《船舶交通管理系統安全監督管理規則》修訂建議

李遠航

一、引言

自1998年1月1日起施行的《中華人民共和國船舶交通管理系統安全監督管理規則》（簡稱《規則》），在規范指導我國船舶交通管理方面發揮了重要作用。隨著航運業的發展，尤其是新《海上交通安全法》的發布實施，國內對《規則》修訂的討論越來越多。楊雁南等[1]著重對新《海上交通安全法》與船舶交通管理相關內容及可能產生的影響進行了分析，提出了強化內部管理、提升對外服務質量、修訂相關法規等建議；鄧薔薇等[2]從《規則》具體條款著手，提出了《規則》修訂的具體建議。現有文獻或偏重新生效法規對船舶交通管理的影響分析，或側重對具體條款的修訂討論，而從宏觀層面審視《規則》并對《規則》修訂的方向性問題進行探討的文獻很少。若修訂的原則、方向、重點不明確，則難免導致《規則》修訂時出現偏差。本文基于對船舶交通管理相關法規的研究，提出《規則》修訂應遵循的原則、關注的焦點，為《規則》修訂提供參考。

二、《規則》修訂的必要性

《規則》施行以來，我國船舶交通管理系統在機構名稱、管理機制、功能模式等方面發生了非常大的變化，機構名稱表述與現行機構名稱不統一。如《規則》中使用的“港務監督機構”已更名為“海事管理機構”，“交通部”已更名為“交通運輸部”。

《規則》具有一定的滯后性。制定《規則》依據的《海上交通安全法》已完成修訂并發布實施。修訂后的《海上交通安全法》對海上交通管理服務工作提出了更高的要求。如新《海上交通安全法》第27條、第80條對船舶的報告事項進行了明確，第31條對引航員登離船舶的要求進行了明確，第48條對安全作業區、施工作業船舶提出了具體要求，第52條列明了交通管制情形。

《船舶交通服務指南》是IMO發布的旨在協調和促進國際VTS（Vessel Traffic Service）發展的綱領性文件。《規則》的部分條款借鑒了舊版《船舶交通服務指南》（IMO A.857（20）決議）。2021年IMO第32屆大會審議通過的新版《船舶交通服務指南》（IMO A.1158（32）決議）對船舶交通管理的習慣做法進行了修訂，更新了VTS定義，刪除了信息服務、交通組織服務及助航服務的定義，廢止了結果導向性原則。

基于以上分析，為滿足當前海上交通安全管理工作需要，適應海上交通發展形勢，規范船舶交通管理系統運行，更好地管理和服務海上交通，助力交通強國建設，有必要對《規則》進行修訂。

三、《規則》修訂應堅持的原則

（一）嚴格遵守上位法規定

《規則》屬于交通運輸部發布的部門規章。在內容上，《規則》不得同憲法、法律、行政法規、國務院的決定及命令相違背。在修訂程序上，應嚴格執行《交通運輸法規制定程序規定》（交通運輸部令2018年第41號）。

（二）堅持法無授權不可為

沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，《規則》不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。

（三）堅持權責統一

《規則》的修訂要切實保障公民、法人和其他組織的合法權益，在規定其應當履行的義務的同時，還應規定其相應的權利和保障權利實現的途徑；要體現行政機關職權和責任相統一的原則，在賦予行政機關必要職權的同時，還應規定其行使職權的條件、程序和應當承擔的責任。

（四）堅持調查研究

要對當前船舶交通管理系統在運行管理中面臨的問題進行梳理，對船舶等用戶關心的問題進行收集分析，充分做好調查研究，在《規則》修訂中切實做到解決痛點、聚焦難點、回應熱點。

（五）體現船舶交通管理客觀規律

《規則》修訂既要對國內船舶交通管理工作經驗進行總結提煉，滿足當前管理要求，也要聚焦航運技術的發展，適當超前，適應今后一段時期內海上交通管理發展需求，體現海上交通發展和船舶交通管理工作的客觀規律。

（六）兼顧國際公約

船舶交通服務具有很強的國際性，而IMO為了推進全球航運治理的一致性，于2016年將成員國履約審核由自愿轉換為強制。IMO文件中涉及船舶交通服務的主要有SOLAS公約、1158（32）決議、MSC1065通函修正案等[3]。當前，我國正在積極準備迎接IMO履約審核，而國內法與國際公約、標準的對接是審核的重要指標。因此，在《規則》修訂中應兼顧國際公約的國內轉化。

四、《規則》修訂需要關注的焦點問題

（一）《規則》在法律體系中的定位

新《海上交通安全法》對海上交通各方的權利義務進行了整體規范，未對船舶交通管理的定位、功能和權責進行明確界定，但第43條第一款①第43條第一款規定，船舶進出港口、錨地或者通過橋區水域、海峽、狹水道、重要漁業水域、通航船舶密集的區域、船舶定線區、交通管制區，應當加強瞭望、保持安全航速，并遵守前述區域的特殊航行規則。為船舶交通管理區域內航行規則的設置預留了接口。而《規則》于1997年以原交通部部令的形式對外發布，在我國法律體系中屬于部門規章。對于空中交通管理，我國發布了《民用航空法》（法律）、《通用航空飛行管制條例》（行政法規）和《民用航空空中交通管理規則》（部門規章），建立了清晰的三級法規架構。因此，對《規則》的修訂是完善船舶交通管理領域法規的重要機會，在《規則》修訂前期應首先對《規則》在船舶交通管理法規體系中的定位進行明確，定好基調，方便后續工作開展。

（二）《規則》的名稱

現行《規則》的全稱為《船舶交通管理系統安全監督管理規則》，其中的“船舶交通管理系統”從字面上很容易理解為物理意義上的硬件或軟件系統，如電腦操作系統。且2020年11月發布的國家標準《船舶交通管理系統》（GB/T 39277—2020）[4]明確該文件適用于VTS的設計、開發、生產和驗收。VTS是Vessel Traffic Services的縮寫，直譯為“船舶交通服務”，并且IMO A.1158（32）決議《船舶交通服務指南》關于VTS的定義①Vessel traffic services (VTS) means services implemented by a Government with the capability to interact with vessel traffic and respond to developing situations within a VTS area to improve safety and efficiency of navigation, contribute to the safety of life at sea and support the protection of the environment.中明確VTS是由政府提供的服務（VTS means services implemented by a Government…），并沒有提及“系統（system）”。但IMO提供的A.1158（32）決議中文版名稱為《船舶交通服務系統導則》，并在定義部分單獨將VTS翻譯為“船舶交通服務系統（VTS）系指政府施行的服務”，但相應的VTS provider、VTS area、VTS personnel則分別譯為船舶交通服務提供者、船舶交通服務區域、船舶交通服務人員。這就造成同一個專有名詞在同一個文件的同一個章節的上下文中被翻譯成了兩個不同的含義，很容易給國內相關方造成誤解。因此，為便于對《規則》的理解，避免歧義，同時與IMO原文保持一致，修訂之初應對《規則》的名稱進行調整，可參考《民用航空空中交通管理規則》的命名將《規則》名稱調整為《船舶交通管理規則》。

（三）《規則》的范圍

修訂后的《規則》是以船舶為對象的外部法規，還是以主管機關及VTS中心為適用對象的內部管理文件，還是二者兼而有之，存在爭議。《交通運輸法規制定程序規定》第16條規定：“下列事項不屬于交通運輸法規立項范圍：（一）交通運輸行政機關及所屬單位的內部管理事項、工作制度及僅規范部屬單位的管理性事務等。”根據以上規定，《規則》中應避免出現內部管理事項、工作制度等內容。但同為交通運輸部部門規章的《民用航空空中交通管理規則》（2022年11月修正）中包括了“機構與運行單位”“管制員執照及培訓”等大量內部運行管理內容。因此，在《規則》修訂時應對《規則》的適用范圍進行充分論證，諸如從業人員應持有適任證書、應參加培訓保持證書有效等可以納入，實行“六班四運轉”等涉及內部值班安排的事項不宜寫入《規則》。

（四）V T S的定位問題

《規則》第25條第一款第二項規定“VTS系統是指為保障船舶交通安全，提高交通效率，保護水域環境，由主管機關設置的對船舶實施交通管制并提供咨詢服務的系統”。該定義已經明確VTS系統具有對船舶實施交通管制并提供咨詢服務的功能，但國內對于VTS是監管為主還是服務為主的定位問題仍多有爭論。為回應該爭論，交通運輸部海事局在2009年印發《2009年海事系統研討會會議紀要》，明確“VTS既要監管，又要服務”。但爭論并未完全消失。當前，國家層面對海洋權益高度重視，海事系統正在推進全要素水上“大交管”建設，對船舶交通進行管理的需求也更強烈。此外，IMO A.1158（32）決議3.1.2中明確為確保船舶航行安全和效率，VTS可以對船舶交通進行管理。因此，有必要在《規則》修訂中運用立法技術對該爭論進行正式回應，并明確VTS的監管服務職能。

（五）《規則》是否適用于漁船

新《海上交通安全法》第118條第四款明確“漁業船舶的海上交通安全管理由海事管理機構負責”。商漁船交通秩序管理也是目前各VTS最為頭疼的難題之一。《規則》第25條第一款第一項規定“船舶是指按有關國際公約和國內規范規定應配備通信設備及主管機關要求加入VTS系統的船舶”。IMO A.1158（32）決議給出了“參加船舶”（participating ship）的概念，并將“參加船舶”定義為“要求參加船舶交通服務的船舶”。兩者雖表述不同，但含義相通。此外，IMO A.1158（32）決議還明確“未指定為參加船舶的船舶可以加入VTS，但要遵守VTS的要求和VTS提供方發布的所有指南”。對于漁船是否適用《規則》，在實踐中，各直屬海事局發布的VTS實施細則和VTS用戶指南中，一般不將漁船列為“要求加入VTS系統的船舶”。為滿足《海上交通安全法》的規定，對《規則》的修訂應考慮是否適用于漁船的問題，在立法技術上可借鑒IMO A.1158（32）決議的相關表述。

五、《規則》修訂的推進建議

（一）組建修訂工作團隊

《規則》修訂是一項系統性工作，涉及的工作量大、工作周期長，專業性要求高。建議交通運輸部海事局就《規則》修訂組建一支專門隊伍，囊括海事系統、漁業系統、科研院校及法規研究方面的專家、學者，指定牽頭單位和負責人，推進《規則》修訂。

（二）做好前期研究

《規則》的修訂事關國內60余個VTS中心的運行管理，關系到我國沿海及長江干線各主要港口、重要水域的船舶交通管理。建議在《規則》修訂前期，對國內VTS的運行管理現狀、存在的困難進行調查研究，對通過《規則》修訂能夠解決的問題進行梳理，確保修訂后的《規則》能夠促進國內船舶交通管理工作的發展。

（三）盡快納入交通運輸部立法立項規劃

《規則》屬于交通運輸部發布的部門規章，對其修訂應按照《交通運輸法規制定程序規定》第12條①第12條規定，部內有行業管理職責的部門或者單位、部管國家局根據職責和管理工作的實際情況，認為需要制定、修訂交通運輸法規的，應當按照法制工作部門規定的時間及內容要求，提出立法立項建議。的規定，按照法制工作部門規定的時間及內容要求，提出立法立項建議。建議交通運輸部海事局及時提出立法立項建議，將《規則》修訂納入交通運輸部立法立項規劃。

六、結語

據統計，我國建成運行VTS中心60余個，已成為VTS大國。《規則》是關系我國VTS運行管理的綱領性文件，是新版《海上交通安全法》的重要配套文件，是IMO A.1158（32）決議《船舶交通服務指南》國內轉化的體現。當前，對《規則》的修訂已十分迫切。本文拋磚引玉，希望更多海事界同仁加入對《規則》修訂的研究討論，制定出符合行業發展規律、體現時代要求和中國特色的新《規則》，促進我國船舶交通管理的健康發展，提升船舶的航行安全性和效率，保障海上人命安全，助力海洋強國建設。