行政公益訴訟實證探析與制度完善

李映瑾,李 強

(1.山西大學 法學院,山西 太原 030031;2.山西省高級人民法院,山西 太原 030024)

如何化解行政機關與公眾權益的矛盾與沖突,實現審判權與檢察權、行政權的協調平衡,有效推動行政機關依法行政,維護公共利益,是行政公益訴訟亟待要解決的問題。筆者結合行政公益訴訟審判實務,圍繞典型的行政公益訴訟案件進行研判,為行政公益訴訟制度的完善提出對策建議。

一、行政公益訴訟概述

按照《行政訴訟法》等法律、法規及司法解釋,行政公益訴訟是指人民檢察院在履行職責過程中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為,致使國家利益或者社會公共利益受到侵害,在依法履行訴前督促程序后,行政機關仍未履行職責的,為維護國家利益或社會公共利益而向人民法院提起的訴訟。

(一)行政公益訴訟的理論與現實基礎

行政公益訴訟最根本的利益追求是社會公共利益保護。社會公共利益是社會公眾共同的價值追求,應受到法律的保護。基于保護社會公共利益和維護社會秩序穩定的需要,有必要創設相應的法律制度予以保護、執行。就行政公益訴訟的理論基礎而言,我們傾向于社會公共利益說。索羅夫認為,公共的利益是一種神話,正是因為被一層神秘的面紗包裹才有價值。他指出,對于公共性的概念來說,之所以引起混亂,是因為人們混同了應然和存在、理想和現實。[1]由此可見,我們不能盲目的把只要是代表公共性的利益全都理解為公共利益。社會公共利益與我們每一個公民息息相關,但基于其公益的社會屬性,它又不從屬于任何一個單獨的公民,不能賦予每個公民以私權保護。因此,對社會公共利益的保護有必要賦予特定的機構。

行政機關是國家行政管理機關,是為維護國家利益和社會公共利益而在法律的授權范圍內行使行政管理權和行政執法權的國家機關,它依法行使宏觀調控、市場監管、社會管理、公共服務、環境保護等職權。故行政機關就是承擔維護國家利益和社會公共利益的主要執法機關。這是在應然層面的法律設定。在實然層面,因我國各級政府仍然處在由管理型政府向服務型政府轉變的過程中,依法行政、法治政府建設工作并沒有全部完成,行政機關也會出現工作上的瑕疵甚至是錯誤,故當行政機關的行政行為侵害了社會公共利益,致使公共利益受到損害時,僅僅期望其自我糾正、自我革新存在相當的困難。由誰監督?由誰維權?由誰糾錯?如何救濟?正是這一系列問題和社會實踐為行政公益訴訟制度的建立、發展提供了事實依據。

需要指出的是,如何判定社會公共利益及是否對社會公共利益造成損害,是極為復雜且缺乏統一標準的。在行政公益訴訟制度建立之后,行政機關行使社會管理職責代表的是國家利益和社會公共利益,在界定是否侵害社會公共利益時,從行政機關是否存在行使管理職權并造成損害即可以作為主要的參考。這就解決了標準認定問題。

(二)行政公益訴訟的構成要件

1.主體要件。與一般訴訟的顯著區別是,行政公益訴訟的兩方主體,即檢察機關和行政機關均為公權力主體。行政機關是國家行政管理機關,是依法設立的為完成行政職能并根據法律規定行使行政職權、對國家內政外交事務和社會事務進行組織管理的國家機關。[2]行政機關具有行政主體資格,能以自己的名義獨立地行使行政職權并承擔法律后果。行政機關是行政公益訴訟的當然主體,一切行政公益訴訟的引發都與其有密切關系。行政機關是行政公益訴訟的被告,是判決結果的承受對象。

檢察機關是國家的法律監督機關,代表國家依法獨立行使檢察權。人民檢察院的主要職責是追訴犯罪和實施法律監督。在行政公益訴訟中,其作為提起訴訟的主體,其身份是公益訴訟起訴人,其法律依據主要是實施法律監督權的要求,其訴訟目的是督促行政機關依法全面履行行政職權,以督促糾正不作為、亂作為為重點,行使監督權力,維護社會公共利益。

2.行為要件。行政機關在行使行政職權時存在違法、不當、不全面履行行政職責或者不作為的行為。行政機關的不當行為有兩種方式,一是以積極作為的方式違法行使行政職權,從主觀上來講為主觀故意。此時違法行使職權的行為,在承擔行政責任的同時,還有可能涉及刑事犯罪和承擔刑事責任。二是在法律上負有應當作為的義務,以消極不作為、慢作為或不全面履行職責的方式履行職責,從主觀上來講,是主觀故意或者過失。

檢察機關作為國家的法律監督機關,其主要職責是追訴犯罪等違法行為,行使國家公訴權,在其作為國家公訴人對犯罪等違法行為進行審查起訴時,如果發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關有違法行使職權或者不作為的,其可以以此為案件線索,進行偵查。

3.結果要件。結果要件是行政公益訴訟的關鍵要件,是判斷提起行政公益訴訟的實質要件。在法律設定中,行政機關違法行使行政職權或者不作為,并不當然引起行政公益訴訟,而必須具有侵害結果這個法律要件才能引起行政公益訴訟。

二、典型案例實踐樣態分析

從S省法院受理的行政公益訴訟案件來看,涉及國有土地使用權出讓金、國有財產和生態環境保護的案件相對較多,通過訴前督促程序督促行政機關履行行政行為的案件、檢察機關提起撤訴和變更訴訟請求的占有一定的比例。

以L市L區人民法院審理的一起行政公益訴訟案件為例。案件案由為不履行環境保護監管職責。結果為經檢察機關訴前督促后行政機關仍未履行職責,法院裁判確認違法。具體案情是,公益訴訟人L市L區人民檢察院因某鎮政府未采取任何措施制止楊某毀林開墾占地的違法行為,認為被告某鎮政府不履行監管、管護職責向L市L區人民法院提起了行政公益訴訟。L市L區人民法院就該案于2018年公開開庭審理。原被告雙方依照行政訴訟法的相關規定向L市L區人民法院提交了包括林業局鑒定意見、關于擅自改變林地用途對生態環境影響的報告、對相關責任人員給予了警告處分決定、現場照片、證人證言等證據材料。經查明,2015年楊某在未辦理相關手續的情況下,擅自雇傭挖機將涉案林地推毀,種植玉米、紅小豆等農作物,并修建簡易房四間,共計毀壞涉案天然林資源保護工程二期范圍內的灌木林地266.25畝。案發后,楊某一直占用毀林土地,未拆除簡易房,不法侵害一直繼續,某鎮政府未采取任何措施制止楊某毀林開墾占地的違法行為。最終,L市L區人民法院依照《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》《中華人民共和國森林法》《林業工作站管理辦法》《中華人民共和國行政訴訟法》等法律規定,結合已查明的法律事實,作出了確認被告某鎮政府不依法履行護林監管職責的行為違法;責令被告某鎮政府依法履行制止楊某亂占林地、毀林開墾的管護職責的判決。

此案雖屬基層法院審理的普通行政公益訴訟案件,但案件具有一定的代表性,可以集中反映當前此類案件處理面對的問題。行政機關對于公共利益的監督管理一定程度上還存在地方保護、以罰代執、執法難度大、專業知識儲備不足等問題。尤其是本案中,在檢察機關履行訴前督促程序后,政府仍未制止違法行為,導致行政機關與檢察機關進入訴訟,可見處理此類問題的復雜背景因素和現實難度。而且在判決生效后仍然有可能存在法院執行障礙等問題。

三、實證問題梳理與檢視

從實證的角度來看,實現利益的衡平是一切案件審理的底層邏輯。人民法院審理案件的目的在于如何化解社會矛盾,而要實質性化解爭議,就要衡平各方當事人之間的利益。對于行政公益訴訟案件,其還存在與其他類型訴訟區別的特殊性,即行政公益訴訟中存在檢察機關代表的公共利益,涉及檢察權與行政權沖突,進入訴訟中則出現審判權對檢察權與行政權的審查,屬于多種公權力出現在訴訟中的特殊形態。

(一)多種公權力在行政公益訴訟中的實然狀態

1.行政權之失位。行政機關怠于履行職責的行為或違法履行職責的行為若積久則勢必會對國家利益和社會公共利益造成損害。因一般社會公眾利益的代表是行政機關,并往往是由一個個職能部門分塊進行管理負責,所以當公眾利益受損與代表公共利益的行政機關之間發生利益沖突時,依靠行政機關主動發現、主動糾錯的效果并不理想,實務中也缺乏現實可操作性。行政公益訴訟制度的設定就在于彌補行政權失位下公共利益如何保障、如何救濟的法律制度空白。

2.檢察權之履職。檢察機關在行使公益訴訟起訴權時,其法律地位相當于原告,需要對其希望的訴訟結果承擔舉證責任。檢察機關與行政機關在法庭上對抗主要在于是否履職的沖突。基于檢察機關訴訟的對方當事人為行政機關,而行政機關的管轄領域寬且涉及面廣,專業知識儲備深厚,這就要求檢察機關對不同行政機關的管轄領域要進行了解,檢察機關要具備超出其一般檢察業務范圍之外更多、更高的專業知識,要有針對性的拓展和強化其訴訟抗辯能力。

3.審判權之衡平。在案件審判和司法和解、協調中,人民法院處于居中裁判的地位。在行政公益訴訟的制度設定中,審判權高于行政權和檢察權,體現為審判權具有最終確定裁判結果的權力。但是,在案件審判之外,審判權要常態化的接受檢察權的監督,審判權的載體人民法院在日常運轉中需要行政機關的支持和保障。在訴訟內外,呈現出三足鼎立、互有制約的狀態。審判權在行政公益案件中并不具有完全的、超然的優勢。人民法院審理此類訴訟更多的要把握審判權對檢察權、行政權的協調平衡,要運用剛性裁判與柔性協調相結合的方式,將行政權和檢察權維護社會公眾利益引導到維護社會公共利益這一根本目的上。

(二)化解行政公益訴訟爭議的現實障礙

根據中國裁判文書網公開的信息,筆者對S省法院審理的行政公益訴訟進行了研判分析,發現行政公益訴訟案件總量較其他類型行政案件較少,但是復雜程度和社會影響度明顯較高,關聯的社會利益群體也較廣。現實中的行政機關、檢察機關和審判機關在公正、高效化解行政公益訴訟糾紛方面,都存在不同程度的困難與障礙。

1.行政機關的現實問題。行政機關在履行對環境管理、自然資源保護等職責時,技術手段的運用還不能滿足現實工作的要求;在涉及多部門交叉管理領域還存在一定程度的推諉塞責。同時更需強調的是,在關系到地方利益的行政公益訴訟案件中,行政機關不作為、慢作為的情況較為突出。例如,在不履行土地出讓法定職責的行政公益訴訟案件中,J市國土資源局在案件中擁有雙重身份,一是《國有建設用地使用權出讓合同》的出讓人,二是國有建設用地審批的管理機關。國有建設用地的出讓金額大,為當地財政部門的重要收入來源,也是招商引資的重要途徑。在簽訂國有建設用地使用權出讓合同后,既要依法確保合同履行,也要在法定事由出現時,依法解除合同。這既是誠信政府的要求,也是相關行政機關的法定職責。但在涉案合同履行過程中,相關企業對于大金額的土地出讓金出現了支付問題。此時,J市國土資源局基于地方政績和潛在的地方財政收入的考慮,希望合同能按約履行,并未在相關企業未按約履行支付出讓金的情況下依法解除合同,就出現了未全面履行法律職責的行政不作為問題。

2.檢察機關的復合權。檢察機關是國家的法律監督機關,其行使公益訴訟起訴人的身份就是基于監督職責而賦予的。在行政公益訴訟中由行政訴訟法賦予了檢察機關公益訴訟起訴人的身份,其行使相當于一般訴訟中原告的訴訟權利。但檢察機關的法律監督權自始存在,其在訴訟的各個階段仍然具有雙重身份,一是行政公益訴訟的一方當事人,具有私法意義上的“權利”;二是代表國家行使法律監督權力的法律監督機關,具有公法上的“權力”。這就使制度層面不可避免的會出現“權力”如何適度支持“權利”的問題,如何適度的使用而不是濫用權力的問題。具體在實務層面,檢察機關的雙重身份定位在訴訟中會給其作為一方當事人希望得到的法律結果增加案件以外的砝碼,對審判機關居中裁判帶來非一般訴訟具有的壓力,實質上成為影響裁判結果的因素。

3.法院審判之法律障礙。一是案件來源不廣。目前行政公益訴訟的案件來源主要是人民檢察院在履行職責中發現的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使行政職權或者不作為,致使國家利益或社會公共利益受到侵害的案件。但僅依賴檢察機關獲取行政公益訴訟的廣度,顯然并不廣泛。二是受案范圍受限。從我國行政公益訴訟的立法來看,行政公益訴訟的受案范圍主要限定在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權出讓等四個領域。雖然有兜底性的規定,但在審判實踐中,對于法律沒有明確規定的行為會一般性的趨于保守。三是舉證責任模糊。行政公益訴訟中作為起訴人的檢察機關,應當舉證證明公共利益受到侵害、受侵害程度及損害結果與行政機關行為之間的因果關系。雖然檢察機關是法律監督機關,但其在行政公益訴訟中訴訟主體身份地位與被告行政機關是平等的。從收集證據的角度來看,因其不是刑事訴訟公訴人的身份,沒有公安機關通過行使偵查權提供的證據,其證據的收集都要靠自己完成,故其取證能力在疑難復雜案件中就較為薄弱。四是強制執行困難。行政公益訴訟的目的是督促行政機關依法履職,保護受損害的社會公共利益。在審判實踐中,如行政機關被判決履行行政職責,但其未主動履行,公益訴訟起訴人將申請人民法院強制執行。人民法院的強制執行更多體現為首先督促行政機關自動履職,同時人民法院往往不能直接替代行政機關行使對應的行政職權,況且由地方法院執行地方行政機關也可能會受到法律之外因素的干擾,人民法院的強制執行如何執行到位是較為突出的一個問題。

四、行政公益訴訟法律制度的完善

世界上沒有永恒的法律;適合一時代的法律不適合另一時代。[3]科勒說,“法律自身必須適應不斷發展的文化,而隨時地塑造符合新狀態的法律正是社會的責任。”行政公益訴訟法律制度的發展也應隨著司法實踐的開展而不斷更新完善。筆者認為,應從以下四個方面努力:

1.群眾路線的踐行。在行政機關、檢察機關、人民法院處理此類案件時,都應有針對性的依靠群眾,在案件線索的拓寬、受案范圍的擴大、實質性化解爭議,推動依法履職等方面,主動的、創造性的工作。

2.交叉管轄的改革。最高人民法院已經初步建立了交叉管轄制度。S省作為行政案件交叉管轄的試點地區,試點效果明顯。建議對行政公益訴訟案件進一步擴大交叉管轄范圍,依據案件的具體情況,規定交叉管轄可跨縣、市、省的行政區劃,異地辦理跨區案件。

3.舉證責任的把握。具體而言,基于行政機關和檢察機關的職權分工不同,對由行政機關掌握的證據仍應實行舉證責任倒置,檢察機關只需承擔起訴的基本條件、公眾利益受損害的結果、因果關系和訴前程序的督促。但是對于檢察機關可以依職權即可取得的證據,則應由檢察機關自行取證。

4.聯動考量機制的建立。引入行政公益訴訟處理結果的考量,依據訴前、訴中、訴后階段劃分糾紛解決的時間段,依據撤訴、判決、庭外協調解決等劃分糾紛解決的效果,分別評判對應行政機關、檢察機關、人民法院的工作績效,將此類案件如何處理作為統一各相關國家機關的共同任務和目標。