務設施配套，統籌推進老舊保障性住房社區人居環境整治、智慧小區建設等，打造高品質保障性住房社區。