長江禁漁政策間斷式變遷過程蓄能探討

摘 要：公共政策從均衡穩定到間斷變遷過程并非一蹴而就，而是包含多階幅度政策變化歷時關聯過程蓄能的完整邏輯。本文在政策變遷視角下，構建政策均衡穩定到間斷變遷三階幅度政策變化級聯蓄能過程分析框架，以2002—2021年長江禁漁政策變遷為例，實證分析政策均衡穩定與（到）間斷變遷過程蓄能成功實現的歷時作用機制。研究發現：①政策均衡穩定的過程蓄能主要發生在政策工具邏輯調整的中低階幅度能級結構，包括政策工具設計機制、工具設置及設置水平維度的級聯變化；②最高階幅度的政策范式變革“自上而下”打破政策均衡階段可能誘致的“負能”結構，為政策工具邏輯躍遷而循序釋放勢能；③權衡恰當的政策工具邏輯“自下而上”加速反饋賦能政策范式的歷時轉移，級聯形塑政策間斷式變遷的過程蓄能之勢。

關鍵詞：間斷均衡；過程蓄能；政策范式；政策工具邏輯；長江禁漁

中圖分類號：D035? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

0引 言

全面深化改革是新時代的鮮明特征，但改革只有進行時，沒有完成時。轉型期中國公共政策過程適應性改革呈現出“決策刪簡—執行協商”的一種靈活過渡性制度安排，以回應當今中國快速涌現的大量政策議題[1]。一些重大改革的公共政策決策過程短暫且迅速，快速過渡至執行與實施階段，標志著公共政策發生了重大間斷式變遷。作為政策變遷的一種類型或樣態，公共政策間斷式變遷，意指長期處于漸進式均衡穩定之中的公共政策出現短期劇烈變革或間斷飛躍的非線性變化過程[2]。在不同國家、地區的歷史情境之中，該類變遷樣態是否廣泛存在于政策領域、為何會發生、以及它是如何完成銜接轉變的，即關于公共政策變遷過程的非線性異常變化或突變現象的捕捉、政策漸進式均衡穩定與間斷式變遷階段交替演進邏輯及其轉變機理的解釋等，成為政策變遷研究的熱點話題。

公共政策間斷式變遷究竟是一種怎樣的政策變化，是一個短暫時段跳躍的政策突變，抑或完整時間序列的勢能不斷疊加、順時順勢而變的政策過程？一般認為，這一政策過程亦是重大的范式變革與轉換的階段。公共政策的重大范式變革的變遷過程劇變是否伴生“千絲萬縷”的政策關聯機制，如何予以實證？已有研究指出，即便是速度極快、幅度極大、力度極強的公共政策間斷式變遷，也通常有賴于多因素聯動的不斷累加和蓄勢[3]。但政策間斷飛躍的內部變化該如何觀察？歷時級聯蓄能過程又是怎樣的？時間維度和政策變化幅度是觀察公共政策由漸進式均衡穩定到間斷式變遷內部序列過程的兩個重要維度。若將時間維度嵌入政策過程，以政策本身變化幅度作為內生變量，從政策的內部設計過程及其變遷邏輯來觀察公共政策漸進式均衡穩定到間斷式變遷的完整過程，則有助于深度剖析這一躍遷是如何完成過程蓄能的。

新時代中國生態文明建設和生態環境保護發生的歷史性、轉折性、全局性變化，是中國公共政策范式轉變過程的標志性實踐，這為政策研究者提供了鮮活的現實素材和充分的理論生成條件。本文以長江流域“季節禁漁”政策漸進式均衡穩定到“全年禁捕”“十年禁漁”政策間斷式變遷過程（2002—2021年）為例，通過回溯分析長江禁漁政策范式與政策工具邏輯在時間維度上的動態關聯，抽象出多階幅度政策變化級聯蓄能過程模型，旨在解釋長江禁漁如何在堪稱范式變革的政策變遷過程中走向高幅度穩健跳躍階段，以及它為何能不斷為政策變化幅度層級蓄能，促成多階“上下互動”變革之勢，有效銜接突破政策均衡穩定變遷階段，順利實現政策范式變革的過渡性政策安排。

1 文獻回顧與分析框架

1.1 文獻回顧

公共政策間斷式變遷，是一種劇烈變革或非線性突變的重大政策變化過程。隨著漸進主義過程論的反思，對政策突變或間斷過程的強調是間斷均衡變遷過程研究的核心主題[4]。間斷均衡理論最初認為政策形象的戲劇性突變與政策議定場所的轉移之間的互動可能產生以正反饋為特征的自我強化系統，構成政策間斷變遷的前提[5]。從政府預算的決策結果來看，與預算關聯性較高的政策產出若位于政府預算非正態分布“肥尾”端點，意味著當時公共預算的重大間斷[6]。但問題界定性質的變化難以被歷時追溯捕捉，決策系統權威轉移表明議題設置的緊要性而不能用以真正觀察政策已發生多大程度的變化，且政府預算分布法無法適用于非預算性質政策變化的比較分析。根據政策的內部序列變化來評估政策變遷幅度的比較法，是一種適用的定性測度方法。Hall提出的政策范式思想[7]為觀察政策變遷過程的內部序列變化開辟了路徑，即僅有政策工具設置水平調整的第一序列變化或政策工具本身改變的第二序列變化是“常規的政策制定”的例子，而政策總體目標、政策工具設置及其設置水平同時改變的第三序列政策變遷構成范式變革或范式轉移。政策范式是否革新是觀察政策變遷能否產生變革性突破和高幅度節點的學理依據。此外，有研究結合關鍵政策文本[8-9]、政策主客體范圍變化[10]等其他指標，識別、衡量政策間斷式變遷節點和序列變化幅度。

重新梳理政策范式的概念，發現間斷均衡變遷與政策范式的共性與差異，為兩者整合分析公共政策變遷規律提供了理論互補基礎[11]。常見的綜合式判斷認為第一序列和第二序列政策變化是政策漸進式均衡變遷的結果，而政策間斷式變遷則是發生政策范式或政策總體目標框架的變革，這在人口生育[12]、社會救助[13]、科技創新[11]和殘疾人集中就業政策[14]等領域得到了實證。目前，政治學和公共政策實踐的思想轉向雖引起了研究者對范式、信仰和思想如何推動政策工具選擇的新關注，但對具體政府過程及其結果尚未作出充分的實質性解釋[15]。當前國內關于該轉向的過程研究方興未艾，但鮮有實證研究政策范式的轉移與政策工具邏輯演變等多階幅度變化的歷時關聯邏輯及其作用機制[16]究竟會對政策均衡穩定與間斷變遷過程產生何種異質性影響。將時間維度嵌入政策過程，發現政策均衡穩定到間斷變遷不是轉瞬即可實現的銜接節點，而是一個完整的蓄能過程，依賴著第一和第二序列的政策工具邏輯歷時幅度變化接力式完成，分階段過渡至政策范式的變革[17]。長期以來，傳統的政策過程研究遵循“政策系統外部自變量→政策變遷因變量”的分析路徑，卻忽視了具備時間屬性的“政策”本身變化對政策變遷產生的影響，即“政策系統內生自變量→政策變遷因變量”的研究路徑[18]。

已有研究為政策均衡穩定與間斷變遷兩類樣態變化判斷奠定了堅實的學理基礎。那么嵌入時間維度和政策變化幅度的歷史屬性，政策系統內生自變量“政策范式—政策工具邏輯”的歷時關聯邏輯如何更好地重新審視政策變遷機制，克服間斷均衡研究的“時間盲區”，揭示出公共政策間斷均衡變遷過程在不同變化幅度層級蓄能的一般規律？通過理論框架的分層解構和動態重構，結合長江禁漁政策案例予以分析。

1.2 分析框架

以政策范式理論為據，部分研究對政策均衡穩定到間斷變遷的階段、過程識別，強調政策范式“自上而下”對政策工具邏輯的制約（見圖1）。政策范式變革、轉移（或稱“政策總體目標”的改變）被視作政策發生間斷式變遷的標志，賦予政策工具演進邏輯的描述與適配解析。重新審視政策均衡穩定與（到）間斷變遷過程①和②的政策變化層級，存在以下疑問，政策工具邏輯的微妙變化如何體現在政策變遷的不同階段，它與政策范式構成何種意義上的內在關聯，是否存在“自上而下”制約之外譬如“自下而上”的正強化或負減弱、“自上而下”與“自下而上”的交互式反饋賦能等邏輯，其歷時過程機制又是怎樣的，對政策變遷進程是否產生以及產生何種異質性影響？

在回答這些疑問之前，有必要簡述政策范式（政策總體目標框架）“自上而下”規定和制約政策工具本身設置及其設置水平的動態過程。政策發生范式變革即間斷式變遷時，政策工具邏輯隨之產生不同性質的變化。具體表現在：范式穩定或變革是一個單獨的過程；政策工具的設置類型、數量及其參數調試，屬于政策范式“自上而下”所生成的連續變化。這一過程僅揭示了“自上而下”推動型政策間斷變遷走向均衡穩定階段的政策要素低幅度變化循環回路，如圖2中政策均衡穩定變遷階段的中低階幅度均衡變遷所示，但未能完全解析該路徑產生的政策變遷反饋的時間結構特征以及“自下而上”反饋賦能的循環動力。鑒于政策范式變革與政策工具邏輯動態變化模式尚未得到完整的梳理和實證解釋，近期有學者提出了政策范式變革的新路徑：“自下而上”的單一政策反饋賦能路徑表明，低階水平的工具參數校準到中級的機制變化產生的層級式正反饋觸發高層次政策要素變化即政策范式變革的可能[19]。

在政策變遷理論視域下，本文將政策范式勢能與政策工具邏輯變化層級的反饋級能、效應強弱，視作政策均衡穩定與（到）間斷變遷過程蓄能的內生機制，據此構建出公共政策多階序列關聯變化過程蓄能的分析框架，嘗試勾勒政策均衡穩定到間斷變遷過程蓄能邏輯變化及其銜接動態關聯的異同畫面。如圖2所示，完整的歷時過程機制為：最高階幅度的政策范式變革（舊范式α→新范式β）與貫徹途徑①，“指示”政策工具邏輯為政策間斷式變遷過程勢能積聚而加速變化，銜接政策樣態轉移的過渡性制度安排。中階幅度的政策工具設計機制X配以Y（機制X+機制Y）的并存運用、設置類型更新（政策工具類型M±政策工具類型N）、數量增加及低階幅度的政策工具設置水平調整（政策工具設置水平A→政策工具設置水平B的強度b1、規模b2等參數變化），不斷積聚“自上而下”的變革過程勢能，助推實現間斷式變遷。反饋賦能過程則指，政策工具邏輯“自下而上”逐級政策反饋循環路徑②所發生的政策工具設計權變（機制X±機制Y）、政策工具類型和規模調適（政策工具類型M±政策工具類型N）及其設置參數校準（維度b1↑↓維度b2）等，檢驗（新）范式β的穩健度，順勢推動公共政策間斷變遷到均衡穩定的降幅。必要時強勢反饋突破原政策目標框架以促成新一輪的政策范式變革：均衡穩定→間斷變遷、間斷變遷→間斷變遷（此為新政策范式不穩健導致間斷式頻變的特殊現象）的升幅。

理想的政策變遷是，“自上而下”與“自下而上”多階幅度政策變化歷時關聯、動態調適反饋的雙循環賦能，其邏輯是最高階政策變化勢能的穩健和中低幅度變化同步契合、反饋賦能的過程。當政策范式與政策工具邏輯長期處于均衡穩定變遷期，且公共議題的政策總體目標框架與政策環境快速變化不協調、政策工具選擇受限時，“自下而上”的反饋能級勢微導致結構不良均衡且局限在較低幅度政策變化的循環中。因此“自上而下”的政策范式變革勢能與“自下而上”的政策工具邏輯反饋賦能過程蓄能突破，是時代選擇的關鍵一步。

2 案例分析：長江“季節禁漁”到“全年禁捕”政策變遷（2002—2021年）

2.1 樣本選擇的典型性

長江禁漁退捕是長江生態保護政策演變的一個側面寫照[20]，更是新時代中國生態治理的典型[21]，堪稱生態環境政策范式性變革的例子。近年來，長江禁捕“政策之窗”的首次開啟[22]和政策演進邏輯的顯著變化[23]，受到社會的廣泛關注。加強區域政策協同[24]和改善生態補償政策績效[25]是長江生態治理的應有之義。系統闡述長江禁漁政策的“前世今生”，即由“季節禁漁”到“全年禁捕”“十年禁漁”政策過程微妙的多階幅度變化，厘清政策樣態轉移的過程蓄能邏輯，很有必要。

長江春季禁漁期制度自2002年試點到2003年正式實施以及后續穩步調整過程，是長江“季節禁漁”政策的起點、延續和漸進變遷的歷時脈絡（2002—2015年）。該階段以促進長江漁業經濟可持續發展為政策目標框架，政策工具邏輯也維持著相對的均衡穩定。2016年長江禁漁政策開始發生局部變革，即率先部署對赤水河流域實施為期十年的全面禁漁，形成“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”的新政策范式或稱前所未有的戰略總體目標框架。幾年間的政策變革（2016—2021年）穩健快速地完成制度政策的更新調試，促使長江流域成功走向“全面禁捕”“十年禁漁”久久為功的新政策均衡穩定階段（2021年至今）。該過程不僅是范式快速轉換階段，還是多元政策主體加速調適政策工具邏輯以科學應變、主動求變政策環境的實質過程。

因此，本文以2002—2021年中央層面發布的長江禁漁政策文本內容為分析樣本，同步將政策環境的動態趨勢作為參考，并根據政策變化幅度，明確將長江禁漁政策的歷時過程劃分為漸進式均衡變遷（2002—2015年）與間斷式變遷（2016—2021年）兩個階段。但不應就此判定兩者變遷邏輯的斷裂。相反，其背后迥然的蓄能過程及其關聯邏輯，恰是對原政策總體框架與政策環境變化不調和累積遲滯效應的被動回應和主動變革。長江“季節禁漁”政策均衡穩定到“全年禁捕”政策間斷式變遷過程的完整時間序列、幅度變化階段跳躍的實踐邏輯，與范式變革引領政策重大間斷式變遷、政策工具邏輯變化層級反饋賦能的學理邏輯相契合。

2.2 案例分析

2.2.1 長江“季節禁漁”政策（2002—2015年）的漸進式均衡穩定

為實現長江漁業經濟可持續發展的政策目標，原農業部（現為農業農村部）于2002年發布《關于在長江流域試行春季禁漁制度的通知》，決定以葛洲壩為界，分段分期試行不同禁漁制。2003年該制度正式實施之后，一定程度上、一定時間范圍內取得了較好的生態效益、經濟效益和社會效益，但長江水生生物資源持續衰退的背后，凸顯出當時漁業經濟可持續發展與生態環境保護之間的協調張力。一方面，政策均衡穩定是長江禁漁期制度鞏固發展的基礎，2003—2015年間長江禁漁的政策導向、禁漁范圍、禁漁時間和禁漁對象等方面均未發生突破性改變。據新聞報道，在整個社會尚未形成長江生態保護理念的共識之前，自2006年起中國科學院院士曹文宣就開始呼吁長江流域全面禁漁十年，2012年全國兩會初現關于長江流域“十年禁漁”的提案，但未能如愿進入國家政府議程[26]。長江禁漁權穩定維持在漁政部門議程內，多授予下屬職能部門，以期完整、準確、全面地處理好整個長江流域在不同禁漁期內的多維度政策協同問題，包括漁民生活保障、就業安置和教育、市場監管以及法治行政等。而另一方面，目標期望、政策工具的選擇與快速變化的政策環境漸顯不協調。長江漁業資源損失甚至惡化的趨勢有增無減。有研究顯示，2003—2008年長江中上游水域生物完整性指數一直處于“一般”及“差”的水平且呈不斷下降的趨勢[27]。“資源越捕越少、生態越捕越糟、漁民越捕越窮”的惡性循環，挑戰著長江漁業經濟可持續發展目標，也擠壓了政策范式究竟繼續穩步調整還是發生深層次變革的決策空間。

然而，若就此認為長江“季節禁漁”政策處于停滯固化的狀態，則忽略了與其政策范式穩定關聯背后的政策工具設置及其設置水平均衡變遷過程的賦能邏輯。

首先，以市場經濟為導向的工具設計逐漸轉變為行政化機制與市場化機制混合配置機制，兩者并存錯位協調，累積中階幅度的量變。長江禁漁制度及其配套的禁漁工作學習制、管理責任制、協同執法督察等行政化機制的建立和完善，改變了長期以來漁民在任何時段、大范圍捕撈的現狀，更是糾正長江經濟帶漁業市場的負外部效應、重塑多元博弈非期望均衡結果的重要舉措，有利于促進長江漁業經濟可持續發展。但問題在于，禁漁期內的行政化機制替代市場化機制的方案，尚未適應禁漁期外的多元主體博弈運用場域和策略。進而言之，穩定的組織機構和工作機制等科層化政策機制，未根治以多元主體博弈為導向、弱監管的漁業經濟可持續發展反饋失靈問題，表現為禁漁期外的政策均衡沒有擺脫“魚越捕越少”政策環境加劇惡化的循環，這正是當時長江禁漁所面臨的行政化機制與市場化機制交替搭配及其時間配置難題。2015年農業部發布調整長江流域禁漁期制度的通告，宣布正式實施統一禁漁的政策方案，即兩類機制配置時間、協調策略的實變——每年延長至4個月的行政化機制時間和縮短為8個月的市場化機制設置周期，并在整個長江流域統籌協調相同時間配置的機制設計。

其次，與政策工具設計機制轉向相契合，政策工具子類、數量和設置水平的中低幅級變遷誘致均衡穩定的循環結構。早期長江禁漁配套的政策工具邏輯趨向漸進式變化，如從行政執法、宣傳教育、困難漁民扶持、增殖放流等政策工具的初設，到生態補償、輿論宣傳、社會氛圍營造、專項捕撈許可等政策工具類型和數量的新增等，兼有舉報監督擴大、宣傳力度提高、聯合執法力度增強、漁民低保補助金額調高、增殖放流規劃更科學的設置參數調整，續以連年實施的長江禁漁期執法檢查、非法捕撈作業專項整治和“護漁行動”方案等政策工具設置水平的節高等。但由于受限于政策議定場所規模和管轄范圍，政策工具的選擇多源于漁政管理機構調試的政策延續方案，2009—2015年行政執法強制類政策工具設置水平的趨穩提升，恐難以緩釋政策環境強烈的負反饋變化。在此需補充說明的是，工具設計機制微調與單一強制型政策工具設置增強、多類型政策工具選擇適應不足的政策變化，無法從根本上扭轉長江漁業資源多樣性指數持續下降的頹勢。值此，長江漁業資源可持續發展目標框架正經受來自多元博弈的政策環境愈發嚴峻的挑戰，而政策工具邏輯漸進式微調誘致的均衡穩定結構不能為其快速賦能。

最后，梳理長江禁漁政策均衡穩定（2002—2015年）階段漸進式變遷的幅度，可知政策范式與政策工具邏輯演變的關聯特征誘致的均衡式蓄能結構。表現在：①長江漁業資源經濟可持續發展的政策總體目標框架/政策范式在小規模政策議定場所內維持相對穩定的均勢，正強化政策工具邏輯幅度變化蓄能的方向；②行政化機制X、市場化機制Y在禁漁期內外交替設置的穩定，而后期行政化機制X運籌自強化的勢能，并削弱市場化機制Y的動能，匯聚中階幅度變化的能級；③政策工具設置類型和數量趨向單一政策場域的小規模變化而勢微；④政策工具設置水平僅限在負反饋循環風險層級內。因此，長江“季節禁漁”政策均衡穩定的過程蓄能主要發生在政策工具設置及其設置水平調整賦能的均衡結構層級，尚未能破除政策環境加速變化背景下調適失靈的負反饋循環梗阻和開辟“自下而上”突破式正反饋賦能政策范式/總體目標框架的高幅度變遷路徑（見圖3）。

2.2.2 長江“全面禁捕”“十年禁漁”政策（2016—2021年）的間斷式變遷

2.2.2.1 初現長江禁漁政策變革跡象

2016年初實施的長江禁漁期調整制度，是對2015年4月發布的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱《意見》）的貫徹落實。加快生態文明建設步伐，是對我國生態文明建設水平仍滯后于經濟社會發展、經濟社會可持續發展受瓶頸制約的積極回應。針對生態文明主流價值觀是什么、怎么落實到長江生態保護政策領域的問題，習近平總書記曾多次主持召開長江經濟帶發展座談會，提出重大理念，即“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”[28]。此后，深化“共抓大保護，不搞大開發”理念的認識過程，逐現于一系列重要文件的出臺和重大政策實踐觀念鞏固落實的具體行動之中。

3.2.2.2 揭開長江禁漁政策間斷式變遷的序幕

2016—2017年政策范式醞釀變革，揭開了長江禁漁政策間斷式變遷的序幕。2016年底農業部正式通告赤水河流域為期十年的全面禁漁，2017年中央1號文件提出“率先在長江流域水生生物保護區實現全面禁捕”的目標任務。這表明長江流域更大范圍全年禁捕的政策信號更為明晰，政策權威進一步提升，為推進長江流域重點水域全面禁捕積聚了政策試點間斷式變遷過程勢能。長江全面禁捕的政策過程賦能穩健，農業部2017年發布的1號和2號文件是關于長江干流實施捕撈準用漁具和過渡漁具最小網目尺寸制度、禁止使用單船拖網等十四種漁具的試行通告。快速落實好水生生物保護區的漁民全部退捕工作，需要集中力量攻堅克難，因此摸排調查禁捕區域的漁民捕撈情況被提上重要日程。

3.2.2.3 推動長江禁漁政策范式革新深化與間斷式變遷進程

在長江經濟帶發展政策范式或理念革新的深化階段，長江禁漁政策間斷式變遷（2018—2020年）步入快車道，即分區、分流、分域等全面過渡至“十年禁捕”階段（2021年至今）。2018年農業農村部聯合財政部、人力資源和社會保障部等多個國家部委，對長江禁捕政策工具的使用傾向從漁具規定設置水平轉移到對退捕漁民這一核心政策對象的支持上來。政策工具的組合運用過程屢見于陸續發布的配套政策，例如建檔立卡、禁捕補償、轉產安置、教育醫療和技能培訓等政策資源組合推新、社會資本和中央—地方財政轉移支付等財政類政策工具供給優化，同時將長江全面禁捕工作納入“共抓大保護，不搞大開發”理念落實的約束性績效考核范圍等。最顯著的特點就是聯合發文的主體、次數、文種以及政策工具設置的顯著性增長，呈現出政策爆發期[23]。為推動長江重點水域常年禁捕目標任務順利完成，2019年農業農村部、國家發展改革委等11個部委聯合貫徹《國務院辦公廳關于加強長江水生生物保護工作的意見》，落實開展生態修復、拯救瀕危物種、完善生態補償、加強執法監管等七大項、十九小項任務分工方案，逐項明確牽頭單位、配合單位的職責。2020年7月國務院辦公廳同步轉發了農業農村部、公安部、市場監管總局分別牽頭制訂的三大行動方案，強調要把長江流域重點水域的禁捕和退捕漁民安置保障工作視為當前重大政治任務，壓實政治責任。以高比例、高強度的注意力分配和責任擔當，極大增強了政策組合及其工具適配效能。與此同時，政策工具從數量增加到激增、從類型更新到組配等中等幅度的加速變化過程，伴隨著生態保護補償機制、績效考核體系、定額財政補助、水生生物完整性指數評價辦法等政策工具參數校準的指標化、可操作化和精細化設置。整體來看，長江禁漁政策工具選擇、類型組合及其策略的邏輯，發生歷史性的突變。

3.2.2.4 匯聚長江禁漁政策間斷式變遷過程交互式反饋蓄能之勢

從2016年政策范式開始發生變革、2017年初率先在長江赤水河流域、水生生物保護區常年禁捕政策試點，到2021年初長江流域重點水域全面禁捕的過程，體現了政策范式的轉換和間斷式變遷。最高能級的政策范式變革和穩健轉移，與中低階幅度的政策工具邏輯加速演變，一齊匯聚成間斷式幅度能級的變遷之勢。具體來看：

第一，政策范式轉換過程加速匯聚成思想認識和政治意識深化統一的勢能。回溯歷史，早在2006年國務院印發的《中國水生生物資源養護行動綱要》中，就提出了到2020年我國水域生態環境逐步得到修復，漁業資源衰退和瀕危物種數目增加的趨勢得到基本遏制，捕撈能力和捕撈產量與漁業資源可承受能力大體相適應的中期發展目標。當時尚可預期長江漁業經濟可持續發展目標在此戰略目標框架范圍內，但長江水域生態環境不斷惡化、長江水生生物完整性指數最后甚至到了最差的“無魚”等級的負反饋，則給政策范式α造成重大挑戰。范式變革迫在眉睫，由“以經濟發展優先、兼顧生態保護，實現長江經濟帶發展”的舊政策范式α到新政策范式思想β“把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”的時序轉移過程（2016—2017年局部變革、2018年后的全面深化），可從習近平總書記在多次長江經濟帶發展座談會上的重要講話中獲得實證。新政策范式β“自上而下”的思想認識深化過程勢能突破了舊政策范式α、原政策總體目標框架被動回應的局限。事實證明，長江流域生態環境建設布局發生歷史性轉變，20余萬長江退捕漁民的轉產安置工作基本完成，漁業資源和多樣性均呈恢復向好趨勢，水生生物完整性指數開始回暖提高。長江“季節禁漁”到“十年禁漁”政策范式轉換（α→β）正穩健走向新發展階段（2021年至今）。

第二，與政策范式轉移過程同步，政策工具邏輯發生的階躍式演變匯聚反饋賦能過程勢能，涵蓋政策體制機制的創新、政策工具自身設置類型和數量的激增以及設置參數的精細校準，還包括不適應新政策范式β的舊政策工具刪減等。從政策工具設計機制調整幅度來看，長江“全面禁捕”“十年禁漁”政策完全改變了“季節禁漁”政策均衡穩定階段漁業市場領域市場化機制與科層體系內行政化機制設置周期交替使用強弱的總格局。行政化機制設置周期陡然從4個月覆蓋至全年12個月，革除了與市場化博弈機制交替的弊端，彰顯出間斷式變遷勢能積聚的獨特優勢。長江大保護理念逐漸凝聚為廣泛的社會共識，退捕漁民轉變為全面禁捕政策的執行者和監督者，以獲得社會主體的共識與滿意為原則的影響網絡機制初具雛形[29]。從政策工具本身設置來看，長江流域試點禁捕到重點水域全面禁捕過程的政策工具選擇不再局限于單一政策議定場所，而是廣泛分布在多政策場域里并側重發揮互補的組合優勢。政策網絡協同、工具組合效能加速涌現以瓦解制度結構誘致的“負—弱”反饋均衡（見圖3所示的反饋結構），為長江全年禁捕政策“機會之窗”匯聚了“政策流”勢能。從政策工具設置水平或參數上看，不同類型政策工具參數校準幅度得到正強化或負減弱，且更為可操作化、指標化和精細化。例如“中國漁政亮劍”系列專項執法行動及其執法力度空前提高，生態補償機制等政策工具參數的精準設置是長江禁捕政策工具設置水平提升的實證依據，捕撈漁具規格的試行與廢除則是政策工具靈活適應政策范式變革過程的生動體現，長江水生生物完整性指數是生態環境保護工作的約束性考核指標等。

第三，據上分析，繪制了長江禁漁政策均衡穩定到間斷變遷過程發生的政策范式歷時變革與政策工具邏輯突變等多階幅度變遷過程蓄能（見圖4），即“自上而下”的勢能釋放與“自下而上”反饋賦能的交互式反饋循環構成了階段轉換與變遷過程蓄能的總路徑。體現在：①政策范式α→β歷時穩健轉移階段，長江局部區域試點禁捕到重點水域全面十年禁捕的間斷式變遷勢能穩步加速積聚，“自上而下”打破了既有中低階幅度反饋能級均衡穩定變化的“負能”結構，為政策工具邏輯突變而循序釋放勢能。②從反向上看，合理選擇、恰當適配政策工具邏輯的歷時變遷加速“賦能”反饋政策范式α→β的轉移過程，貫徹和深化“共抓大保護、不搞大開發”政策理念認識的印跡幾乎出現在間斷式變遷階段所有政策文本的首要位置。③匯聚多層級交互式反饋過程蓄能之勢。T1→T2的政策范式變革、穩健正強化和總體目標框架調整過程經由理念認識、理論學習到貫徹落實勢能的時序躍遷，隱含“自下而上”積極探索和反饋經濟發展與生態保護的辯證關系、綠水青山就是金山銀山的轉化路徑。而政策工具邏輯積聚中低幅度能級漸變→劇烈突變之勢，“自下而上”正反饋賦能政策范式轉換，最終修復長江生態環境的理念深入人心。因此，它是“自上而下”政策范式變革勢能與“自下而上”政策工具邏輯多層級反饋賦能共同形塑“正—強”交互式反饋蓄能過程循環的刻畫。

3 結束語

政策范式變革勢能與政策工具邏輯歷時反饋賦能邏輯，共同構成了公共政策間斷式變遷過程蓄能研究的一個整合性分析視角。在政策變遷理論視角下，筆者構建出公共政策均衡穩定與（到）間斷變遷的三階幅度政策變化級聯蓄能過程的分析框架。以長江禁漁政策（2002—2021年）變遷為例，實證檢驗了該框架的有效性。首先，從政策變遷視角來看，長江流域由“季節禁漁”到“全年禁捕”“十年禁漁”的政策范式轉換，符合政策均衡穩定到間斷變遷的過程邏輯。其次，政策均衡穩定與間斷變遷的兩類政策樣態，隱含政策范式、政策工具設計機制、設置類型及其設置水平三階變化幅度迥然的歷時反饋過程蓄能結構。最后，公共政策均衡穩定到間斷變遷過程并非瞬間實現，而是一個完整蓄能過程。政策工具設計機制、自身設置及其設置水平等多維度的漸進式突變“自下而上”反饋賦能新、舊政策范式的更替和轉移，進而實現多層級政策變化幅度“上下互動”過程交互式反饋蓄能的重大間斷式變遷。

關于公共政策變革實踐，在政策環境發生快速變化時，適時必要的政策間斷式變遷應當同時考慮政策范式、理念“自上而下”貫徹落實的歷時過程與政策工具邏輯共變的穩健同步，實現范式變革的穩健治理轉型。反之，政策范式的不穩健或者政策工具邏輯與政策范式不適應、與政策環境不同步，恐難以順利實現政策間斷式變遷的過渡性政策安排。因此，快速識別政策重大變革的歷時過程，并運用政策范式、理念和政策工具邏輯多層級的政策變遷賦能演變規律，促成穩健型的政策變革，有助于緩釋劇烈變革的決策過程風險。

政策范式思想與政策工具理論視角的切入，為實證公共政策均衡穩定與（到）間斷變遷的過程蓄能的實現，提供了一條可能的路徑。政策范式變革是觀察公共政策間斷式變遷宏觀邏輯的理論基礎，政策工具的演變過程及其適配分析則被應用于政策變遷的微觀機制研究。針對政策工具邏輯演變的類型學特征、適配分析的探究還存在局限性。一是政策網絡權力的布局及其轉移過程或稱政策體制的創新，對政策工具類型設計傾向產生何種程度的異質影響有待討論。二是公共政策均衡穩定到間斷變遷過程蓄能實現的機制，尚需更多政策領域的實證分析和檢驗。

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Exploration of Energy Accumulation in Punctuated Change Process of Public Policy：A Case Study on the Policy Change of Fishing Ban in the Yangtze River

LEI Zhijun

（College of Philosophy，Law & Political Science，Shanghai Normal University，Shanghai 200234，China）

Abstract：The policy change process from equilibrium stability to punctuation couldnt be accomplished at once，which means there possibly exists a kind of completely diachronic correlation logic about amplitude of multistage energy variation accumulated within internal dynamics.From the perspective of policy change theory，this article constructs an analytical framework on 3-rd order amplitude dynamics of accumulated energy in process of policy change from equilibrium stability to punctuation.The policy change of fishing ban in the Yangtze River from 2002 to 2021 is taken as a case study to comparatively demonstrate different energy-accumulated mechanisms in the two types of policy pattern above and successful transition logic between them. The research finds：1） policy process of equilibrium stability mainly occurs in the mid-low amplitude dynamic structure based on the design mechanism of policy instruments including its setting and parameters adjustment. 2） the "top-down" reform of policy paradigm breaks possibly induced "negative energy" structure in the stage of equilibrium stability and continuously releases political energy to prepare for the punctuated change of the logic of policy instruments. 3） the logic of appropriate policy instruments also empowers the diachronic transition process of policy paradigm through "down-top" feedback，which steadily shapes the significant amplitude dynamic of accumulated energy in the punctuated policy change.

Key words：punctuated equilibrium；process energy accumulation；policy paradigm；the logic of policy instruments；policy of fishing ban in the Yangtze River

收稿日期：2023-06-14

作者簡介：雷志軍，男，碩士研究生，主要研究方向為政策過程與政策變遷。E-mail：gfzy-21st-century@foxmail.com