我國生態環境治理樣態、機制及對策研究
——以公安機關生態環境行政執法為視角

齊曉亮

(陜西警官職業學院 西部生態安全法治研究中心,陜西 西安 710021)

一、引論

2022年3月,政府工作報告提出,持續改善生態環境,推動綠色低碳發展。十四五規劃和2035遠景目標也提出,要“筑牢生態安全屏障”。二十大報告進一步指出,要“推動綠色發展,促進人與自然和諧共生”。2021年,中共中央、國務院《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》指出,要持續做好生態環境保護綜合行政執法改革“后半篇文章”,全面加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設,切實提高依法行政能力。近年來,隨著“綠水青山就是金山銀山”和生態文明的提出,從中央政策出臺到地方政府執行,國家層面的社會行動不斷彰顯著我國對于生態環境的重視程度。“十三五”期間,生態環境執法持續保持高壓態勢,全國共實施環境行政處罰案件83.3萬件,罰款金額536.1億元,分別較“十二五”期間增長1.4倍和3.1倍[1]。由此可見,我國環境問題依然較為嚴峻,除環保部門以外,公安機關的行政執法能力也亟待提升。一方面,中央對于生態環境治理的要求不斷提高,隨著“十四五規劃”和鄉村振興及共同富裕目標的提出,生態環境治理由單一性的環保部門監管轉化為多部門協作的全方位、立體式社會行動。另一方面,在國家政策自上而下的社會行動中,生態環境治理已成為由科層制、集中化治理轉化為社會參與的集體行動。

從國外研究來看,自工業革命開始,“倫敦霧霾”事件出現后,西方國家逐漸注重對生態環境的治理。但總體而言,西方基本延續“先污染、后治理”的生態環境治理路徑。美國生態經濟學家Garrett Hardin提出了“公地悲劇”的情境,即由于個人向公共環境過度索取資源,超出生態環境承載能力,進而影響整體環境生態系統[2]。為避免人為造成的生態環境風險,有必要建立專門的環境警察隊伍,以防范打擊此類違法犯罪行為。1996年,俄羅斯率先建立起全球第一支“生態環境警察”隊伍[3](高文驍和刑捷,2015年)。自此,西方國家陸續建立了專門的環境警察隊伍。20世紀80年代,可持續發展觀顯現于國際舞臺,即人類應實現人口、資源與環境的可持續發展。

就國內研究而言,警察執法的生態化要求是警察權在我國生態文明建設中為保護生態環境所做出的時代革新,代表了警務發展的一種新趨勢[4](邢捷,2015年)。也有學者指出,應將生態安全維護和環境權利保障作為環境警察權制度建構的目標,確立環境警察的環境行政執法、環境犯罪打擊和環境應急防控三大職能,進行環境風險防范職能實現的環境警察權制度模式選擇與運行機制保障,全面實現環境警察的制度功能[5](余曉龍,2022年)。針對環境執法問題,有研究認為,屬地管理潛藏著地方保護主義,污染跨域轉移使得不同區域之間府際合作失靈,行政位階懸殊導致地方環保部門無力監管強勢國企,這些因素共同促成了我國環境執法權“逆流而上”的軌跡特征[6](龔宏齡和呂普生,2021年)。有學者提出,《環境保護法》賦予環境保護主管部門查封、扣押的權力,但該制度在實踐過程中存在行政目的錯位、執法手段“一刀切”、利益衡量不全面等規范性欠缺問題[7](高利紅和徐璽,2021年)。在規范生態環境執法權上,有學者指出,規范聯合執法隊伍的組建,通過區域合作和中央批準的方式建立聯合執法隊伍并對執法主體進行明確授權,充分發揮現有機構的監督協調作用,以及通過分區域、分行業、分時段的方式逐漸統一執法依據[8](張健和張舒,2021年)。也有學者提出,破解環境監管執法困境需要堅持以問題為導向,落實政府責任,健全執法機制與制度,提高執法能力,引導企業守法,強化公眾參與,提高環境監管執法效率和效能[9](陳瑾等,2016年)。

總體來看,西方國家的生態環境治理實踐及相關研究先于我國,但其經濟發展是以犧牲環境為代價的,即走的是“先污染、后治理”的道路。改革開放以來,我國的工業化發展迅速,同時也經歷了由“粗放式”向“集約式”發展方式的轉變。我國政府率先提出生態治理共同體的倡議,在國際氣候會議上履行節能減排、降低碳排放的承諾。自“兩山理論”提出以來,我國自上而下貫徹執行中央政策,尤其是十八大以來,我國生態環境明顯改善。然而,這一成效的取得并非短期行為,而是政府監管與社會自治共同作用的產物。生態環境治理是社會治理的重要組成部分,同樣存在社會治理中“形式化運作”所產生的“非預期效果”、基層執法“懸浮化”等一系列困境,在環境政策執行過程中也存在多方利益博弈。基于此,本研究從公安機關的行政執法視角出發,以社會行動中的理論邏輯與現實樣態為起點,構建“關系—嵌入—共生”三重治理機制,并提出生態環境的“復合型治理”路徑,將政府監管與社會自治相結合,形成“生態警務”多主體治理共同體。

二、公安機關參與生態環境治理樣態解析

生態環境治理并非單一性治理,與基層社會治理相比,其社會行動具有復雜性、差異性和不確定性等特征。從公安機關的行政執法組織機構演化歷程來看,生態環境執法經歷了從生態環保部門移交到成立專門的執法機構的過程。從其行政執法機理而言,對于打擊生態環境違法犯罪行為,公安機關的執法手段逐漸技術化和專業化,行政執法方式也從單一性治理轉化為合作型的多元化治理。對于公安機關生態環境行政執法的現實樣態,長期以來缺乏相關研究。因此,以下將從生態環境治理樣態入手,闡釋“生態警務”的運行機理。

(一)反身性與集體行動

對于反身性的研究,常見于哲學與社會學界,有學者指出,反身性與反思性存在聯系,是一種理性思維上的自我反駁、悖論,自我反思[10](肖瑛,2004)。以曼海姆為代表的“知識社會學”學派對于反身性的研究相對較多。源于第二次工業革命后的后現代主義流派對宏大理論的敘事進行了反思與批判,以此推動了社會理論的進一步發展。從理論視角而言,反身性是理性思維的體現,知識社會學派強調對社會理論進行宏觀梳理,即嘗試用宏觀整體性視角的理論來解釋社會現象及社會行動。而微觀視角上的研究,則強調從理論本身出發,運用具體理論去闡釋現實樣態及社會運行機理。以默頓為代表的“中層理論”試圖打破宏觀理論的宏大敘事所帶來的空洞、抽象及微觀理論過于注重某一項具體的理論而忽視系統性思考的困境。西方學界一直以來致力于尋找解釋社會的萬能理論,卻始終處于批判與被批判的學術循環困境之中,后工業時代也由此誕生了后現代主義風格,其核心思想是致力于對過往理論的批判,以此尋找社會科學的進步。雖然西方學界眾多學者對此進行了探索,然而卻也難逃空洞與抽象的窠臼,因此也很難將理論與實踐有效結合。以美國功能學派為代表的學者致力于應用性社會學的研究,試圖打開抽象理論難以作用于實踐的困境。我國社會學界也試圖促進社會科學理論“本土化”,然而目前尚未形成本土化的學術體系。從實踐層面而言,生態環境治理一直是我國政府治理的重要內容,而隨著“兩山理論”的提出,自上而下的政策傳導機制也促使中央政策在基層得以貫徹實施。而公安機關對于破壞生態環境違法犯罪行為的打擊力度不斷增強,從生態環保部門移交案件轉為獨立執法機制,這一轉變體現了自上而下的政府政策執行能力、組織能力不斷增強。改革開放以來,隨著經濟的飛速發展,社會呈現出復雜性、異質性和不確定性的現實樣態。公安機關的生態環境執法也由單一性組織演化為多部門、全方位、多層次聯動合作的行動機制。在多元主體參與的生態環境治理集體行動中,復合型治理產生了明顯的治理效果。

(二)復合型治理

我國的生態環境治理經歷了從單一的生態環保部門監管走向多部門合作的復合型治理的過程。2022年4月,桂林市公安局生態環境保護分局正式成立,這是我國首次建立的市縣鄉村公安機關生態環境保護機構。這一機構的成立意味著從國家到地方對于生態環境保護的重視程度逐漸加深。長期以來,生態環境保護一直歸屬于生態環境部門管理,但隨著現代工農業對于生態環境的影響,生態環境部門一直以來礙于自身能力不足和缺乏行政執法權,只能將案件移交給公安機關或是與公安機關聯合辦案。然而,對于一些突發事件或復雜事件,合作辦案通常時效性較差,因而對于違法犯罪的打擊力度也較為有限。自黨的十八大以來,中央政府越來越重視對于生態環境的保護,尤其是“兩山理論”的提出,更是將生態環境保護提升至戰略地位。近年來,學界對于社會治理已有十分豐富的研究,然而對于基層社會治理,尤其是農村社會治理的研究還有待提升。我國正值發展變革期,社會轉型與社會變遷較為明顯,而學界對于公安機關參與生態環境治理的相關研究較為鮮見。桂林市公安局生態環境保護分局的成立不僅意味著地方政府的生態環境治理已經延伸至基層社會治理中,成為普遍性的治理內容,而且對于破壞生態環境的違法犯罪行為也能進行更為有效的處罰。隨著社會轉型與社會變遷的進程逐步加深,從政府到民間都亟須尋找到更為高效和更能踐行社會價值的治理方式。從生態環境治理的行為邏輯而言,公安機關的行政執法具有履行國家意志、保護生命財產及維護社會穩定的功能,帶有集體行動意志和科層制監管執法色彩。相較于傳統的單一部門執法而言,公安機關的現代生態環境行政執法行為通常采用“聯動機制”,即將多部門合作治理與全方位、立體式、多層次治理相結合,強調政府與社會的聯合互動。一方面,這一多部門“復合型治理”方式凸顯出全生命周期性中的中長期治理的技術性和科學性,有利于推進系統性和整體性的模式化治理,進而規范公安機關的行政執法行為,以“生態警務”發展牽引警務現代化。另一方面,“復合型治理”不僅僅局限于技術治理,也體現在政府與社會、公務人員與民眾的互動之中,有助于構建社會主義核心價值觀,便于在公安機關的行政執法中實現技術性治理與社會價值的統一。

三、“關系—嵌入—共生”三重治理機制解構

學界對于生態環境治理的相關研究,多傾向于從梳理政策、問題、成因及路徑等方面進行,卻少有學者探索其中的行動機制,而對于公安機關參與生態環境治理的研究更為鮮見。鑒于此,以下從公安機關參與生態環境治理中的政府與社會之間的互動入手,探索其中多元主體之間的利益博弈,并由此解讀公安機關生態環境行政執法過程中的多元聯動機制;構建“關系—嵌入—共生”三重治理機制框架,來以此說明其參與生態環境治理的行動機理,助力我國“生態警務”制度創新和實踐創新。

(一)關系呈現:多層次互動

西方學界對于社會互動的研究興起于20世紀中葉,以戈夫曼為代表的“互動論”研究提出“擬劇論”,即每個人都在日常生活中扮演著不同角色,在日常生活均有自我角色的社會呈現[11]。在生態環境治理中,隨著社會轉型和經濟發展,公安機關行政執法通常會聯合多層次、多主體的相關部門或機構進行,而在這一過程中,處理好日常現實中的社會互動顯得尤為重要。從理論邏輯上而言,日常生活中的社會呈現并非顯性存在,而是潛藏于社會互動過程中,在不同層次的復雜性社會互動中,其現實性建構和功能性通常以不同角色演繹而存在。在公安機關參與生態環境治理的過程中,從政府部門的監管者到基層執法人員均與社會中的不同層次、不同類型的人員進行社會互動,這一互動方式不僅是自上而下的官民互動,更是橫向的各部門合作。在我國“人情社會”的傳統文化之下,執法者不僅需要靠法律法規的硬性約束來進行行政執法,更要探索柔性執法思維,即如何與群眾建立聯系,激發群眾的主觀能動性,而這一方法也是中國共產黨特有的團結鞏固群眾的重要方式。

從公安機關的行政執法實踐來看,一方面,在公安機關的生態環境執法中,協調科層制下的自上而下的組織力量,以此提高行政化改革的力度,進而提升實際工作中的行政執法效率,成為現今亟待解決的重要問題。從文獻梳理和現實經驗而言,對于科層制下上下層級管理已有較為豐富的研究,而對于政策如何貫徹至基層及基層執法中社會網絡聯動機制的相關研究較為欠缺。基層執法具有復雜性、差異性和不確定性等特征,進一步說明了建立基層執法長效機制的必要性和現實性。另一方面,在公安機關參與生態環境治理的行政執法中,引導社會參與、變被動執法為主動式聯合治理也逐漸成為生態環境治理及“生態警務”現代化的重要趨勢。質言之,科層制下自上而下的關系互動及執法者與社會參與者之間的互動,不僅是提升公安機關生態環境行政執法效率的關鍵,而且也是鞏固中國共產黨群眾基礎與踐行中國特色社會主義核心價值觀的根本要素。

(二)資源嵌入:多主體利益博弈

格蘭維諾將嵌入理論引入社會學研究中,以此闡述個體與整體的社會互動過程[12]。在公安機關參與生態環境治理的過程中,隨著國家層面的政策性支持和不同層級公安機關的資源下沉,治理轉型裹挾大量人力、物力等資源進行自上而下的分配。由此,在現實實踐中一般會出現多部門不同利益主體之間的博弈。從理論邏輯上而言,多主體參與治理提升了公安機關生態環境行政執法的效率,促使執法隊伍在專業性、組織性、技術性等方面得到現代轉型。從結構層面而言,面對多層級的資源分配,從中央政府到基層執法部門均對如何平衡各主體之間的分工及利益博弈進行權衡。不同主體之間的博弈并不是孤立或者單一呈現的,而是多層面的互動過程。馬克思認為,人際交往的本質是利益關系。在一項社會行動中,各主體間也是如此,資源分配由組織者或者管理者直接決定,帶有一定的主觀性。面對客觀存在的事實,人為因素的主觀能動性難以保持絕對精確性。公安機關在對生態環境的行政執法中亦是如此,其治理行動需要技術、人力等各方面的資源支持,而上級資源的有限性和基層情況的復雜性與不確定性構成了一個矛盾綜合體。因此,在面對上級資源分配時,相關主體勢必要進行利益博弈。質言之,主體間的利益博弈是社會行動中常見的表現方式,平衡資源分配與將資源嵌入至基層一直以來是學界研究的重點內容。

從現實層面而言,公安機關的生態環境執法通常需要面對基層復雜的社會現實情況,在參與生態環境治理的社會行動中亟須提升公安機關的專業執法隊伍,運用現代技術及組織力量構建健全的執法體系。因此,這就要求從中央政府自上而下式的資源嵌入至基層執法隊伍。而我國正處于社會轉型及社會變遷的歷史機遇期,社會情況相對復雜,幅員遼闊,面對中央有限的資源,有學者提出“漸進式嵌入”的治理方式,即從實際情況出發,綜合研判生態環境的復雜性與不確定性,以此確保上級資源的精準有效分配,平衡各利益主體,促使資源實現最大化、最優化分配,構建“生態警務”的系統化治理機制。

(三)合作共生:多元聯動機制

我國公安機關參與生態環境治理經歷了由單一性治理演變為多元化合作式治理的發展過程,這一變化與社會轉型和社會變遷緊密相關。學界對于合作式治理的研究已較為豐富,然而對于如何形成多元聯動機制的研究尚少,而“運動式治理”的方式只能在短期內發揮效益,卻難以形成長效機制。有學者提出用“超常規治理”的方式來應對突發性事件,但此種治理方式具有不可預期性和不確定性,也難以形成模式化,不具備推廣應用價值。從長遠來看,要確保治理方式的有效性就必須將“超常規治理”轉變為“常規治理”方式,由此形成多元聯動機制,這也有助于提升組織性,并且具備模式化運作的優勢。從理論邏輯上而言,生態環境治理實質上是結構功能主義和社會分工理論的演化。一方面,社會行動無疑帶有功能性傾向,治理者采取的社會治理行動通常服務于社會發展和政權穩固。而在我國政府治理通常占據主導性地位,這種治理方式在特定集中式動員下可以發揮極強的社會治理效應,但此種治理方式也難以避免“運動式治理”的弊端,即在資源有限的情況下難以形成模式化、常態化治理方式。另一方面,政府的科層制分工與社會分工及市場化分工都有著明顯區別,科層制分工是層級式的權威性分工,帶有一定的強制性色彩,而社會分工強調參與性,但其分工需要觸發機制,即政策性資源下沉或政策引導。市場化分工一般是基于利益,但市場具有政府和社會不具備的活力,引導市場化分工即是需要市場注入活力,投入民間資金和技術,最后政府將以項目招標的形式轉包給市場主體,以此達到聯合治理的效果。

公安機關參與生態環境治理不應完全依賴于政策性資源,其也應探索與社會團體或市場主體進行合作,將行政執法嵌入基層社會中,提升民間組織的參與積極性,并聯合市場主體提升治理技術,將政府、社會與市場三者相結合,構建三方聯動的“生態警務”新機制。這種方式既有利于實現公安機關的生態環境執法目標,同時也有助于提升社會的組織性,此外還可以惠及市場主體,實現互利共贏、合作共生的警務治理目標。

四、公安機關參與生態環境治理路徑探究

總體而言,我國公安機關參與生態環境治理經歷了從政府主導型治理模式演變為政府、市場與社會三大主體協同治理的發展歷程。從公安機關參與生態環境治理的中觀層面來講,多主體之間在自上而下的資源分配中存在利益博弈,由此也形成了多元主體之間的互動。在新時代,公安機關參與生態環境治理,其行政執法過程并非單一主體所能完成,而是由不同部門、層級、主體間的多元聯動構成。上文構建了“關系—嵌入—共生”的三重治理機制框架,以此說明公安機關參與生態環境治理的行動機理。從本質上而言,這一多元互動和聯動機制也可稱之為“復合型治理”模式,其治理路徑應首先從“制度再造”入手,促進制度漸進式改革;其次是各組織間的相互融入,進而建構系統化組織治理模式;最后,建構“復合型治理”模式,從而互構多元主體共治體系。

(一)“制度再造”:促進制度漸進式改革

從結構功能主義而言,社會由不同模塊構成,每一模塊都具有自身的功能。學界對于社會功能的研究已較為豐富,以涂爾干為代表的社會分工論指出,社會具有不同分工,不同類型的分工具有差異化的功能。第二次工業革命后,美國社會學界對于社會功能的研究呈現出井噴式的增長。隨著社會轉型與社會變遷,社會制度處于不斷變化之中,制度改革也隨著社會變動而發展。國家與社會緊密相連,國家相關政策對社會治理的方向在很大程度上起著至關重要的作用。在后現代主義浪潮中,西方學界對傳統社會理論進行了反思與批判,試圖提出全球化視角下的新社會學,而其中的系統性和整體性思維方式也引發國內學界的反思。我國的現代化道路與西方具有較大差異性,但在工業化、信息化時代的生態環境治理問題上,中西方基于全球化視角進行的生態環境治理也在某種程度上達成了共識。

從公安機關參與生態環境治理實踐而言,我國社會正處于社會轉型與社會變遷的發展期,從根本上來講,制度變革應服務于社會治理的大局,制度也應根據社會實踐的復雜性、差異性與不確定性而不斷改進。對于不合時宜的制度應及時更新,在新時代進行“制度再造”,探索符合社會發展規律的新型制度。與此同時,治理者也應具備“漸進式治理”的思維,這一治理方式不僅有利于避免“運動式治理”中的短期效益弊端,在一定階段具有可復制、可推廣的模式化效應,而且還具有一定的調適性,能夠根據社會變遷情況進行相應調整。公安機關參與生態環境治理具有多主體治理、聯動治理、復合型治理的特點,因此在執法實踐中應適時進行“制度再造”,以便適應新時代“生態警務”的發展要求,從而實現共建、共治、共享的生態環境治理目標。

(二)組織融入:建構系統化組織治理模式

學界對于社會組織的研究較為豐富,但對于公安機關生態環境行政執法中的組織性研究相對較少。通常而言,公安機關的行政執法獨立性較強,因其行業特殊性和專業化,對執法人員的要求也相對較高。然而,在現實實踐中,由于社會轉型期結構性改革較為復雜,引發的社會沖突與矛盾相對較多,因此公安機關的生態環境行政執法通常也需要多部門聯合、上下層聯動,以此提高其行政執法效率。而對于日漸增多的生態環境類突發性事件及潛藏的社會風險,構建長期性、系統化的“生態警務”組織體系勢在必行。從理論邏輯上而言,對于組織性的研究一直是學界探索的重要內容。從社會互動論的視角來講,組織是由單一的個體所組成的整體,組織內部個體之間及組織個體與外部組織之間都因社會行動而產生互動與聯系。公安機關是政府的重要組成部分。對于社會行動中的行政執法人員而言,建立長效并具有聯動機制的行動組織可以使其在行政執法中更加專業化和規范化,在面對復雜案情時,構建系統化的組織治理模式也更能將組織融入至日常行政執法中,以此提升其治理價值。

從實踐層面而言,我國“生態警務”建設尚處于探索階段,因此亟須建立系統完善的行政執法體系與高效率的社會行動組織。公安機關的社會行動通常需要聯合多部門、多層次的社會團體進行,而合作式治理通常需要組織出面協調人力、物力等方面的資源,在科層制的層層審批中,行政執法的效率往往也很難提高。一方面,公安機關的生態環境行政執法由組織出面進行部門協調與互動,集體性優勢將展現出明顯的社會行動力,因此也可以在短時間內集聚所需資源,為其行政執法提供動能。另一方面,公安機關的組織機構能夠將社會力量集中起來,提高群眾的個體參與性,進而將其社會行動網絡覆蓋更廣泛的人群,這種方式不僅有利于提升其行政執法效率,而且有助于更好地踐行社會主義核心價值觀,進而實現“生態警務”的社會價值。

(三)復合型治理:互構多元主體共治體系

關于合作治理,學界已有較為豐富的研究成果,合作式治理也成為現代社會治理的重要方式。然而,對于合作式治理中所呈現的多元化樣態與內在機制的著述較少,尤其是系統化闡述合作式治理方式的相關研究更少。從系統論視角而言,社會現象的運行都處于一個整體的系統中,生態環境治理也是圍繞社會系統的運轉而進行,而社會系統中的子系統各自獨立,又因為社會行動產生相連接的關系。從互動論視角而言,社會行動中的各主體都扮演著各自不同的社會角色,而將各自分散的單一個體相聯系是社會組織社會行動的重要內容。在公安機關參與生態環境治理的社會行動中,不僅需要公安機關內部的上下級人員相互銜接配合行政執法行動,而且在行政執法中也需要社會力量的參與和市場主體的技術性支持。因此,公安機關亟須具備系統化管理思維,在多主體復合型治理中互構“生態警務”治理體系。

從實踐歷程而言,公安機關參與生態環境治理的方式從“依附式治理”轉變為“合作式治理”。改革開放以前,由于我國社會經濟整體處于初級發展階段,公安機關對于生態環境的行政執法及管理方式尚未形成系統化、整體化的可推廣模式,因此對于相關違法犯罪活動多以“粗放式”的執法方式進行“運動式治理”。而在改革開放后,隨著社會經濟的飛速發展,政府各類資源逐漸豐富,生態環境治理的復雜性也不斷攀升,公安機關隨之不斷提升隊伍素質,引進各類技術人才,以此提高相關執法人員的專業性和規范性。尤其是黨的十八大以來,隨著以習近平為核心的黨中央領導集體提出“兩山理論”,地方政府不斷重視對于生態環境的保護,因此各地公安機關參與生態環境治理的水平也逐步提升。從治理方式而言,公安機關參與生態環境治理經歷了從單一主體到多元主體復合治理方式的轉變,而公安機關的行政執法也從行政主導轉變為政府與社會聯動式治理,著力構筑我國系統完善的現代“生態警務”治理體系。

五、結論與討論

公安機關參與生態環境治理經歷了從單一治理向多元主體復合式治理的過程。在公安機關的行政執法行動中,個體化行動與集體行動互相融合,共同構成“生態警務”的系統化、整體化體系。在深入學習貫徹黨的二十大精神指引下,本研究從公安機關參與生態環境治理中的政府與社會之間的互動樣態入手,探索其中多主體之間的利益博弈,并由此解讀公安機關生態環境行政執法過程中的多元聯動機制;構建“關系—嵌入—共生”的三重治理機制框架,以此說明公安機關參與生態環境治理的行動機理;并從社會互動的視角出發,探索其中的多元互動和聯動機制,即“復合型治理”模式,由此提出公安機關參與生態環境治理的路徑。首先,從“制度再造”入手,促進制度漸進式改革;其次,通過各組織間的相互融入,進而建構系統化組織治理模式;最后,建構“復合型治理”模式,從而互構多元主體共治體系。

從政策層面而言,政府對于生態環境治理將出臺更多切實可行的舉措,將上下聯動、多層次互構、個體與集體統一相結合,共同建構具有長期性、可推廣、可復制的復合型治理模式。然而,隨著社會經濟的進一步發展,各地生態環境治理面臨更為復雜的社會現實,其復雜性、不確定性也愈發凸顯,因此從中央政策出臺到地方政策執行都應將資源下沉至基層,重點關注基層“生態警務”實踐。與此同時,面對基層執法的復雜性與風險性,基層執法隊伍也要加強與社會力量的合作,引進市場機制,采用更加先進的智能化科技,以此輔助人工治理,將硬性的規范化治理與柔性的人性化執法相結合,共同構建穩定的生態環境治理共同體。