嵌入式發展
——西部地區鄉鎮(街道)社工站的本土化探索

朱 丹

中國共產黨十九屆四中全會提出加強和創新社會治理，建設社會治理共同體。近幾年興起的鄉鎮(街道)社工站①建設已經成為強化基層社會治理、改善民生服務的重要路徑。鄉鎮(街道)社工站建設的全面鋪開，在街道與鄉鎮扎根，在此過程中與村委(居委)會的資源整合、專業獨特性問題浮出。西部地區經濟發展相對落后，在推廣鄉鎮(街道)社工站中所遇困難有其特殊性。關注西部鄉鎮(街道)社工站的發展模式，探討西部地區鄉鎮(街道)社工站發展模式的特點與經驗，具有較強的研究價值。

2017年廣東省率先開展“雙百計劃”②，鄉鎮(街道)社工站研究也由此開始。研究層次上，以探索型研究為主，應用型研究較少，缺乏實證研究。研究主題上，王思斌提出在政社關系上政府需要為社工站建設留有空間，雙方既有分工也有合作，要推動從單干轉為聚合與整合[1]，做好主責主業，通過“上位法”推動相關部門建立“政策共同體”③[2]。在具體實施策略的探索上，各地社工站在本地創造性地踐行了不同的發展策略，相關研究成果也較豐富，如“政府+慈善組織”[3]“一鎮街一特色”[4]。在對鄉鎮(街道)社工站人才隊伍建設不足問題上的分析，從各主體職責以及具體培育路徑角度上的研究成果也已十分豐富。通過分析發現，關于鄉鎮(街道)社工站的研究主要集中在實踐探索階段，且從研究對象看，具有較強的地域性，主要集中在以廣東、湖南為代表的鄉鎮社工站先行地區，西部地區的相關研究還十分空缺。

一、嵌入式發展下西部地區鄉鎮(街道)社工站建設的發展現狀

我國專業社會工作的發展已經取得了長足的進步，其典型模式是招聘社工或依托社會服務機構參與基層服務。在這一模式中，政府的主導作用十分明顯，“專業社工”或機構并非獨立工作，而是多以“被派駐”的形式到基層，作為“外來者”參與基層工作。因此，“外來者”必然存在和原有基礎的合作與融合問題。學者王思斌稱其為“中國社會工作的嵌入”，他認為嵌入式發展“即是指專業社會工作進入中國實際的社會服務領域，由于實際社會服務在總體上是由政府主導，所以專業社會工作進入社會服務領域是一個嵌入的過程”[5]。

西部地區社工站建設由政府主導推動，在政社關系、經濟、人才、督導方面呈現獨特的本土特色。社工機構與地方政府所形成的嵌入性合作關系，表現出組織體系深度互嵌、功能角色吸納互補、行政主導專業建構等特點[6]。在落地基層的過程中較大地依賴政府權威與公信力，需要政府在發展規劃、資金等方面給予支持。以廣西為例，截至目前廣西民政部門累計投入資金1.1億元，建成375個鄉鎮(街道)社工站，實現了縣域全覆蓋。然而這種嵌入式發展也出現了諸多問題，整體表現出一種“越嵌入越脫嵌”的畸形狀態，專業社會工作的專業效用在國家讓渡的空間與資源狀態中并未得到充分表現。社工站建設發展過度依賴政府在政策、資金、項目招投標、管理等方面的支持。由此，本文研究的問題是基于嵌入性發展視角探索西部地區鄉鎮社工站的本土化建設的相關問題。

二、嵌入式發展下西部地區鄉鎮(街道)社工站建設存在的現實問題

(一)角色認知差異，導致互動關系不對等

社工站面臨的基本問題是雙方對角色關系的認知不同，體現在政府相關工作人員的工作態度上。政府機構認為社工站項目作為政府購買的社會服務，在工作中理所當然應受到政府對社工站進行業務監督與管理，形成一種類領導關系。民政局負責社工站業務的工作人員Q在訪談中說道：

社工站項目是政府購買服務，資金是政府來出的，所以政府對社工站的工作應該有一定的監督管理權力，他們應該每個月按時給我們上交工作材料④。

而社工站則認為他們并非政府工作人員，只是項目購買和提供服務關系，雙方應建立平等互惠的合作關系，而非領導與被領導關系。社工站的駐站社工X提道：

他有時候比較過分，大家又沒有隸屬關系，但他就把我們當成他們下屬一樣，有時還質問我們這個月工作開展的怎么這么少，交材料這么不積極，弄得我很煩躁，又沒什么辦法。

政府與社工站工作人員對雙方角色的認知差異直接導致雙方互動關系的前提不平等。隨著項目的推進，逐漸引發工作中的溝通不暢和社工的反感情緒，從而影響業務對接、工作效率與成效。

(二)人才培養與管理缺乏，專業人才總量不足且流失嚴重

社會工作專業人才總量依舊十分欠缺，且受到經濟發展地區不平衡的影響，人才不足問題在西部地區更加明顯。除儲量不足外，專業人才流失問題也十分突出。H社工機構負責人W向筆者提到：

目前政府對于社工站駐站社工數量要求是2—4人，但當前專職員工人數本身不足，在職率也一直不理想。甚至還有一部分職工在找到更好的工作之后就會選擇跳槽離開，人員流動性大。另外社工站運營初期，因經驗不足等原因，工作繁瑣且專業活動開展艱難，使得駐站社工的工作情緒低，也總想著調崗或者極端的就是辭職。

此外，當前西部地區的社工職級體系和薪酬體系建設不完善，職業發展通道不順暢，都制約著社工人才的發展。在人才管理方面基于對政府人才需求與機構人才供給的不一致，以及相關體制建設的缺乏等現實難題，都使得西部地區的社會工作專業人才發展緩慢，儲備不足且流失率高。

(三)經濟嵌入下機構資金不足，使得社工站發展受限

經濟嵌入是指政府與社工機構之間在項目經費的來源上所出現的深度互嵌。西部地區經濟發展不足，政府財政預算緊張、少數民族多、人們需求多元，這使西部地區在建立鄉鎮(街道)社工站時需更多資金投入，受資金的制約更大。財政不足，社工站建設的投入資金相對較少，參考廣西發布的《2021年羅城仫佬族自治縣鄉鎮社會工作服務站項目》中提到每個社工服務站建設經費預算僅為20萬元。資金投入量不足所延伸出來的問題包括專業人員聘用不足、專業人員培訓缺乏、項目可持續難，以及在選擇外聘督導時也會由于資金的限制而無法聘請到高水平的督導，甚至只能放棄專業督導等一系列問題。社工站項目的運作在資金上主要依賴政府的大力支持，政府經濟總量不足時社工站的發展自然受限。

(四)機構缺乏專業督導，督導機制建設不完善

督導機制建設上，西部地區的督導機制目前還未形成體系，不論是外聘督導還是機構內部督導都力量不足。西部地區的督導機制還很缺乏，以廣西為例，目前主要采用本土督導與外來督導相結合的方式。事實上，廣西大多數社工機構內部尚不存在督導崗位，督導的職責常由某些資深一線社工承擔，或由有社工背景的高校教師兼任，由此使得督導的專業作用表現不足。其中部分社工機構會選擇外聘督導，H社工機構一線社工X向筆者表示：

他們機構在有督導需求的時候，會選擇找廣東的督導進行每年不定期的非制度化督導，而且督導的選擇很多時候是憑借社工機構負責人自身的私人關系去尋找，選擇的對象包括高校社工專業教師、廣東大型機構的成熟督導，因此在廣西并非每個機構都能做到有督導，目前很多機構都處于無督導狀態之中。

當前西部地區的督導機制還長期處于一種非常態化與非制度化的狀態。

三、鄉鎮(街道)社工站發展不足的原因分析

(一)政府對社工站的角色認知不清，政社界限模糊

作為服務的購買方，政府部門中少數公職人員容易滋生天然的優越感，認為自身是出資人，給了社工站經費，就不僅具有合約規定的對項目服務本身的監督管理職能，還隱隱成為了社工站的領導方，構成一種上下級的關系。民政局的Z某說到：

政府給了這么多錢給社工站，他們要是不完成我們交辦的各項工作，那錢不是白給了。

這明顯體現出某些政府工作人員是不太認可社工站的專業服務的，他們更想要的是社工能多去完成專業服務之外的行政性工作，甚至想把社工當作政府編外工作人員來使用。在由政府采購社工站項目的方式下，基于西部地區社工發展的孱弱現狀，使得社工機構在與政府的交往中話語權不足。反之機構基于自身生存與發展需要承接政府項目，這又使得機構不得不讓渡一部分權利依附政府而存在。

(二)社工職業發展不明朗，吸引力不足

社工專業人才儲備不足且流失率高，原因有三方面：一是當前西部地區社會工作者的薪酬制度建設不完善。廣西區一線社工平均月工資在3000元左右，而廣西人社部所發布的2020年廣西城鎮私營單位就業人員年平均工資為45238元，月均工資近3769元，相比之下，社工的收入對受過高等教育的專業人員缺乏吸引力。二是職業晉升渠道不明朗，西部地區社工機構多為小型機構且團隊組建不足，缺乏完善的晉升體系。三是機構項目運營上具有不穩定性，項目主要通過政府采購的方式競標獲得，當競標失敗時項目的連續性難以保證，易造成員工缺乏歸屬感。社工職業的穩定性遠低于教師、公務員等崗位，社工這一職業也常成為部分從業者的過渡性選擇。

(三)政府經濟總量不足，社工站項目投入低

鄉鎮(街道)社工站的運行資金能否專項化、持續性直接決定著鄉鎮(街道)社工站的長效性和永續性。西部地區經濟問題相對突出，從政府角度看，一是西部地區政府經濟總量不足，無法支撐其在社工站發展上進行大量資金投入。二是相關部門對社工認識不足，造成政府在對社工整體發展建設上資金投入缺乏。三是很多社工的項目資金尚未納入財政預算，項目資金穩定性不足。例如，R機構負責人G提到未保項目的資金投入，就具有不穩定性，政府依據自身需求判斷每年財政支出項目，只有當政府認為該項目有需要才會投入資金，由此未保項目資金就沒列入到常態化的財政預算中，使得社工站在具體運作中資金得不到長效保障。

(四)聘請專業督導的意識缺乏，選聘渠道狹窄

在社工站建設全面鋪開之際，對于專業督導的實際需求急切。當前西部地區督導機制發展還處于起步期，原因主要有以下幾點：一是資金不足，機構的生存依賴項目制，而項目對資金的使用有著明確規定，用于督導的財力有限。二是機構多處于初創期，對督導的意識不足。西部地區社工機構相當部分尚處于謀求生存的階段，發展的需要尚未考慮。三是機構缺乏專業渠道尋找督導。西部地區受到經濟發展的桎梏，向外尋找督導的成本相對較高，且需要機構自身具有較強的社會資源，這對于西部地區大部分的社工機構而言難度較大。當前西部地區本地督導的培養機制尚未形成，多數機構并無機構內部督導。

四、基于嵌入式發展鄉鎮(街道)社工站建設對策建議

(一)改變相關政府工作人員的角色認知，建立平等的互動合作關系

政府購買社工站的專業服務，這本質上是一種平等的契約關系，而非一種對社工站的優待和施舍，因此需改變某些政府工作人員認知，使其不再居高臨下地看待社工及其服務，建立平等的互動合作關系。一方面對民政局、鄉鎮街道辦、社區的相關工作人員進行社會工作專業價值觀和基礎知識培訓，使他們建立社會工作專業思維和意識，提高對社會工作專業和社工站的認同度和重視度，從而在業務上與社工站更好地相互支持與配合。通過提倡政府相關系統工作人員參加社會工作者考證，提升其專業意識與素養。桂林市今年在民政系統內部探討出臺相關的激勵措施，擬對考上初級和中級社工證的人員給予數千元不等的一次性獎勵，每個月還對持證的人員給予數百元不等的補貼，具體政策制定還在研究討論當中。

另一方面社工站自身在建設過程中，需明確政府的招標需求以及自身角色定位，增強自主性減少依附，通過開展專業活動發揮專業技巧與能力，保持專業自主性與獨特性。在此過程當中各方需明確各自角色，同時還需重視合力作用。

(二)政社合力，增大儲量留住專業人才

人才培養是鄉鎮(街道)社工站的重要保障，專業人員培養具有漸進性，筑牢“先有后好”思想。做好人才培養工作可從兩方面著手：一是專業教育提供專業人才，二是加強本土社會工作者的培養以及本土人才的轉化。將鄉鎮社工站作為人才培養的器皿、培養基層社工人才的陣地以及平臺。一是建立完善的薪酬制度。廣西區在2019年12月發布《關于推進社會工作人才評價改革的實施辦法》提出“定向評價、定向使用”的社工人才政策，提出把保障一線社工待遇放在突出位置，要求社工站在政府購買服務的資金中，一線社工工資不低于80%，并列入評估指標。二要加強專業人才后備力量的培養。桂林市民政部為給社工站補充人才，開展了社工人才“引智入桂行動”，建立桂林籍社工人才庫，推動組織社工師考前培訓、開設社會工作者公益培訓班。三要健全職業發展體系，留住人才。機構內部需增強團隊建設，建立完善的員工發展與晉升體系，提高員工的收入水平，切實解決員工所需。

(三)經濟上基于嵌入發展，拓寬項目資金獲取渠道

西部地區的社工機構在造血功能上需增強鏈接資源的能力，拓寬資金來源。目前西部地區政社之間所形成的嵌入式發展模式，社工站要保持自身自主性發揮專業效能，必須加強自身建設拓寬資金來源，加強合作完善資金鏈，提升造血能力。社工站自身可利用西部地區少數民族多文化資源豐富的地方優勢打造特色。政府則在項目資金的來源上，可統籌使用福彩公益金、財政預算安排、按照“誰使用、誰購買”、社會救助專項經費等方式為社工站項目的運營補充資金來源，通過多種方式多主體補充經費。

(四)政社聯手，推動建立本土督導機制

推動西部地區督導機制的建設，可從以下幾個方面開展建設：一是堅持本土智慧，通過與本地成熟社工機構合作，達到1+1>2的效果。二是聯動先進地區，如桂林市發起的“粵桂牽手”項目，引進廣東督導到廣西，彌補本地的不足。三是加強機構內部督導的培養。加大資金投入，構建比較完善的職業培養體系，同時與政府牽手，政社合作共同促進西部地區本土督導從無到有，從有到精，促進督導機制實現制度化、常態化的可持續發展。廣西壯族自治區民政廳本級所發布的《鄉鎮(街道)社工站建設督導評估綜合服務項目的合同公告》中的購買需求明確指出，承接機構需組建由社會工作領域專家組成的專門督導團隊。督導機制的建立與發展，需通過各方合力，堅持“先有后好”的思想，培育本土督導，引進外來督導，機構內督導與外聘督導相結合，共同促進西部地區督導機制的制度化與常態化發展。

結語

鄉鎮(街道)社工站是補充基層社會服務的重要一環，是鄉村振興背景下國家重大戰略部署。本研究基于嵌入式發展視角從角色認知、人才、經濟、督導四方面探索在西部地區政社之間的嵌入式發展模式的現狀。研究發現，現有嵌入式的發展模式在推動社工站建設中存在不足。西部地區社工站項目在落地基層過程中，呈現出先有后好、實踐先行的特點。政府與社會組織的相互嵌入較為普遍，政府在社工站建設中發揮著定向—賦權—監督—職能的責任[7]。為推動社工站發展進程中，相關主體都需明確自身職責，劃清權責界限，共同推動社工站在西部地區落地生根，切實深入到村(街)，發揮專業效用，切實擔起服務基層的作用。

注 釋：

①社工站：指為解決民政工作力量不足、基層力量薄弱難題而在鄉鎮(街道)設立的基層社會工作服務站。從運行模式來看，社工站主要有直聘式、外包式兩種。直聘式的代表是廣東的“雙百工程”，社工直接由鄉鎮(街道)聘用和管理。外包式的代表是湖南的“禾計劃”，民政部門通過購買服務的方式委托社工機構運營社工站。社工站的服務對象主要是低保對象、特困人員、臨時救助對象、留守兒童、孤兒、事實無人撫養兒童等民政服務對象；社工站的服務重點在社會救助、養老服務、兒童福利、城鄉社區治理和社會事務建設五大民生服務領域。

②“雙百計劃”：2016年10月,廣東省民政廳下發通知,決定在粵東西北地區實施“雙百鎮(街)社會工作服務站”建設運營示范項目，簡稱為“雙百計劃”,從2017年起至2021年連續5年資助粵東西北地區和惠州市、肇慶市、江門市等地建設運營200個鎮(街)社會工作服務站,招聘近千名社工,開展為期5年以上的服務。

③“政策共同體”：是在經濟或公共服務領域存在的，多個部門或機構為了協調行動、達致共同目標，通過共同制定政策、實施政策而結成的政策群體。結成政策共同體可以實現資源共用、資源善用、相互合作、有效實現共同目標的效果。

④該文中所出現的訪談內容是筆者通過對廣西區多個社工站負責人、一線社工、民政局工作人員進行實地深度訪談所收集資料整理所得。