檢察機關深化訴源治理路徑探析

李 岳

(天津市南開區人民檢察院,天津 300110)

隨著社會的不斷發展和人民群眾法治意識的逐步提高,平安中國建設已經初見成效。就刑事領域來說,重大犯罪類案件持續減少,隨之而來的是大量輕微刑事案件,這對檢察機關提出新的挑戰。古語有言:“善治病者,必醫其受病之處;善救弊者,必塞其起弊之源。”司法辦案作為醫治社會“病癥”的有效手段,既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病。創新加強訴源治理工作,是從源頭上減少訴訟增量、防止我國成為“訴訟大國”題中的應有之義。

一、檢察機關訴源治理概述

(一)訴源治理的檢察內涵

“訴源治理”從字面上來看,就是“對訴訟的源頭治理”,即控制、減少訴訟量。對于檢察機關來說,“訴源治理”就是指檢察機關對于違法犯罪行為所采取的各種預防及化解措施,使糾紛和沖突得以及時調和,進而最大程度減少違法犯罪行為出現的過程。近年來,隨著法治建設不斷推進,人民法治意識明顯增強,刑事犯罪結構也相應發生變化,嚴重暴力犯罪的發生率持續下降,輕型犯罪及新型危害經濟社會管理秩序犯罪的數量呈上升趨勢。在此背景下,加強訴源治理,將矛盾糾紛化解于源頭就顯得彌足珍貴。因此檢察機關在積極轉變司法理念、采取各種措施妥善處理案件的同時,更要從源頭上防范違法犯罪行為的產生,持續深入推進訴源治理。

(二)檢察機關深化訴源治理的現實意義

1.檢察機關深化訴源治理,是維護國家安全和社會大局穩定的必然要求。目前我們國家的法治建設已經取得了一定成效,人民安居樂業、社會穩定有續的目標初步實現。但是面對錯綜復雜的國際形勢和艱巨繁重的改革發展穩定任務,檢察機關必須要以更高站位維護社會大局穩定。通過聚焦對人民群眾影響較大的案件,尋本溯源及時介入治理,盡力將犯罪行為扼殺于萌芽,降低社會犯罪發生率,以實實在在的檢察履職助力更高水平的平安中國建設,真正實現為大局服務、為人民司法,促一方發展、保一方平安的莊嚴承諾。同時,有很多看似因瑣事糾紛所引發的小矛盾背后很有可能藏有更為復雜的原因,如果不把根源合理的消解,那矛盾糾紛就會成為一根導火索,不知何時就會被再次引燃,引發更大的災難,只有采取恰當的方法解決這些深層原因,才能夠不斷減少矛盾,促進社會和諧和人民幸福。

2.檢察機關深化訴源治理,是服務保障經濟社會高質量發展的重要抓手?！吨泄仓醒腙P于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中提出,檢察機關應當準確把握新發展階段,深入貫徹新發展理念,服務構建新發展格局,充分發揮檢察職能作用,為經濟社會高質量發展提供有力司法保障。(1)參見《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》。通過對個案或類案的產生原因進行深入分析,可以對相關犯罪行為探索形成更有效的預防機制,從而避免類似案件的反復發生,最大程度保障經濟社會的平穩運行,實現治罪和治理并重的效果。

3.檢察機關深化訴源治理,是切實加強民生司法保障的生動詮釋。民為邦本,本固邦寧,當下我們進行法治建設的出發點和落腳點都是廣大人民群眾的根本利益。對檢察機關工作質效的評判,不應當只是以辦結多少案件為標準,而應當以人民群眾的滿意度為標準。一個輕微的犯罪行為,對于受害者的影響可能是嚴重且無法挽回的,對于此類行為越早一步發現,人民群眾的合法權益就能得到更多一點的保障。通過深入開展訴源治理,堅持預防在前、發現在早、化解在小的治理思路,從源頭減少案件的發生,滿足人民群眾多元化的司法需求,真正讓人民群眾成為社會治理的受益者。

4.檢察機關深化訴源治理,是積極引領社會法治意識的應有之義。紙面上法律條文的影響終究是有限的,只有被人們牢記在心中并以之為準則的法律才能起到真正的作用。只有不斷提高人民群眾的法治素養,才能持續降低矛盾糾紛產生的可能性。檢察機關作為國家的法律監督機關,不應該局限于司法辦案,而應該將社會主義核心價值觀融入法律監督工作的方方面面,將影響力延伸至社會治理的各個分支。檢察機關通過對案件的發生原因進行深入剖析,能夠發現該類案件產生的原因和社會法治意識出現的薄弱環節,通過一系列手段措施,對錯誤的思想和行為及時糾偏,進而促進全民法治觀念的養成。

二、檢察機關深化訴源治理的要件分析

訴源治理是不斷推進社會治理現代化、建設社會主義現代化強國的重要法寶,是檢察機關以能動履職主動服務社會發展大局的重要表現形式。檢察機關作為國家法律監督機關,因其與生俱來的功能定位,是社會治理過程中無可替代的一個環節,如何通過能動的履行法律監督職能,深入推進訴源治理,是新時期檢察機關亟需面對和創新發展的課題。

(一)檢察機關積極帶頭能動履職

能動履職的前提是依法履職。有觀點認為在訴源治理過程中應由黨委政府、社團組織、人民法院來做主導,檢察機關作為法律監督機關,更多是扮演著參與者的角色。但其實,檢察機關法律監督職能的整體發揮,都與訴源治理有著密切關系。檢察機關在《憲法》中的定位為“國家法律監督機關”,這就意味著其在監督體系中具有重要的兜底作用,而訴源治理與檢察工作在履行辦案主職時所進行的各種工作恰好有所重合。通過檢察履職、監督辦案的“我管”,促各方履職、齊心協力的“都管”,可以更好地解決人民群眾的急難愁盼,進而達到政治效果、社會效果、法律效果的有機統一。因此,全體檢察人員必須摒棄錯誤思想,認識到積極參與訴源治理是檢察機關落實中央要求、高質量履行法律監督職責的政治責任和歷史使命。必須高度重視訴源治理工作,落實以人民為中心的司法理念,立足于人民群眾的訴求,持續改善人民生活。

(二)檢察人員及時更新理念

依法能動履職,深化訴源治理,是新時代給檢察機關提出的挑戰,歸根結底是給每一名辦案人提出的新考驗。“世無難治之病,有不善治之醫;藥無難代之品,有不善代之人”,足以體現辦案人員個人能力的高低對于社會治理大局的重要影響。應當將訴源治理的理念融入檢察官日常培訓和業務學習環節,讓這個理念在日復一日的鞏固加強中得以貫徹落實。提高其面對矛盾沖突時化解糾紛的能力,這不僅是構建國家治理現代化體系的內在保障,也是能動檢察理念得以有效運行的基礎。要在思想上將辦案與訴源治理的重要性擺在同一高度,真正為人民群眾謀實策、辦實事、出實招、見實效,提升群眾法治幸福感,實現“治患于初始,維穩于當地”的目標。

(三)檢察系統內部加強辦案質效考評

充分發揮檢察官業績考評機制的激勵作用,通過建立科學合理的考評機制來促進檢察人員的能動履職積極性,全面助力深入訴源治理。為適應司法理念的轉變,全面提升檢察機關工作的質效,需要探索更加完善、更加全面的檢察官考評機制。一方面,可以參照《關于開展檢察官業績考評工作的若干規定》第八條中關于對實現社會效果較好的案件給予加分的規定,適當提高有關訴源治理案件的分值,對進行調解等類似的過程性行為也適當賦分,形成有力度的激勵機制,促使檢察官更加注重調解工作的開展,把司法辦案和訴源治理有機融合到一起。另一方面,對于訴源治理案件的評價指標應適當與其他訴訟監督案件相區別,著重考核矛盾化解難度及其他檢察建議采納率等指標,并適當引入案件調解化解率、檢察聽證適用率等指標。通過業績考評激勵檢察官擔當作為、倒逼提升專業素質能力,把以人民為中心的發展理念落實到具體的司法辦案中,推動全面深化訴源治理檢察。

(四)整合資源推進各部門協同治理

訴源治理是一項系統性工程,僅靠某一方的力量是很難實現的,需要社會各方的共同努力。以司法救助為例,目前檢察機關與其他部門的協作配合以及多元社會參與的治理體系尚未完全建立,導致救助針對性不強,同時由于社會資源支持較少,社會力量支撐缺乏專業性、系統性、連貫性。檢察機關在開展訴源治理,推進部門聯動的過程中應把握好主動與輔助、監督與代替的辯證關系,以“我管”促“都管”,推動建立長效工作機制,促進協同治理。同時與公安機關共同加強偵查監督與協作配合辦公室建設工作,實現立案、偵查信息共享、實時監督。推進監獄、看守所、社區矯正機構巡回檢察,推動違規違法減刑、假釋、暫予監外執行等頑瘴痼疾的根治。深入實施檢察大數據戰略,加強法院、檢察院、公安機關等政法系統間信息互聯互通,推動信息技術與司法工作深度融合,助推提升國家治理效能。

三、檢察機關深化訴源治理的實踐探索

(一)堅持少捕慎訴慎押刑事司法政策

能動檢察的要求之一就是在檢察環節積極有效化解矛盾,并以此為抓手助推少捕慎訴慎押刑事司法政策落實?！吧俨渡髟V慎押”既是寬嚴相濟的刑事司法政策在刑事訴訟程序中的具體要求,也是國家繼認罪認罰從寬制度之后確立的又一項重大刑事司法政策,是新時代檢察機關提升辦案質效,最大限度釋放司法善意、實現社會長治久安的重要體現?！吧俨渡髟V慎押”刑事司法政策為檢察機關堅持能動履職,深化訴源治理提供了有力支撐。該項政策要求檢察機關最大限度發揮能動性,辦理案件時杜絕機械性地適用法律。對于偵查機關提請批準逮捕的案件,檢察機關應對其系統的進行梳理,客觀分析犯罪嫌疑人行為的社會危害性及犯罪情節的嚴重性,謹慎適用羈押型強制措施,對于沒有逮捕必要的犯罪嫌疑人采用非羈押強制措施,有利于其與被害人進行協商,認錯悔罪進行退賠,進而達成和解。對于審查起訴的案件,更應該審慎把握案件情節,找準矛盾發生的源頭,從源頭出發努力紓解矛盾,對于沒有起訴必要的案件,在確保矛盾得以解決的前提下作出不起訴決定,真正實現訴源治理節約司法資源、化解社會矛盾的目的。

(二)能動落實認罪認罰從寬制度

認罪認罰從寬制度不僅能夠提高案件辦理效率,同時也是檢察機關參與社會治理活動的一個突破口。檢察機關通過發揮在認罪認罰從寬制度中的主導作用,回應了通過恢復性司法有效化解社會矛盾的現實需求,實現訴前過濾、審前分流、量刑建議的職能。刑事司法不應是僅對犯罪嫌疑人的犯罪行為作出懲罰,而是要通過司法途徑最大程度地彌補被害人及其家屬的損失,盡可能修復因犯罪嫌疑人的犯罪行為而產生的社會裂痕,這也是通過檢察機關主導認罪認罰從寬制度的一個重要的立法初衷。通過深化訴源治理,細致調查研究案件發生的原因,理順案件經過,將案件源頭找出來,更好地對癥下藥,進而提高司法辦案的質量和效果,爭取把社會矛盾化解在檢察環節。檢察機關通過積極對案件犯罪嫌疑人進行釋法說理,督促其退贓退賠,努力挽回被害人損失。及時聽取被害人意見,關注被害人對于犯罪嫌疑人及案件走向的態度,適時進行勸說,促進雙方的和解,努力實現案結事了。隨著刑事和解、認罪認罰從寬制度的深度適用和律師參與程度的不斷擴大,刑事訴訟更加注重圍繞矛盾切實化解進行的協商與溝通。這與訴源治理所倡導的堅持案結事了,推動糾紛實質性化解等有著相通的內涵和指向,既有利于修復被破壞的社會關系,也有利于最大限度減少司法對抗和社會對立。

(三)加強檢察聽證工作

檢察機關作為國家法律監督機關,滿足人民群眾對法治國家、法治政府、法治社會的向往是義不容辭的責任。檢察聽證作為檢察機關審查案件的一種重要方式,通過邀請律師、人民監督員、人大代表等聽證員的參與,是將辦案過程置于人民群眾的監督之下,以公開促公正的一個重要途徑。檢察機關通過檢察聽證,讓更多人了解案件的處理過程,讓檢察辦案工作更好地接受社會監督,以此強化檢務公開、增強檢察工作的透明度、提升司法公信力,從而更好地回應人民群眾的法治需求。檢察聽證構建起當事人與檢察辦案的良性互動機制,讓當事人、聽證員參與案件辦理,通過對事實認定、法律適用等內容進行討論和分析,尋根溯源,既能夠使當事人充分了解、理解檢察機關做出決定的依據,有效促進矛盾化解,同時也是對法律知識和法治理念的一種傳達和普及,充分彰顯了檢察機關在提高社會治理法治化水平方面的作用。

四、檢察機關深化訴源治理路徑構想

在訴源治理的過程中,檢察機關擔負著尤為重要的法治職責,作為直接參與者、監督保障者和法治意識引領者,更應當堅持以民為本、尊重規律、勵精圖治、科學治理,通過依法辦案、監督,在源頭預防、前端化解和關口把控三個環節發揮重要作用。對于檢察機關來說,訴源治理可以分為三個階段:第一階段,在糾紛尚未出現時,檢察機關要以高度的政治自覺和法治責任感,通過對社會基層的持續疏導,防患于未然,盡可能避免糾紛的發生;第二階段,對于已經出現的糾紛,檢察機關更應該主動作為,采取積極有效的方式方法解決矛盾,避免糾紛進入訴訟程序,給當事人及社會帶來更大的影響;第三階段,如果糾紛已經進入了訴訟程序,那么就要加強對案件由來的審查,積極促進涉案人員認錯悔罪賠償損失,同時健全各種訴非對接的方法,高效優質化解糾紛。

(一)源頭預防

1.轉變觀念,從治罪到治理?！傲坚t者,常治無病之病,故無病?！睘檫m應依法能動履職推進訴源治理的要求,檢察機關必須積極轉變觀念,踐行新司法理念,努力實現從治罪思維向治理思維轉變,從高度重視辦案向既關注辦案同時也關注治理的方向轉變。檢察機關在履職過程中,應當牢固樹立大局司法觀,明確定罪量刑不是最終目的,如何通過法治手段治理社會,實現國家長治久安才是最終的追求。司法辦案人員必須承擔起社會治理的主體責任,以治理理念作為出發點調整角色定位,通過案件的辦理引領社會價值取向,糾正社會治理問題,從深層次預防和減少犯罪。檢察機關工作人員在依法辦案保證當事人的基本權利的同時,也應當注重將更多的法治力量配置在前端,盡可能把矛盾和糾紛化解在源頭,通過前端的“求極致”盡量降低案件進入訴訟中端或末端的可能性,從而體現刑法的克制性、謙抑性和寬容性。

2.全方位普及法律知識,構建預防、治理一體化平臺。加大普法力度,讓更多的公民知法守法,是全面推進溯源治理,從源頭上減少犯罪行為發生的重要舉措。檢察訴源治理,這個“源”說到底就是每一名公民及他們的所想所為,而訴源治理的最終目的,其實就是要最大程度上減少犯罪的發生,那么對其最有效的方法就是普法。作為“誰執法誰普法”的主要踐行者,檢察官應當牢固樹立檢察辦案的過程也是普法的過程的理念,把釋法說理融入到辦案的各個環節,積極傳遞社會主義法治理念和精神,進而增強人民群眾法律意識,減少違法犯罪行為的發生。檢察機關必須繼續堅持“請進來、走出去”的工作思路,深入聚焦群眾日常生活中所產生的問題,結合“我為群眾辦實事”實踐活動,進一步強化訴源治理工作,通過多種形式的走訪、普法活動,提高群眾的知法、懂法、守法、用法能力,滿足群眾對人民司法的新期待、新需求,讓人民群眾充分感受到司法的公正與溫暖。

(二)適時化解

1.制發檢察建議,法律監督與訴源治理互促。檢察建議是檢察機關依法履行法律監督職責,積極參與社會治理,保護國家利益、社會公共利益、個人和組織合法權益,保障法律統一正確實施的重要途徑,也是貫徹落實習近平法治思想,堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。只有監管到位,類似的違法犯罪行為才能減少,訴源治理才有成效。檢察機關在履職過程中,必須要深挖矛盾和糾紛的社會根源,根據個案和類案中的問題提出檢察建議。比如最高檢近年以來,圍繞校園安全、金融監管、虛假訴訟、安全生產等提出檢察建議,督促存在相關問題的地區、單位及個人進行整改,真正實現“辦理一案,治理一片”的效果,將可能發生的矛盾和糾紛提前遏制。每一份檢察建議都是檢察機關能動履職的有力見證,也將會成為解決執法辦案中所發現的問題的有效舉措。對于在案件中所暴露出來的非典型性問題,應當針對個案制發檢察建議,將問題逐個擊破。對于短期內頻繁發生的案件,則應當針對相關行業制發類案檢察建議,以期加強監管,杜絕類似現象的出現。社會治理不會是一勞永逸的,也不可能一蹴而就,針對已經制發檢察建議的相關個人單位或領域,還應當進行持續的跟蹤回訪,確保檢察建議的內容被落到實處,推進溯源治理久久為功。

2.重視檢察信訪接待工作,將矛盾化解在初訪。信訪工作關系到黨的執政地位的鞏固,關系到司法機關的社會形象,關系到國家的長治久安以及社會的和諧穩定。檢察服務中心工作人員必須高度重視訴源治理工作,對于所辦理的信訪案件,善于發現其中隱藏的深層次矛盾,以及信訪人反映的苗頭性、傾向性問題,通過對具體案件的見微知著,防患未然、抓源治本。信訪接待人員聽取來訪人的訴求之后,就等于掌握了矛盾的源頭,因此要認真、仔細閱看上訪人提供的材料,對材料仔細甄別,理清案件情況,排除傾向性語言的干擾,最大限度地接近案件真實,通過分析情況、釋法說理,為當事人出謀劃策,盡最大可能幫助他們解決糾紛,實現將糾紛化解于初萌。

3.健全糾紛解決機制,匯聚訴源治理合力。訴源治理是一個系統性工程,僅靠檢察機關一家之力難以取得理想效果。糾紛解決機制是國家治理體系的基本要素,目前我國的多元化糾紛解決機制已經初步建成,但是由于立法不完善、職能分工不清、銜接不緊密等問題,這些機制沒有得到很好地利用。面對此種情況,檢察機關應當主動展現檢察擔當,在通過直接履職做好矛盾化解工作的同時,也應當發揮督促保障作用,給矛盾方積極的引導,促使他們選擇正確的方式解決糾紛,檢察機關和各糾紛解決部門同心共建,形成解決社會糾紛、深化訴源治理的強大合力。

(三)及時處置

1.準確把握入罪門檻,把好起訴關。作為國家的法律監督機關,檢察機關辦案人員在依法履職的過程中,必須熟練掌握各種罪名的構成要件,準確把握和理解各項法律政策的思想導向,嚴格區分一般違法違規行為與刑事犯罪的界限,把好刑事訴訟的關口。對于一些只是行政違法,尚不構成刑事犯罪的行為,檢察機關必須將其準確識別出來并且及時監督偵查機關進行撤案,防止由此產生的不必要的訴訟。要從嚴把握刑事案件進入審判程序的實體條件和證據標準,慎重行使起訴權,綜合案情認為不起訴更為適當的,盡量不起訴。長此以往,檢察機關通過能動履職對更深入推動訴源治理的作用效果就得以彰顯。

2.深入推進認罪認罰從寬制度,著力提升檢察環節矛盾糾紛化解。檢察機關在辦案過程中要注重案件在檢察環節的矛盾化解,不僅需要正確地適用法律,更需要注重辦案效果,切實了解各方當事人的爭議焦點并有針對性的進行勸說調解,爭取使各方都能得到一個較為滿意的結果,真正實現案結事了,事了人和。探索多元化的矛盾糾紛解決機制,積極對接社會矛盾糾紛調解中心,盡可能使案件得以調解結案。積極開展檢察聽證工作,打造“聽證+”工作模式,將檢察公開聽證融入矛盾糾紛化解中,增強檢察機關參與矛盾化解的規范性和可信性。高度重視釋法說理工作,既要向犯罪嫌疑人、被告人說理,增強其接受教育改造的自覺性,更好的回歸社會,最大限度減少社會對立面;又要向被害人和群眾說理,讓其對處理結果能認同,可接受,爭取其對檢察機關的信任,從根本上做到案結事了、消除社會矛盾,發揮好檢察辦案對社會治理的規范導向作用。

推進基層治理法治化,提高社會治理法治化水平,訴源治理是重要一環。檢察機關應當立足檢察職能,積極轉變司法理念,以全領域、多層次、寬視野拓展、完善矛盾糾紛化解機制,充分發揮“四大檢察”職能,扎實做好“十大業務”,將推動矛盾糾紛源頭化解貫穿檢察工作各環節、全過程,以案件為紐帶參與社會治理的各個領域、各個方面,不斷提高法律監督實效,提升參與社會治理的能力和水平。聚焦司法為民,主動融入訴源治理大格局,推動訴源治理落地落實,讓人民群眾感受到司法的溫度,促進社會和諧穩定,積極為更高水平的法治建設、平安建設貢獻檢察智慧和力量。