鄉村公共法律服務體系建設的理論基礎和價值研究

孫瑞瑞 皮玲玲

（1.南京理工大學紫金學院,江蘇 南京 210023；2.南京審計大學,江蘇 南京 211815）

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農”工作的總抓手。黨的十八屆四中全會首次在全國范圍內提出公共法律服務體系建設要求，隨后，各地地方行政立法不斷推進，山東、湖北、黑龍江、廣州、廈門等地方立法均相繼出臺。然而，當前鄉村地區公共法律服務的發展仍處于初探階段。隨著市場經濟建設在鄉村社會的興起，鄉村公共法律服務需求不斷增長，加快鄉村公共法律服務體系建設刻不容緩。2022年的中央一號文件強調，“要加強基本公共服務縣域統籌”。因此，鄉村公共法律服務體系的建設，既需要經過科學論證的理論基礎，又需要認可其促進基層社會治理和鄉村振興的重大意義，為后續有效融合鄉村文化和現代法治、保障鄉村民生和社會公正、加強鄉村公共法律服務夯實基礎。

1 鄉村公共法律服務體系概述

1.1 公共法律服務的定義

供給失衡的法律資源困境，愈加復雜的社會矛盾糾紛，以及日漸多元的公共法律服務需求，決定了在社會主要矛盾轉變的重要轉型時期必須要重視公共法律服務建設。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》，明確指出“公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作”，并給出了體系建設的總體要求和具體舉措。同年9月，司法部印發《公共法律服務事項清單》，提出“各地司法行政機關要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加快推進公共法律服務體系建設，以‘知曉率、首選率、滿意率’為評價指標，加強公共法律服務實體平臺、熱線平臺、網絡平臺等三大平臺建設，整合法律服務資源，加快構建覆蓋全業務、全時空的法律服務網絡”，羅列了若干服務項目，及其服務對象、服務內容、服務提供/獲取方式、服務提供主體和依據等，這也是中央指導各地方政府進行公共法律體系建設參考的重要規范。

2014年2月，司法部印發《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，對公共法律服務的內涵做出了闡釋：“公共法律服務是由司法行政機關統籌提供的,旨在保障公民基本權利,維護人民群眾合法權益,實現社會公平正義和保障人民安居樂業所必需的法律服務。”黨的十八大以來，立足于服務型政府理念的公共法律服務體系建設成為法治建設的重要著力點。因此，亟須明晰公共法律服務的本體特征，厘清其在城鄉二級發展下的發展基礎與現狀，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興夯實法治基礎。

（1）公共法律服務具有政府主導性。發揮政府和司法行政機構的主導作用來破解公共法律服務推進困境，不僅是政府職能的內在要求也是實踐需要。現代公共法律服務建設的出發點就是推進公共法律服務供給側結構性改革，政府根據其本身得天獨厚的社會治理職能，行使公共權力進而維護公共利益。從全國公共法律服務建設的發展情況來看，政府統籌協調公共法律服務建設，在推行兼具當地特色的法律服務政策、建立便民的法律服務平臺等現代法律服務層面具有顯著的帶動作用。

（2）公共法律服務具有公共普惠性。秉持以人民為中心的服務理念，公共法律服務背后的社會主義屬性就天然地賦予其公共普惠的特質。以促進公平正義、保障公民權利為出發點的公共法律服務體系，為全民特別是欠發達地區弱勢群體享有能夠維護自己權益的法律產品帶來了可能。公益性的法律服務使得人民能夠擺脫城鄉發展不均衡導致的壁壘效應的掣肘，不以營利為目的的制度建設使得人民日益增長的法律服務需求得到滿足。

（3）公共法律服務具有法律專業性。全面依法治國的大環境下，現代公民以法律為標準確定權利和義務，對專業法律服務的需求在法治現代化的發展進程中愈加強烈。為當事人提供法律援助，在基層設立法律顧問、提供法律咨詢、進行法律調解以及開展法律知識的普及教育活動都以法律知識為基礎，以法律人才為依托，具有極強的專業性。由政府和司法行政機關主導，各類法律服務所、律師、法律顧問、法律調解員等法律專業機構或人員積極推動，借助公共法律服務這個紐帶將法律資源精準、便捷地帶給人民。

1.2 鄉村公共法律服務體系的內涵

當前，基層作為法治社會和法治國家構建的重要實踐平臺，鄉村和城市的公共法律服務體系的建設進程呈現出不均衡、不同步的特點。鄉村作為我國經濟轉型阻力最大的區域，群眾愈加強烈的法律服務需求和亟須提升的法律素養使得鄉村發展中各種矛盾日益凸顯。為了實現政府服務全民的公共法律服務追求，縮小因地域產生的法律資源供給差異，加快鄉村法律服務體系建設刻不容緩。鄉村公共法律服務體系建設作為公共法律服務體系建設的重要組成部分，是政府公共職能的體現，在服務鄉村的同時，實質上是通過保護鄉村人民的合法權利以保障鄉村公平正義，實現“履職”與“維權”并舉。

鄉村公共法律服務體系以推進鄉村法治為出發點，由黨委領導、政府主導、部門協調、社會參與，具有集平臺建設、政策建設、評價機制為一體的系統性機制。在科學先進的政策指導下，鄉村法律服務體系以實體平臺、熱線平臺、網絡平臺等三大平臺為依托，借助政府的資金支持為鄉村人民提供普惠便民的公共法律服務，包括法律咨詢、法律援助、人民調解、普法宣傳等。除了線下積極打造實體鄉村公共法律服務中心，大力推進公共法律服務熱線12348以及各地公共服務App、微信公眾號等新媒體形式的線上平臺也是鄉村法律服務“一體化”的重要組成部分，實現“線上+線下”雙線模式。最后通過配置監督和評價程序對公共法律服務的質量進行監管，設置多元化評價主體體系，在政府中要設立專門的評價部門，在社會上尋找專業法律領域的第三方機構和實際享受法律服務的人民群眾對服務質量進行評價[1]。只有建設一整套完備的鄉村公共法律服務體系并將其真正程序化、規范化，才能做到將服務工作落到實處，打通法律服務到鄉村的“最后一公里”。

2 鄉村公共法律服務體系建設的理論基礎

任何一項制度的完善和發展離不開其背后蘊含的深刻思想的引領與支撐。探尋鄉村公共法律服務體系的理論淵源，主要從新公共服務理論、城鄉融合理論、法治政府理論三個主要方面來驗證建設鄉村公共法律服務體系的正當性和必要性。

2.1 新公共服務理論

美國著名行政學家羅伯特·B·丹哈特提出的新公共服務理論是研究政府行政權與公民權之間關系的前沿理論，其于《新公共服務：服務而非掌舵》[2]一文中旗幟鮮明地表達了人民在公共治理體系中的中心作用以及公共服務精神的價值體現。新公共服務理論強調政府的職能不在于凌駕于社會之上控制社會，而是致力于幫助公民實現共同利益。政府應該創造一個公民能夠通暢表達個人理念的平臺，保障共同的價值觀念在公共政策的制定過程中處于主導地位。公共利益是公共服務的出發點，需要政府與公民的協商合作才能保證公共政策得到有效執行和社會長久發展。

新公共服務理論對于鄉村公共法律服務體系建設的指導性在于，政府在承擔為社會服務的職責背景下，在社會治理過程中應該把人民的需求放在第一位。民生是以人民為中心，為人民服務的本義所在，針對鄉村經濟發展中各種法律服務需求者諸如農民工、留守老人、未成年人、低保對象等的實際法律糾紛應給予更多的幫扶。為了保障鄉村基層群眾的合法利益，必須提供優質法律資源向鄉村一級傾斜的政策支持。為形成覆蓋鄉村的現代化公共法律服務體系，必須要轉變傳統的政府管理思維，加強政府與人民的交流，了解公民的實際法律服務需求，增加法律服務供給。

2.2 城鄉融合理論

城鄉融合理論是以馬克思、恩格斯為代表的社會學家關于鄉村城市之間融合的學說。馬克思認為，消滅城鄉差距是實現共產主義的前提條件，城鄉差距作為生產力水平層次差異的客觀反映，應該在對立與差距的不斷融合之中變得越來越小，以實現城鄉一體化的最終目標。城鄉公共物品均衡配置的目標追求就是基于馬克思主義學家對城鄉融合理論的具體運用。公共物品是以政府為提供者，能夠滿足社會成員生活發展需要的各類必需品，其在城鄉間的均衡配置是消滅城鄉差距的重要手段。

馬克思主義的城鄉融合理論是指導鄉村公共法律服務體系建設的堅實基礎。城鄉公共物品均衡配置是社會發展到一定階段的必然要求，是改變現階段我國城鄉二元結構的有效途徑。城鄉一體化作為城鄉發展的最終要義，隨著社會生產力的發展，城市中先進的經濟、文化產品必然會向鄉村滲透。公共法律服務作為公共產品的一部分，在城鄉供給方面仍存在很大差距，而為了消除城鄉之間法律服務上的不平等，就必須重視鄉村公共法律服務體系的建設。《全國公共法律服務體系建設規劃（2021—2025年）》強調要“均衡配置城鄉法律服務資源……推進實施鄉村‘法律明白人’培養工程和農村學法用法示范戶培育工程，教育引導農村廣大干部群眾辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。依法有效拓展城鎮法律服務資源向農村地區輻射的方式和途徑，創新便民利民服務形式”。從差別化到均衡化，城鄉公共法律服務助力城鄉融合發展，為實現城鄉經濟社會協同發展貢獻重要力量。

2.3 法治政府理論

法治政府理論為法治政府建設于頂層戰略做出了科學系統的設計，強調依法全面履行政府職能，依法建立健全完備的行政制度體系，保障行政決策科學民主合法[3]。在進行頂層設計、宏觀調控時必須遵循合法原則，做到法無授權不可為，對于法律明確規定的職責應高質量完成。法治政府是國家行政權行使的法治化，法治國家是法治政府的前提，法治政府是法治社會的保障[4]。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》對“十四五”時期的法治建設要求做出了全面規劃，明確指出要“把法治政府建設放在黨和國家事業發展全局中統籌謀劃，加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，全面建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”；“堅持將矛盾糾紛化解在萌芽狀態、化解在基層，著力實現人民群眾權益受到公平對待、尊嚴獲得應有尊重，推動完善信訪、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等社會矛盾糾紛多元預防調處化解綜合機制”。

法治鄉村的建設以法治為底色，基層政府作為公共法律服務體系建設的主要供給方，在行使具體行政權力的過程中應更加堅守依法行政理念。以人民為中心是法治政府建設的出發點和落腳點，要注重人的發展，在法律服務供給方面解決不平衡不充分的問題，滿足人民在權益受損時渴望獲得平等對待的法律幫助需要。《中華人民共和國鄉村振興促進法》明確提出要“鼓勵有條件的地方在村民委員會建立公共法律服務工作室，深入開展法治宣傳教育和人民調解工作，健全鄉村矛盾糾紛調處化解機制，推進法治鄉村建設”。中央從頂層設計上對鄉村的法治供給做出了指引，政府應該按照法律對建設保障農民權益救濟的公共法律服務體系做出積極回應，為社會結構轉型、城鄉一體化以及鄉村振興奠定良好的基礎。

3 鄉村公共法律服務體系建構的價值

3.1 保障鄉村民生和社會公正，完善基層多元糾紛解決機制

隨著社會經濟的高速發展，如今的鄉村發生了深刻的變化，現代化元素的不斷融入使得鄉村的內在屬性已轉向多重社會生產關系的狀態。市場經濟打破了傳統的家庭和村莊的內部局限，鄉村結構呈現出與外界社會更加緊密且深入聯系的狀態。各種現代要素涌入鄉村，以往的鄉紳式管理效力式微，礙于城鄉二元結構的影響，鄉村相較于城市而言法律資源供給不足，鄉村客觀上不健全的法律服務體系和市場化不足的法律服務，使得鄉村人民在法治意識增長的同時開始向公共法律服務機構尋求幫助。鄉村人民開始優先選擇法律作為定紛止爭的路徑，利用法律武器作為維護自身權利，追求公平正義的工具。例如，在遇到拆遷補償、工傷認定、鄰里矛盾等糾紛的時候，鄉村人民就可以通過普惠便利的實體平臺、熱線平臺、網絡平臺等公共法律服務平臺以維護自己的權益。

作為保障公民權利的重要制度，鄉村公共法律服務體系通過制度建設為基層社會的民生保障保駕護航，以其公益性激勵鄉村群眾遇事找法律。鄉村公共法律服務使得基層群眾的利益訴求可以通過法律轉變為權利訴求，遇到糾紛時可以選擇調解、訴訟、行政復議等多元糾紛解決機制，以維護群眾的合法權益。同時，通過鄉村公共法律服務體系的建設提高鄉村群眾的法律意識，相應地推進基層政府依法行政，更加注重合法性審查和法治形式工作的建設。公共法律服務所代表的問題處理程序化和客觀化實際上是對基層治理權力的一種限制，讓基層政府“不出事”的治理思維轉變成“不怕麻煩，為民辦事”的治理思維，進而增強人民群眾的法治獲得感、幸福感和安全感。

3.2 有效融合鄉村治理和法治建設，助力全面依法治國

鄉村公共法律服務體系以服務供給的方式將法治理念引入鄉村法治建設中，不僅能夠抵御社會利益糾紛和社會風險，而且能夠擺脫鄉村現代化發展面臨的各種內外部約束。鄉村基層傳統鄉規民約和事后調解的基層治理方法已不能滿足現代鄉村發展的需要，同時基層治理與公共法律服務多元化合作制度之間的矛盾沖突所形成的制度張力也成為阻礙[5]。公共法律服務體系讓法律服務、法治思維深入基層，通過提供法律咨詢、法律援助、法律普及宣傳等服務提供一種“送法落地”的法治建設形式，有利于實現法律服務深入基層的規模化普及，從而推動鄉村法治建設和現代農村發展。

中國傳統鄉村社會是以關系為紐帶的人情社會，道德規則的約束性長久處于較高的位置，追求集體的價值和穩定是鄉村社會的典型特征。鄉民遇到糾紛時，傾向于調解或者求助于“關系”，普遍沒有形成遇到問題首先使用法律武器的思維。因此，政府應通過公共法律服務建設加強鄉村文明鄉風建設，通過各種普惠公共服務的建設如“一村一顧問”以及定期或不定期的法律宣傳普及活動來推動鄉村法治進程。通過鄉風建設塑造鄉民之間平等和睦的文化氛圍，維護公序良俗，利用鄉民傾向于建立熟人社會關系網絡的固有的組織化特性，為鄉村人民切實解決就醫、就業、養老等涉及的實際法律問題，提高其對法律顧問、司法行政人員和法律志愿者的信任度和認同感，讓鄉村民眾感受到通過法律能夠維護自身權益，在實際個案中感受到公平正義。要營造鄉村社會依法辦事、學法守法的法治氛圍，使得政府執法和群眾用法實現和諧互動，推動鄉村治理水平現代化，助力全面依法治國。

3.3 扎實推進經濟發展和鄉村振興，提升鄉村人民幸福感

從目前農村人口的結構來看，青壯年勞動力的流失使得農村剩余人口受教育程度普遍較低，現代法律知識較為缺乏，導致鄉村在經濟發展過程中生產能力不足，對市場變化反應較慢。要打破傳統觀念，將適應現代農村經濟發展的治理手段引入，以應對新的社會矛盾糾紛。而法律能為鄉村經濟發展提供一整套的制度規則，清晰定義各方在交易過程中的權利與義務，并有效處理農村經濟改革發展中出現的問題。法治化程度越高，越有利于鄉村企業招商引資，進行市場化運作發展產業，幫助農民脫貧致富。要引導法律資源向鄉村轉移，降低鄉民獲取法律服務的成本，鼓勵支持引導鄉村公共法律服務發展，發揮公共法律服務對鄉村振興的推動作用[6]。

現代鄉村經濟基礎和社會主義市場經濟基礎的相容性構成了兩者相銜接的基礎，而有效促進兩者銜接就需要充分發揮鄉村公共法律服務體系的服務功能，滿足鄉村經濟發展的多樣化法律服務需求。可通過政府提供財政資金和政策扶持等幫扶措施，鼓勵支持各基層政府積極探索創新公共法律服務體系供給模式，建立完備的鄉村法治建設能力提升機制，以法治保障改善生產經營格局。增強鄉村公共法律服務主體的服務供給能力，并加大對不同法律糾紛類型、環節服務主體的培育力度，提高其法律服務質量和服務水平，從而發揮鄉村公共法律服務對鄉村經濟發展的輻射帶動作用，進而有效提升鄉村人民幸福感。

4 結語

基于國家治理體系和治理能力現代化的發展目標，促進基層治理和鄉村公共法律服務體系建設有效銜接是推動我國依法治國進程以及實施鄉村振興戰略的重要著力點。要通過充分發揮公共法律服務主體的帶動作用，來破解現代鄉村經濟發展、鄉村治理現代化進程中的困局，實現法律資源在城鄉區域間的優化配置，使其法律服務需求得以滿足。要充分肯定鄉村公共法律服務體系在農村基層社會治理中的積極效應，完善體系建設的頂層設計，鼓勵地方政府因地制宜，創新發展帶有地方特色的公共法律服務產品體系，以保障鄉村經濟社會的可持續發展，不斷推進法律資源均衡發展，加快城鄉一體化建設。