新增建設用地全流程監管信息化實施路徑研究

王 韋,周安發,曾 真,鄭玉恒,劉 緣

（1.湖北省地圖院，湖北 武漢 430079；2.湖北省測繪成果檔案館，湖北 武漢 430079）

國土資源的開發、占有、使用涉及各種復雜的關系，需要國家利用科技手段，提高管理效率，并不斷加強國土資源的監管力度[1]。2017 年7 月，國土資源部、國家測繪地理信息局下發了《關于推進國土空間基礎信息平臺建設的通知》，要求積極推進國家級和省級國土空間數據資源體系建設，為國土空間的開發保護提供數據支撐[2]。目前，大部分省份都正在開展或已開展國土空間基礎信息平臺（以下簡稱“平臺”）建設研究與實踐[3]，但多數局限于數據共享層面。按照自然資源部發布的《自然資源部信息化建設總體方案》中構建自然資源監管決策應用體系的要求，需要在國土空間基礎信息平臺上建立基于大數據的自然資源態勢感知、全時全域監管與形勢分析研判決策支持的信息化機制[4]，在國土空間數據數據挖掘和應用方面深入研究。

本文針對新增建設用地的全流程監管，梳理了如何基于省級國土空間基礎信息平臺已有的數據資源來開展數據的關聯融合與業務邏輯挖掘，從而實現基礎信息平臺的數據“業務化”，并真正實現為業務服務、為審批支撐的目的。通過探索全流程數據標準體系和預警監測指標體系的建設內容和方法，從全流程監管和指標監測兩方面詳細介紹了全流程監管應用內容和案例，對類似工作的開展具有較強的借鑒意義。

1 省級國土空間基礎信息平臺支撐分析

省級國土空間基礎信息平臺實現了數據中臺的管理功能與系統集成的支撐作用[4]。因此，無論是基礎設施還是數據，省級國土空間基礎信息平臺都提供了重要支撐。

1.1 基礎設施支撐

全流程監管是省級國土空間基礎信息平臺的延伸和擴展，在以系統為實際落地載體中離不開平臺基礎設施的支撐。充分利用網絡、存儲、云計算等信息化技術，利用平臺已有的應用服務器、數據服務器、存儲設備、網絡、安全設備、終端等，快速開展新增建設用地全流程監管的基礎設施搭建，既符合省廳集約化管理模式，也契合基礎信息平臺作為底層支撐平臺的定位。

1.2 數據支撐

建設用地全流程監管的主要內容在于業務數據的挖掘和分析。省級國土空間基礎信息平臺作為全流程監管系統的數據資源中心，數據種類繁多、數據量大而全、應用價值高。通過梳理，主要為全流程監管系統提供如下類別的數據：①基礎數據。主要包括電子政務地圖、遙感影像、行政區劃等，作為全流程監管系統的“底圖”和“底板”。②專題業務數據。主要包括與建設用地“批、供、用、補、查”相關的土地資源數據，這是全流程監管系統的核心數據資源。③其他業務信息。主要包括土地利用現狀、土地利用總體規劃、基本農田保護區、土地整治、采礦權壓覆分析等數據。

2 新增建設用地全流程數據標準體系研究

省級國土空間基礎信息平臺作為自然資源大數據中心，其數據內容采用分布式存儲方式，數據庫構建主要按照現狀、規劃、管理和社會經濟四大類進行存儲與管理，并未按照專題應用系統所需的串聯式方式去組織。因此，全流程數據標準體系建設需要從數據關聯關系的層次來研究數據標準、數據抽取機制和數據處理技術四方面的內容。

2.1 全流程數據關聯關系的方式方法

建立新增建設用地全流程數據業務串聯關系時，應以新增建設用地項目報批為主線[5]，分析建設用地審批、土地整理、土地供應、土地市場、土地執法監察、補充耕地、違法用地等各個環節業務數據關聯關系（簡稱“批、供、用、補、查”），建立全流程業務數據聯系，實現對項目地塊批而未供，供而未用，占補平衡，違法情況的業務串聯和業務分析，如圖1所示。

圖1 全流程業務串聯

通過梳理各業務數據中每類數據的“新增建設用地”標識碼，重新建立唯一標識編碼，將業務數據串聯起來。

2.2 數據標準建設

全流程監管系統的核心數據來自平臺中多個與建設用地相關的獨立數據庫。核心數據的繁雜多樣性決定了在全流程監管過程中，需要從統一性和完整性兩方面定義數據標準，確保數據質量。其中，數據統一性可以結合實際情況制定土地報批信息、土地供應信息、報批供應信息、違法監察信息和補充耕地指標信息等具體字段信息和結構；數據完整性主要指數據的精確性和可靠性，其中精確性主要是排除錯誤信息、空值、重復值等；可靠性主要是分析源數據、明確“批、供、用、補、查”信息來源，規定同一類數據的主要數據和參考數據等。各獨立業務數據庫中對應表的關聯關系如圖2所示。

圖2 表的關聯關系

2.3 數據抽取機制

根據核心數據的存儲方式，數據抽取的頻率和方法主要有2 種：一種是定時模式，利用小程序將基礎信息平臺的業務數據抽取至全流程監管核心數據庫中；另外一種是實時模式，通過數據庫直連或者WebService服務方式實時抽取各業務系統里的數據庫數據。

2.4 數據集成技術

全流程監管是以數據監管為基礎的。這些數據來自平臺中集成的各個獨立的業務數據庫。ETL工具從一個或多個業務數據庫中抽取數據，經過清洗轉換，然后加載到數據倉庫中[6]。采用ETL 技術實現整個數據集成過程。常見的ETL 工具有ODI、DataStage、Kettle 等[7]。相對其他專業軟件而言，Kettle 是一款國外開源的軟件，部署簡單，對性能要求低，對主流關系型數據庫均支持[8]，本系統采用Kettle來實現新增建設用地全流程監管所需核心數據的處理。

3 預警監測指標體系研究

針對土地資源的生命周期，在業務系統建設過程中采用生命周期分析法、理論分析法和實地調研法等方法，對新增建設用地全流程預警監測指標體系進行構建[9]。其中，利用土地生命周期分析法確定了指標處于“批、供、用、補、查”工作進展中的具體階段；利用實地調研法確定了指標面向的用戶的業務處室；利用理論分析法梳理確定了設計指標的內容和來源以及相關法律依據。在湖北省新增建設用地全流程監管中，最終明確了包含耕地保有量、永久基本農田保護面積、建設占用耕地比例、供地率、批而未供土地面積、閑置土地面積、土地出讓招拍掛比例和非經營性用地出讓占比指標在內的22 類指標。

此外，建立了一套元數據信息來詳細描述各類指標內涵、指標數據來源、填報部門、評價結論、預警值、時間維度、片區維度和業務分類等信息。通過進一步完善全流程監管指標體系，統籌利用多種技術手段、多種數據來源，進行了長期穩定的監測[10]。

4 利用信息化手段實現湖北省新增建設用地全流程監管

加快信息化建設，是新形勢下國土資源管理工作的迫切需要[11]。利用信息化手段，建立新增建設用地全流程監管系統，以省級國土空間基礎信息平臺為基礎，通過梳理土地業務流程，形成了涵蓋建設用地“批、供、用、補、查”全流程的業務監管機制，圍繞耕地保有量、基本農田保護、耕地質量平均利用率等內容建立了一套預警監測指標和監測體系。

信息化建設包括全流程監管和指標監測評價兩大部分，主要利用計算機、GIS、人工智能等技術，采用B∕S架構和JAVA+Html5語言開展平臺設計與開發。

4.1 全流程監管

在整個生命周期管理過程中，地塊是載體，是不變化的，變化的是地塊的形態和附加在地塊上的業務及屬性信息[12]。本文土地管理業務生命周期限定為狹義概念[13]。以新增建設用地地塊為索引，整合建設用地“批、供、用、補、查”業務數據和空間數據，建立了全生命周期管理模型，對信息進行比對核查和動態跟蹤，監管到每個地塊不同時期變化情況，實現了業務的雙向追溯，如對項目地塊批而未供、供而未用、占補平衡、違法情況等的追蹤。同時，開展項目地塊在各業務階段的空間合規性、地塊壓覆情況分析等，避免批地后政府無法對供地情況實時監管。

在實際工作中，全流程監管從土地審批、土地供應、土地利用、補充耕地、土地執法5 個業務出發，設計了專題概覽、業務查詢、業務串聯和空間分析4 個模塊。其中專題概覽主要是對各市各年度地塊批供用補查分類統計；業務查詢主要是對項目臺賬清單進行管理；業務串聯建立了項目全流程生命周期串聯關系；空間分析通過空間范圍查詢項目業務信息。

4.2 指標監測評價

基于湖北省國土空間基礎信息平臺和已建立的自然資源電子政務系統、國土資源綜合監管平臺等應用系統，通過實時監察、動態比對、目標跟蹤和預警提示，量化考核各類指標的規模、時序與分布，實現基礎地理、土地等自然資源全方位、智慧化監管。

指標的計算、展示和評價主要從以下6 個方面體現。①統一監測指標體系和元數據：建立耕地保有量、基本農田保護面積等指標和元數據；②監測分析與報告：分析動態監測持續化并形成報告；③監測可視化展現：監測數據的總覽展現、細分展現、形成可視化報告；④評估指標計算：配置指標計算模型，關聯數據資源、指標和專項評估應用的關系；⑤評估可視化展現：評估的總覽展現、細分展現；⑥時序指標展現：以時間、同步、環比、區域等方式比對展示監測數據。

指標監測評價主要包括指標目錄管理、指標數據入庫管理和指標統計分析三大模塊。其中，指標目錄管理模塊對指標進行統一管理，配置指標計算模型、關聯數據資源及監測指標、預警指標應用的關系；指標數據入庫管理模塊為指標模型提供數據管理；指標統計分析模塊通過統計圖、清單表、空間分布圖從時間、空間等多個維度的管理監測評價指標，如圖3所示。

圖3 指標監測、分析評價

5 結 論

當前，越來越多的省份已經完成了省級國土空間基礎信息平臺的建設工作，如何在此基礎上進一步深化信息化手段，加強對新增建設用地進行全流程監管成為國土資源業務發展的迫切需求，本文為相關工作的開展提出了解決思路和參考依據。此次針對的是新增建設用地，下一步將繼續研究存量建設用地的監測預警機制，從問題表象探索根本原因和解決問題的工作機制，為進一步提升建設用地管理數字化、助推全省自然資源節約集約利用和生態文明建設提供技術支撐。