檢察機關推進法治文化建設的路徑

李永航

(重慶市江北區人民檢察院,重慶 400025)

錢穆先生說:“一切問題,由文化問題產生;一切問題,由文化問題解決。”[1]文化是立法的精神源頭,是司法的內在動力,是法治之源,有什么樣的文化,就會有什么樣的法治狀態。[2]近年來,黨中央高度重視法治文化建設。十八屆四中全會審議通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調:“必須弘揚社會主義法治精神,建設社會主義法治文化。”[3]法治文化可以浸潤法治實踐,有助于法治行為習慣的養成,對建設法治國家、法治社會具有重大戰略意義。2021年4月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強社會主義法治文化建設的意見》,指出:“社會主義法治文化建設是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的戰略性、基礎性工作,是建設社會主義文化強國的重要內容。”黨的二十大報告對法治中國建設作了專章部署,提到“努力讓尊法學法守法用法在全社會蔚然成風”,實質上指的就是建設法治文化。法治文化建設是一項復雜的系統工程,需要司法機關、行政機關、社會團體等社會各界的共同努力。檢察機關作為法律監督機關和司法機關,是我國法治建設的重要力量,在推進法治文化建設中必然要擔負重要的使命責任。目前,學界關于法治文化的研究主要集中于法治文化基礎理論、高校法治文化建設、區域法治文化等,[4]但鮮有從檢察視角思考法治文化建設問題。筆者主要研究檢察機關在法治文化建設中應當發揮的作用,并結合檢察職能提出推進法治文化建設的路徑。

一、法治文化的內涵及建設困境

(一)法治文化的內涵

早在20世紀90年代,學界就開始對法治文化問題進行研究,但是,關于法治文化內涵的爭論從未休止。周友蘇教授將法治文化分為廣義的法治文化和狹義的法治文化。劉斌教授將法治文法分為隱性法律文化和顯性法律文化。李林教授認為,法治文化主要包括作為精神文明成果的法治文化、作為制度文明成果的法治文化和作為社會行為方式的法治文化。[5]梁平教授將法治文化分為三個層面:一是物化的法治文化;二是法律規范和法律制度;三是社會公眾的法治觀念。[6]李德順教授認為,十七屆六中全會決定中提出的“人人學法尊法守法用法,維護法律權威和社會公平正義”成為現實,便形成一種社會性的法治文化。[7]上述學者對法治文化內涵的界定存在一定的共同之處,那就是均認為法治文化包含法治精神、法治意識、法治理念、法治信仰等精神層面的內容,只不過對于法治文化是否包含精神層面以外的內容,以及如何對法治文化進行分類,幾位學者持不同的觀點。

相比其他幾位教授的觀點,筆者更為贊同李德順教授的觀點。對法治文化內涵的理解,既不應簡單用文化的外延和特征來框定法治,也不應將法治文化視為“文化”與“法治”的簡單相加,[8]而應從法治文化功能和價值的角度去理解。法治文化既是法治發展之“果”,也是法治社會建成之“因”。它主要有兩大功能:一是展現法治精神風貌,反映法治發展現狀;二是浸潤法治實踐,促進法治發展。

(二)我國法治文化建設困境

法治文化對于法治國家建設具有基礎性作用和持久性功效。[9]沒有法治文化支撐的法治,難以稱之為真正的法治。我國建設社會主義法治國家、法治社會,必然要建設法治文化。由于歷史原因,我國法治文化建設面臨多重困境:一是法治權威尚未完全樹立,人治思想較為盛行。我國有著兩千多年的封建人治傳統,這種傳統的巨大慣性至今仍在影響著人們的觀念乃至行為,主要體現為崇法機制弱化、約束機制軟化、服務意識淡化。[10]再加上受人情社會影響,法治權威的樹立受人治及特權思想局限,同案不同處理的現象偶有發生。二是公民對執法機關和司法機關的信任度不高,“信訪不信法”的現象在一定范圍內存在。少數司法不公或執法不規范案件,以及部分司法腐敗和執法腐敗現象,嚴重損害了司法機關和執法機關的形象,加上維權道路和救濟道路漫長艱辛,很大程度上削弱了公民對司法機關和執法機關的信任度,嚴重影響普通公民“辦事靠法”“遇問題找法”的法治行為習慣的形成。三是公民的法律素質有待提升,法治意識有待增強。隨著近年來法制宣傳力度加大及公民受教育程度的提高,公民的法治意識有很大改善。但整體而言,公民的法律素質和法治意識仍然不高,運用法律途徑解決問題的意識和能力仍有待增強。四是法律制度體系仍需進一步完善。如對誘惑偵查的適用缺乏必要的限制,拘留、逮捕等羈押決定缺乏有效的制約監督,被羈押者司法救濟制度尚未建立等等,這些制度的不完善從某種程度上都不利于我國法治建設的開展。

二、檢察機關在法治文化建設中的使命責任

“努力讓尊法學法守法用法在全社會蔚然成風”,既是黨的二十大對政法機關推進法治中國建設的重要部署,也是我國法治文化建設的奮斗目標。檢察機關作為我國法治建設的重要力量,應當立足檢察職能積極推動我國法治文化建設。具體而言,應當發揮以下四個方面的作用:

(一)以公正司法踐行法治理念

公平正義是法治文化的核心價值追求,而司法公正是社會公平正義的最后一道防線。通過公正司法可以讓人民群眾在司法辦案中感受到公平正義,有助于提高司法公信力,增強人民群眾對司法的信任度,進而促進法律權威的樹立和社會公眾法律信仰的形成。反之,司法不公則是對法治文化建設最大的破壞。正如英國哲學家培根所說:“一次不公正的審判,其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流,而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”因此,司法公正是法治文化的基礎,檢察機關作為司法機關,在法治文化建設中的基礎性工作就是公正司法。具體到檢察辦案工作,在實體上,要準確認定罪名和提出適當的量刑建議,讓犯罪者受到應有的懲處,讓無辜者不受錯誤追訴,為蒙冤者提供充分救濟;在程序上,要尊重和保障被追訴人及其辯護人、被害人及其訴訟代理人等訴訟參與人的訴訟權益,依照法律規定的程序規范辦理案件,綜合運用檢察聽證等方式讓人民群眾感受到公平正義。

(二)以法律監督維護法律權威

法治文化的形成首先取決于公權力行使主體能否真正遵守法律至上原則,是否具備法治意識,能否切實將依法辦事作為自覺的行為,這是能否落實依法治國方略的關鍵。對法律權威最大的破壞莫過于公權力的濫用。防止權力濫用最好的方式就是以權力制約權力。[11]權力制衡與監督原則也是當代法治文化的主要原則之一。檢察機關作為我國的法律監督機關,負有對偵查權、審判權等公權力制約監督的職責,這也是檢察權有別于其他公權力的特殊價值所在。近年來,檢察機關法律監督工作得到極大的豐富和發展。從法律監督類型上看,檢察機關法律監督包括刑事法律監督、民事法律監督、行政法律監督、公益訴訟法律監督,即所謂的四大檢察業務;從法律監督對象上看,包括審判機關、偵查機關、看守所、監獄及行政機關;從法律監督方式上看,主要包括要求公安機關說明不立案理由、制發書面糾正違法通知書、提出抗訴、制發檢察建議、支持起訴等等。檢察機關開展法律監督的根本目的就是為了防止偵查權、審判權等公權力的恣意濫用,確保國家法律的統一正確實施,針對已發生的違法行使職權行為提出監督意見,糾正其處理決定,為訴訟參與人提供相應的救濟,最終消解不公正的公權力處理決定對人民群眾帶來的負面社會影響,維護法律權威效果。

(三)以法治宣傳增強法治意識

法治文化形成最為顯著的標志,就是社會成員辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的法治環境的形成。法治宣傳是一項系統工程,需要司法機關、執法機關的共同努力,同時也是一項長期工程,需要持之以恒努力才能取得實效。檢察機關是我國法治宣傳大格局中的重要組成部分,應當結合檢察工作,落實法治宣傳責任,積極開展法治進校園、進社區、進企業等法治宣傳活動。檢察機關開展法治宣傳,應當認識到新時代法治宣傳工作不應僅限于普法宣傳,還要著眼于以下幾點:一是傳播法律知識,提升公民法律素質,引導公民辦事依法、遇事找法、解決問題靠法;二是培育人民群眾的法治信仰,增強社會公眾維護法治的使命感和責任感,并自覺抵制違法行為;三是講好法治故事,傳播法治理念,讓人民群眾感受到公平正義,通過法治宣傳進一步提升司法公信力,從而筑牢公民崇法、信法、守法的理念。檢察機關應當增強法治宣傳的使命感和責任感,除了開展專門的法治宣傳活動以來,還可以將法治宣傳工作融入的具體的檢察工作中,如信訪矛盾化解、檢察聽證、釋法說理活動等等。

(四)以改革創新引領法治進步

在法治文化建設的過程中,檢察官不僅要公正辦理案件,履行好法律監督職責,做好辦案法律“工匠”工作。從深遠意義上講,還應通過檢察工作引領法治進步,推動良法善治。正如張軍檢察長所說:“檢察官既是犯罪的追訴者,也是無辜的保護者,更要努力成為中國特色社會主義法律意識和法治進步的引領者。”[12]檢察機關引領法治進步的方式主要有三種:一是通過案件辦理引領法治進步。在辦理社會影響較大的案件時,通過創造性地適用法律,實現案件辦理的實質正義,并以此推動司法解釋的制定、健全和完善。[13]如檢察機關辦理陸勇銷售假藥案,引發了社會對“未經批準生產、進口、檢驗的藥品”是否應當界定為假藥的思考,推動了《藥品管理法》的修改。再如檢察機關通過提前介入昆山反殺案,并同意公安機關撤銷案件的處理決定,引發社會對正當防衛界定的廣泛關注,并推動了正當防衛相關司法解釋的出臺。二是通過機制創新引領法治進步。根據法治思維和法治原則,在訴訟制度和工作機制上創新,使訴訟參與人的相關權利得以充分保障,案件得以公正處理,并以此推動相關立法的完善。三是通過制度改革引領法治發展。深入開展司法責任制改革,優化檢察權的運行方式,使檢察權能夠按照法治方式運行,推動法治進步。

三、檢察機關推進法治文化建設的路徑

檢察機關推進法治文化建設,實質上是“踐行法治理念——傳播法治思想——引領法治進步”的循環往復過程。在具體建設路徑上,可以從以下五個方面著手:

(一)加強法治隊伍建設

“打鐵還需自身硬”。法治人才隊伍建設是檢察機關推進法治文化建設的前提和基礎,只有建設一支過硬的法治人才隊伍,檢察機關才能夠生產出符合人民群眾需求的法治產品,才能履行好法治文化建設中的使命責任。首先,要筑牢檢察干警的法治信仰。作為司法者和法律監督者,檢察官要以建設社會主義法治國家為使命擔當,以實現公平正義為己任,辦案中恪守檢察官的客觀義務,堅持憲法、法律至上。檢察官唯有堅定法治信仰,堅持法治初心,在面對權勢、金錢、人情、關系時,才能夠抵得住誘惑,扛得住干擾,才能真正做到踐行公平正義。其次,應提升檢察干警的業務水平。檢察機關應當以舉辦培訓班、邀請學者講座、案例研討班、業務競賽等提升檢察干警的業務水平,以確保其在辦案中能夠實現實體正義和程序正義。要注重提升定罪量刑的精準度,也要注意提升檢察干警釋法說理能力,提升檢察干警發現法律監督線索的敏銳性,提升法治宣傳水平。最后,要優化內部制約監督體系。加強管理部門、控告申訴部門、檢務督察部門、紀檢組在線索移送、案件審查等方面的協作配合。探索跨轄區執法督察、不同基層檢察機關交叉檢查、借助地方政府審計機構力量、購買社會服務等方式方法,有效破解“熟人社會”的監督難題。[14]

(二)提高人權保障水平

尊重和保障人權是法治文化的應有之義。[15]目前,檢察機關可以從以下幾個方面提高人權保障水平:一是深入貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策。羈押率直接說明了司法機關的文明進度和人權觀念,折射出偵查機關的辦案能力和自信程度。[16]落實少捕慎訴慎押刑事司法政策,推進非羈押強制措施的適用,是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總體要求,是以人民為中心的習近平法治思想的體現,有助于被追訴人充分有效行使辯護權,減少羈押決定對起訴和量刑的影響,保障案件的公正處理,同時有助于減少司法成本、節約司法資源。檢察機關應嚴格把握社會危險性的認定標準,降低批捕率,同時與公安機關共同通過非羈押碼、電子手環等機制完善取保候審的訴訟保障功能,推進非羈押強制措施的適用,對已逮捕的案件應加強羈押必要性審查實質化,為被羈押者提供有效救濟。二是保障被追訴人獲得有效法律幫助的權利,履行好認罪認罰案件中的主導責任。檢察機關在認罪認罰案件中,不但要為沒有律師的被追訴人提供值班律師,還要為值班律師履行職責提供便利,使其在知情和充分會見的基礎上,有效參與量刑協商,使被追訴人認罪認罰的自愿性、真實性和合法性得以充分保障,實現訴訟效率與程序公正的動態平衡。三是進一步加強律師訴訟權利保障。深入推進網閱卷制度和異地閱卷制度,為律師充分行使訴訟權利提供必要的便利。通過專項流程監控等方式,對于未聽取辯護律師意見,怠于處理律師變更強制措施申請的,及時提出監督整改。對阻礙律師行使訴訟權利的控告申訴案件,要及時提出監督糾正意見。四是加大侵財犯罪案件追贓挽損力度。在財產犯罪案件中,對被害人和被害單位權益最大的保障莫過于懲治犯罪和追贓挽損,追贓挽損有助于提高人民群眾的安全感和獲得感,有助于彰顯公平正義和提高司法公信力。

(三)充分發揮法律監督職能

2021年4月,中共中央下發了《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》,就加強新時代檢察機關法律監督工作提出了相關要求。充分發揮法律監督職能,提升法律監督質效,是檢察機關在推進全面依法治國、建設社會主義法治國家的使命責任,是建設社會主義法治文化的重要途徑。當前,檢察機關充分發揮法律監督職能,應著重做好以下幾點:首先,要持續完善偵查監督與協作配合機制,加強偵查監督工作。通過偵查監督與協作配合辦公室延伸偵查監督工作的時空維度,拓寬監督線索發現渠道,既要注重對“應當立案而不立案”“不應當立案而立案”等實體法問題的監督,也要注重對“違法適用刑事拘留措施”“不當延長刑事拘留期限”等程序法問題的監督。市、縣檢察機關要配精配強派駐檢察人員,并保障其有充足的時間履行監督職責,夯實派駐檢察之基,上級檢察機關應幫助破解信息共享難題,避免監督線索的獲取受制于被監督者,并加強業務督導。[17]其次,要進一步加強審判監督工作。既要注重運用抗訴、再審檢察建議等方式及時糾正定罪量刑明顯不當等實體法問題,也要注重通過制發糾正違法通知糾正審判機關不當中止審理、延期審理等程序法問題。要完善刑事申訴制度,健全冤假錯案的及時糾正機制,確保公平正義的不缺席、不遲到。與法院建立民事審判和行政審判信息共享機制,拓寬行政訴訟監督和民事訴訟監督渠道。最后,要深化兩法銜接和公益訴訟制度,加強對行政機關的監督。深化行政執法與刑事司法銜接信息共享機制,建立公益訴訟檢察與行政執法信息共享機制,通過制發檢察建議等方式推進行政機關依法履職,維護行政相對人的合法權益。

(四)加強法治宣傳力度

法治宣傳是法治文化建設的重要措施,是提升公民法律素養、增強公民法治意識的重要手段。檢察機關應充分認識法治宣傳的價值意義,高度重視法治宣傳工作,加大法治宣傳力度,突出法治宣傳重點。把普法教育和傳播法治理念相結合,既要傳播法律知識提升社會公眾的法律素質,教授民眾遇到問題如何通過法治方式解決,也要傳播法治理念培育公民崇法、信法、護法的精神。要豐富法治宣傳方式,通過法治宣講、法律咨詢、制作法治短視頻、法治文藝匯演的等人民群眾多種形式開展法治宣傳,普法方式務必要貼近生活,寓教于樂。普法宣傳要結合人們常見的法律問題開展,要根據宣傳對象的不同調整法治宣傳內容,如針對青少年要從預防青少年犯罪和青少年保護的角度開展法治宣講,針對政府工作人員,要從依法行政的角度開展法治宣講,針對企業,要從如何規避法律風險的角度開展法治宣講;針對社區居民,要從如何運用法治手段解決問題的角度開展法治宣講。要讓普通民眾能夠接近法律,切實地感受到法律的存在,并成為文化生活的一項重要內容。要注重正面典型宣傳與反面典型警示相結合,既要宣傳弘揚法治精神的典型事跡,如張飚檢察官依法履職促進張氏叔侄案的糾正,也要宣傳徇私枉法者被懲治的典型案例。讓人民群眾認識到“正義終得伸張,犯罪必受懲處”,使其樹立法治信仰,進而尊法學法用法。

(五)深化檢察制度改革

檢察制度改革是檢察機關引領法治進步,推動法治文化建設的重要方式。檢察改革應當遵循以下幾項原則:一是要堅持法治思維。檢察改革措施要符合法治原則,遵循司法規律,應以更好地維護憲法法律權威為遵循,以更好地實現公平正義、提高訴訟效率為出發點。二是要堅持問題導向。檢察改革要著力解決實踐中客觀存在的影響司法公正、有礙訴訟效率、制約檢察職能發揮的問題,檢察制度改革應當以提高人權保障水平,促進公平正義,優化權力運行方式為目標。三是要試點先行,穩步推進。制度設計初衷與實踐運行情況往往存在一定的偏差,唯有通過改革試點才能發現制度設計存在問題,經過不斷完善以后,再予以推廣,制度改革更能符合司法實際需求,如若不經改革試點貿然推進,則可能導致試錯成本過高。檢察機關更需要一些自下而上的改革,因為這些改革通常符合基層實際需要,且經過反復試點完善。當前,檢察機關應當著重做好以下幾項改革工作:一是深化認罪認罰從寬制度改革。優化認罪認罰從寬制度的制度設計,確保檢察階段“提高訴訟效率”的制度設計初衷的實現;要保障被追訴人獲得有效的法律幫助,實現司法公正與訴訟效率之間的平衡;要限制量刑建議精準化的適用范圍,實現檢察主導作用與審判中心主義之間的平衡。二是推進涉案企業合規制度改革。探索涉企案件的程序出罪機制,盡量避免“辦了一個案子,垮了一個廠子”的現象發生。三是優化檢察權運行方式。繼續深化檢察官辦案責任制改革,對檢察權的行使方式去行政化,使檢察權的運行方式更為符合司法規律;完善逮捕權的制約監督體系,探索羈押決定的司法救濟制度,賦予被羈押者對檢察機關作出的逮捕決定,向法院提出司法審查的權利。

結語

法治文化建設是檢察機關貫徹落實黨的二十大會議精神的重要舉措,也是檢察機關在法治中國建設中的使命責任。檢察機關在法治文化建設中,應當注意以下三點:一是要準確理解法治文化的內涵。檢察機關推進法治文化建設,應主要立足于檢察職能,以法治實踐涵養法治文化。二是牢牢把握公平正義這個核心。以公正司法實現公平正義,以法律監督糾正不公案件,以法治宣傳讓公民相信通過法律途徑可以實現公平正義,以制度改革為實現公平正義創造好的法治環境。三是要認識到法治文化建設是一項長期工程。法治文化需要通過法治實踐的長期浸潤和社會公眾法治意識的普遍增強才能形成,檢察機關應當持之以恒地推進法治文化建設,踐行法治理念、傳播法治思想、引領法治進步。