為縣域城鎮化注入持久動力

□ 本刊記者 何 樂

習近平總書記多次強調，“縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎”“眼睛不要只盯在大城市，中國更宜多發展中小城市及城鎮”。黨的二十大再次強調，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設是一項復雜的系統工程，亟需處理好產業發展、人口流動、城市建設、要素保障等縣域發展所涉關鍵因子之間的關系。為此，本刊記者專訪國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部副部長、研究員卓賢。

加快以縣城為主體的就地城鎮化

【記者】我國2021年常住人口城鎮化率達到64.72%。目前，我國是否還處于城鎮化快速發展時期？

【卓賢】從增量看，我國還處于城鎮化快速發展時期；但從存量結構看，已步入城鎮化快速發展區間的中后期。

一般而言，衡量城鎮化水平高低的關鍵指標是城鎮化率，即城鎮常住人口占全國人口的比重。相比非農產業占比等其他指標而言，該指標能更好地反映空間意義上的城鎮化演變。簡單來看，我國城鎮人口增長有三大動力來源：城鎮人口的自然增長、農村人口向城市流動、城市空間的擴展。

根據最新人口數據，我國總人口增速明顯放緩，“十四五”期間將進入負增長階段。這一趨勢變化對于我國城鎮化影響而言是漸進式的。我國勞動年齡人口早在2011年左右就已下降，但近十年間，我國城鎮化率持續提高，2011年至2020年，每年提高1.42個百分點，是建國以來增幅最快的十年。究其原因，在于支撐我國新型城鎮化的內部驅動力已發生結構性變化，城鎮化率仍持有持續上升的動力。

【記者】我國新型城鎮化現已進入新階段。最主要動力是什么？城鎮化空間布局會隨之有哪些調整？

【卓賢】當前，我國城鎮化率提升的最大驅動力已經從城鄉人口的遷徙轉變為就地或就近城鎮化。2021年，城鎮區域擴張帶來的就地城鎮化人口貢獻率達到43.4%，成為城鎮人口增長的第一大動力。但縮小城鎮戶籍人口和常住人口差距仍任重道遠。2021年末，我國戶籍人口城鎮化率僅為46.7%，與常住人口城鎮化率有著18個百分點的差距；2021年全國人戶分離人口達到50429萬人，比2020年增加1153萬人。其中，市轄區內人戶分離人口為11962萬人，流動人口為38467萬人，分別比2020年增加268萬人和885萬人。造成戶籍人口城鎮化率遠低于常住人口城鎮化率的重要原因之一就是舉家城鎮化成本較高。讓一個完整的家庭融入城市，更為考驗城市的承載力，特別是“一老一小”的公共服務供給。

我國《“十四五”新型城鎮化實施方案》明確指出，轉移至縣城的人口市民化，將成為新型城鎮化新階段的重點任務。而以縣城為重要載體的城鎮化更有條件承載人口就地就近城鎮化。隨著國內外環境的變化以及城市生活壓力加大，農民工流動呈現跨省回流和本地就業半徑擴大的新趨勢，縣域經濟發展和“舉家城鎮化”高成本構成農民工回流的引力和推力，以縣城為重要載體的就近城鎮化趨勢越來越明顯。可見，縣城已成為就近城鎮化的重要載體。

然而，人口流動方向主要是由市場經濟規律來決定的，市民化也不是簡單的戶籍入籍問題。在總人口負增長預期下，人已成為“戰略性資源”。人口流動會加速向擁有良好的基礎設施、健全的公共服務、更多的就業機會、更大的上升空間的核心城市集聚。因此，我們探討縣城發展，必然要放在以核心大城市邊界擴張為主要形態的都市圈化語境下進行，完善以城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。

縣域城鎮化的江蘇實踐及經驗啟示

【記者】江蘇城鎮化發展起步早、發展快，城鎮化發展水平持續走在全國前列。城鎮化上“先行一步”的江蘇有哪些經驗可以借鑒？

【卓賢】作為城鎮化先發地區，江蘇城鎮化的發展路徑，對全國城鎮化道路選擇有著重要的參考價值與借鑒意義。

一是縣域經濟特色鮮明。改革開放以來，江蘇等東部省份依托強勁的經濟、產業、人口、政策優勢，在以縣域為基本單位的區域，匯集了現代產業鏈集群，并催生出大量工商業及其他經濟業態。工商業的繁榮輻射帶動東部各縣域地區發展，充足的就業崗位推動農民家庭就地就近融入城鎮化，從而實現高質量的內生性縣域城鎮化。尤其是江蘇，在歷史上鄉鎮企業和集體經濟發達，誕生了很多圍繞特色產業生產的的產業專業縣、專業鎮。于是，充滿活力的市場、較高的收入水平和宜居環境，使得江蘇的縣域成為產業集聚和人口匯聚的空間。

二是農業轉移人口市民化比例高。從江蘇城鎮化人口來源看，主要分為外來人口為主導的遷徙城鎮化和以本地農村人口為主體的就地城鎮化。2014年至2020年，累計實現883.7萬農業轉移人口在城鎮落戶；江蘇累計發放居住證3240萬余張；農村勞動力轉移就業率達77.7%。截至2020年，江蘇常住人口城鎮化率、戶籍人口城鎮化率分別達73.44%、67.3%，二者差值僅為全國的1/3，轉移人口的市民化水平居全國前列。這說明，江蘇的縣域經濟，不僅能就近吸納農業轉移出的剩余勞動力，農業轉移人口在本地或省域內就業的比重高，同時，也能讓外來人口安居樂業，吸引得來且能留得住。

三是都市圈城市群成為城鎮化主體形態。《江蘇省“十四五”新型城鎮化規劃》指出，江蘇已基本建立起以都市圈城市群為主體形態、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。13個設區市均進入全國經濟百強城市行列；綜合實力百強縣（市）數量居全國第一，其中，絕大多數“百強縣”處于都市圈、城市圈的輻射范圍內；揚子江城市群貢獻了全省75%以上的地區生產總值和90%以上的進出口總額。

這一大中小城市和小城鎮協調發展的空間布局，有力地引導農業轉移人口就近城鎮化，對于一個制造業大省來說至關重要。保持產業工人隊伍的穩定性是發展高質量產業鏈供應鏈的必要條件，尤其是中高端制造業所需要工匠型技能人才，其培育過程需要穩定、傳幫帶的環境。2020新春伊始，受疫情沖擊，沿海經濟發達省份復工復產受到重大挑戰。相對而言，江蘇復工復產速度，以及產業持續發展的后勁，表現得都很亮眼。2021年，江蘇進出口總值破5萬億，占比全國13.3%，展現出強大的吸納國際產能回流的實力。這不僅和江蘇整體產業結構和經濟實力相關，更和縣域經濟扎根發展從而產生的穩定就業、穩定產業、穩定人口的城鎮化布局相關。

【記者】近年來，江蘇深入實施“1+3”重點功能區戰略，“一群兩軸三圈”城鎮化空間布局進一步優化。在此過程中，縣城如何發揮重要節點功能？

【卓賢】縣城是提供一個經濟社會梯度發展的空間，引導產業、資金、技術、人力等全生產要素在縣域匯聚融合。觀察江蘇縣域發展實踐，我們可以發現，通過順應區域發展大勢、發掘自身資源稟賦、量身定制主導功能鮮明的發展路徑，才能激發起各區縣發展潛力動力。

過去，蘇南經濟相對發達的縣，受益于產業從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，較好承接核心城區轉移出的人口、產業、功能。隨著南京都市圈、蘇錫常都市圈動力源作用更加鮮明，沿江城市群的協同發展、融合發展和一體化發展將更加突出。特別是隨著長三角一體化深入推進，江蘇城鎮化空間形態進一步呈現出都市圈的空間連綿、人口高度集聚、要素互動密切和跨越行政區域等特征，倒逼同城一體的制度升級。揚子江城市群中，大中城市周邊的小城鎮有望通過引導高端產業鏈或企業總部入駐，朝著新市鎮或衛星城目標邁進，甚至進一步發展以縣域為主導的產業集群。而以宿遷沭陽為代表的區位優勢不明顯的蘇北縣域，近年來則走出一條將生態價值轉化為經濟價值、百姓富裕的新路子。著眼生態綠色發展動能，通過將相對分散在農村的經濟要素集中起來，推動一二三產業融合發展，提升產業化發展能力，形成具有規模效應的特色產業，如花木產業，并通過一體化的交通基礎設施和物流體系與大中城市形成暢通循環，進一步與全國大市場對接。未來，隨著江蘇沿海綜合交通運輸體系的建設推進，在南北向串聯起了省內沿海各港口、產業園區、臨海城鎮等結點，使其充分融入全國“八縱八橫”高鐵網和“五縱七橫”路網中，沿海城鎮帶港產融合特征將進一步凸顯。

提升縣域對人口的吸引力

【記者】在探索縣城特色發展道路過程中，如何準確把握縣城發展規律中的產業發展、人口流動、城市建設、要素保障之間的關系？

【卓賢】人口流動必然帶動各種要素流動，就業正是人口流動背后的指揮棒，就業的背后是產業的發展。可見，人是縣城發展的根本動力，產業是縣城發展的根基，市政公用設施是宜居縣城的重要硬件基礎，公共服務是人的全面發展的軟件基礎。要尊重縣城發展規律，順應人口流動趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑，增強縣城綜合承載能力，更好地吸引、支持勞動力到縣城安居、樂業、創業、創造。

我們注意到，在省域總人口增量不大、都市圈城市群主體形態加速形成的背景下，江蘇縣城集聚人口能力呈現出差異。從“六普”到“七普”，全省常住人口規模增加的有15個縣市，增量超過10萬人的有6個；25個縣市出現人口減少，有7個縣市人口減少10萬人以上。這說明，即便在區域發展較為均衡的江蘇，城鎮化也呈現出縣城人口的聚集與分化。一邊是都市圈、城市群的周邊，巨型城市化地區，產業發展比較好的、人口相對比較稠密的縣城，而另一邊，則是人口流失、產業衰退、城區收縮的縣城。但收縮不等于衰敗。對于人口流失比較嚴重的地區，要發揮有效的政策干預功能，在客觀承認人地收縮的現實上重新規劃縣城建設，加強民生保障和救助扶助。一方面，要通過產業布局優化，引導產業轉型，培育接續替代產業，增強內生動力，另一方面，要通過省域或市域內的財政轉移支付支持社會建設，助力實現基本公共服務均等化，保持城市活力。

【記者】如何為縣城發展注入持久動力？

【卓賢】縣城要發展，離不開“人”。而提升縣城對人口的吸引力，關鍵是要增強縣城產業支撐能力。過去，縣域經濟發展大多屬于自然生長，可能是源于當地早先的工商業基礎、當地特產，甚至是“引進一個人才，誕生一個企業，形成一個產業”的偶然機遇。這樣發展出的“一鎮一品”的地方生產系統有著單一化、個性化的生長特性。但在產業升級和市場激烈競爭中，原先“草根”式、單打獨斗的鄉鎮經濟已不適應現代產業體系的發展要求。要從省域一體化和產業協同發展的角度，整合城鄉產業資源要素，打造數個具有核心競爭力的產業集群，在省域范圍內引導產業從中心至外圍梯次分布、合理分工、鏈式配套，進而形成比較良性的城鄉融合和地區協作的關系，讓各類人才都能在城鄉之間暢通流動。這既有利于培育出各個細分行業的“單項冠軍”，又有利于涌現出龍頭鏈主企業、“全能冠軍”，還能避免出現國外城市化進程中出現的產業轉移—人口流失—主城區衰敗或由人口過度集中導致擁堵、污染等“大城市病”弊端。策