黨政聯(lián)合行為的法治化困境及其回應(yīng)進(jìn)路

○李 娟

（湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105）

中國(guó)共產(chǎn)黨是居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國(guó)家的根本所在，是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的根本保證。第五次憲法修正案明確指出“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供了制度上的依據(jù)。對(duì)此，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話（2018年6月29日）中強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”[1]94。堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號(hào)，必須通過(guò)具體的方式和途徑予以貫徹落實(shí)。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)調(diào)在充分發(fā)揮黨對(duì)國(guó)家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)作用的過(guò)程中，要堅(jiān)持黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨的十六大和十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，堅(jiān)持依法執(zhí)政，并把依法執(zhí)政看作是新的歷史條件下中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的一個(gè)基本方式”[2]232。依法執(zhí)政是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的歷史性變革，中國(guó)共產(chǎn)黨在“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”的基礎(chǔ)要求上，明確提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”的具體面向。換言之，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨的執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)寓于黨的執(zhí)政之中，在國(guó)家范圍內(nèi)實(shí)施黨的方針、政策、主張。反過(guò)來(lái)說(shuō)，政黨本身不能把自己的政綱直接付諸治國(guó)理政的實(shí)踐，這是因?yàn)椤耙赃@樣一種形式來(lái)建構(gòu)國(guó)家政權(quán)關(guān)系、配置政治權(quán)力資源，就會(huì)在事實(shí)上形成黨的至高無(wú)上的政治地位和巨大無(wú)比的政治權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)黨也很容易凌駕于憲法和法律之上，游離于立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力之外”[3]106-107。基于此，為了鞏固黨的執(zhí)政地位、持續(xù)提升黨的執(zhí)政水平，黨通過(guò)制度嵌入、功能嵌入、過(guò)程嵌入等方式全面介入國(guó)家治理過(guò)程，將黨的意志與主張貫徹于國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的全過(guò)程和各方面，由此形成了黨政聯(lián)合行為的實(shí)踐樣態(tài)。在我國(guó)，黨政聯(lián)合行為的普遍存在，對(duì)政府的決策體系與執(zhí)行體系產(chǎn)生了重要影響，圍繞這些行為生成了不少爭(zhēng)議，并給行政系統(tǒng)的運(yùn)作、法院系統(tǒng)的司法救濟(jì)制度、公法責(zé)任體系帶來(lái)了一定的挑戰(zhàn)。

一、黨政聯(lián)合行為的形態(tài)與問(wèn)題的浮現(xiàn)

黨政聯(lián)合行為是黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在政府運(yùn)作層面的具體展開。中國(guó)共產(chǎn)黨組織在中國(guó)政府的運(yùn)作過(guò)程中發(fā)揮著利益表達(dá)、利益綜合、政治溝通的重要功能，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是政府政策制定和執(zhí)行的重要依據(jù)。從某種意義上來(lái)說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)際上也是中國(guó)政府的決策中心。隨著黨領(lǐng)導(dǎo)法治政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，黨政聯(lián)合行為呈現(xiàn)出不同類型的實(shí)踐樣態(tài)，有關(guān)問(wèn)題也不斷浮出水面。

（一）黨政聯(lián)合行為：中國(guó)特有的政治現(xiàn)象

黨政聯(lián)合行為是中國(guó)最基本的政治現(xiàn)象，也是我國(guó)特有的政治現(xiàn)象，反映了我國(guó)的黨政關(guān)系，主要適用于黨的直接領(lǐng)導(dǎo)和黨政共治領(lǐng)域。追根溯源，作為一種客觀現(xiàn)象，黨政聯(lián)合行為的工作方式在新中國(guó)成立初期即已存在，其目的是形成更為科學(xué)的決策，更為有效地推動(dòng)決策的執(zhí)行。基于黨治國(guó)理政的客觀需要，無(wú)論是在中央層面還是地方層面，黨組織與行政系統(tǒng)都有著密切的工作聯(lián)系。其中，黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政聯(lián)合行為的重要形式之一。為鞏固和發(fā)揮執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的地位和作用，一直存在著以中央政治局和國(guó)務(wù)院、中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳的名義，針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等事務(wù)，聯(lián)合發(fā)布重要文件的現(xiàn)象，即黨政聯(lián)合發(fā)文。例如，1986年6月，就三峽工程建設(shè)問(wèn)題，中共中央和國(guó)務(wù)院共同發(fā)出《關(guān)于長(zhǎng)江三峽工程論證有關(guān)問(wèn)題的通知》，要求進(jìn)一步擴(kuò)大三峽工程的論證，重新提出可行的研究報(bào)告。再如，2021年8月，中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“六個(gè)一”工作方案的通知》，對(duì)于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建設(shè)具有重要意義。此外，在政府決策的過(guò)程中，黨政聯(lián)合行為還具體存在于立法過(guò)程、國(guó)家生活中重大事項(xiàng)決策過(guò)程、人事決策過(guò)程等方面。以立法過(guò)程為例，“執(zhí)政黨應(yīng)作為國(guó)家制度內(nèi)的政治力量存在，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)作為一種‘潛在的政治權(quán)力’，必須經(jīng)過(guò)人大立法的轉(zhuǎn)化過(guò)程，才能具有國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)”[3]107。為此，正確的做法是將黨的意志通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)及地方人大及其常委會(huì)這一橋梁，轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，形成法律法規(guī)和具有法律約束力的決定，然后再交由政府執(zhí)行。

作為黨政關(guān)系的重要反映，黨政聯(lián)合行為的工作方式體現(xiàn)了黨通過(guò)包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理政治目標(biāo)的過(guò)程。黨政聯(lián)合行為的工作方式契合了我國(guó)黨政關(guān)系發(fā)展的一般規(guī)律，具有一定的法理基礎(chǔ)。政黨是以獲取公共權(quán)力為目的的，現(xiàn)代民主條件下政黨最顯著的政治功能不外乎集中在以下幾個(gè)方面：選舉動(dòng)員、控制議會(huì)、組織政府、施行政綱，借此維護(hù)和實(shí)現(xiàn)政黨以及政黨的政治功能[4]51-52。中國(guó)共產(chǎn)黨作為現(xiàn)代政黨的重要組成部分，同樣具有上述政黨的政治功能，如參加選舉、組織和管理政府、推動(dòng)社會(huì)改革等。但同時(shí)作為馬克思列寧主義的政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨憑借嚴(yán)格的組織紀(jì)律和超凡的政治權(quán)威，不僅建構(gòu)了革命，而且也建構(gòu)了政權(quán)，從而建立起一個(gè)強(qiáng)有力的黨政體制和黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。在新中國(guó)成立之前，中國(guó)共產(chǎn)黨的主要任務(wù)是通過(guò)武裝斗爭(zhēng)奪取政權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命。在此背景下，黨組織承擔(dān)了建設(shè)國(guó)家政權(quán)的任務(wù)。因此，革命后的中國(guó)共產(chǎn)黨，具有西方政黨沒有或難以擁有的許多功能，例如建設(shè)國(guó)家、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型等。據(jù)此，中國(guó)共產(chǎn)黨與外國(guó)政黨在政治功能上的差異主要表現(xiàn)在，外國(guó)政黨傾向于間接履行統(tǒng)治，即通過(guò)組織政府而達(dá)到統(tǒng)治的功能，而中國(guó)共產(chǎn)黨則起著直接統(tǒng)治的功能[5]65。換言之，同西方國(guó)家政黨與國(guó)家政權(quán)關(guān)系不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的組織與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系較為密切，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于政府過(guò)程的滲透和影響是全面而深入的。在西方國(guó)家，政黨組織不掌握任何國(guó)家權(quán)力，不具有國(guó)家機(jī)構(gòu)的職能；政黨組織不直接參與國(guó)家的行政事務(wù)，從中央到地方的各級(jí)黨的組織都必須在國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的控制下活動(dòng)[6]323-324。總體而言，黨政聯(lián)合行為誕生于黨領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)革命和建設(shè)的歷史邏輯中，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要舉措。反過(guò)來(lái)說(shuō)，黨領(lǐng)導(dǎo)整個(gè)革命和建設(shè)的邏輯是黨政聯(lián)合行為的法理基礎(chǔ)，決定了中國(guó)共產(chǎn)黨介入政府過(guò)程的必然性和正當(dāng)性。

（二）黨政聯(lián)合行為的具體形態(tài)

隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的不斷完善，黨政聯(lián)合行為呈現(xiàn)出多種表現(xiàn)形態(tài)。兩個(gè)或兩個(gè)以上具備獨(dú)特功能與性質(zhì)的事物才具備聯(lián)合的必要性，聯(lián)合的目的是發(fā)揮更大的治理效能，“聯(lián)合”后的事物應(yīng)當(dāng)被視為統(tǒng)一有機(jī)的整體。同樣地，黨政機(jī)關(guān)在相關(guān)領(lǐng)域聯(lián)合作出決策或者出臺(tái)政策時(shí)應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)整體，目的是形成治理合力；在沒有進(jìn)行聯(lián)合時(shí)，則是獨(dú)立的個(gè)體，在各自的職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)揮相應(yīng)的功能。從這個(gè)意義上來(lái)看，黨政聯(lián)合行為涉及黨政兩個(gè)主體，調(diào)整對(duì)象橫跨政治與行政兩大系統(tǒng)。對(duì)此，可以根據(jù)主體要素，即對(duì)外作出行為主體的不同，對(duì)黨政聯(lián)合行為的形態(tài)進(jìn)行分類梳理，主要包括以下兩類：

一是對(duì)外的行為主體為行政機(jī)關(guān)。根據(jù)法律規(guī)定，黨委與行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上共同開展行為，而在形式上以行政機(jī)關(guān)為唯一的主體對(duì)外作出執(zhí)行，屬于“實(shí)質(zhì)的共同行為，形式的行政行為”。此類黨政聯(lián)合行為符合黨政協(xié)同的內(nèi)在邏輯，體現(xiàn)了我國(guó)特色的黨政關(guān)系——“黨政分合”。其中，“分”是指把行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等權(quán)力從“黨政合一”中分離，確切保證政府、法院、檢察院等職能的獨(dú)立；“合”就是要堅(jiān)持和保持黨政關(guān)系中那些必須聯(lián)系的部分，即國(guó)家大政方針、路線等重大政策的決定、人事推薦等領(lǐng)導(dǎo)權(quán)依舊應(yīng)當(dāng)由黨掌握，并堅(jiān)決地把這些部分予以整合[7]80。在“黨政分合”的黨政關(guān)系模式下，黨組是一個(gè)體制化的中樞結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)非黨組織領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵組織形式和制度保證，發(fā)揮了重要的橋梁作用。“黨”的系統(tǒng)通過(guò)在非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)置黨組，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)“政”的系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，形成了以中央、各級(jí)地方黨委和同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中黨組的聯(lián)系為紐帶，把黨的系統(tǒng)和國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)聯(lián)結(jié)為一個(gè)有機(jī)體的局面，起到了既避免“黨政不分”，又避免“二元分離”的作用。黨正是通過(guò)這一系列政治和組織機(jī)制自然而然地融入了國(guó)家治理的各個(gè)層面[8]53，由此形成了黨委和行政機(jī)關(guān)均為決策主體，由行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出具體行政行為的法治形態(tài)。該聯(lián)合行為不僅契合了我國(guó)黨政融合的內(nèi)在邏輯，而且具有法律上的依據(jù)，并在實(shí)踐中得以貫徹落實(shí)。在立法上，如表1所示，《中華人民共和國(guó)憲法》總綱第1條的規(guī)定，為黨全方位介入政府過(guò)程提供了根本性的憲法依據(jù)。此外，《重大行政決策程序暫行條例》第4條、第3條第3款、第31條，以及《行政法制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的相關(guān)規(guī)定，為同級(jí)黨委參與重大行政決策提供了行政法上的依據(jù)。由此可見，黨委作為行政決策的主體和程序獲得了法律文本上的支持，呈現(xiàn)顯性狀態(tài)。就本質(zhì)上而言，“實(shí)質(zhì)的共同行為，形式的行政行為”體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)政府政治的具體運(yùn)作過(guò)程。具體而言，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家政治中樞組織進(jìn)行的決策醞釀過(guò)程是由中共中央領(lǐng)導(dǎo)的，由國(guó)務(wù)院具體組織實(shí)施的。例如，雖然總理?yè)碛泻苤匾娜耸绿崦腿蚊鈾?quán)，但在黨管干部的體制下，副部級(jí)以上的人事任命實(shí)際上是由中共中央來(lái)建議和提名的；國(guó)務(wù)院許多部委在履行具體的職能時(shí)，也要接受中共中央相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)[4]118。概言之，凡涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作部署，改革開放和經(jīng)濟(jì)工作的重要舉措，重要干部的任免、推薦、調(diào)動(dòng)和處理，涉及群眾利益的重要問(wèn)題，以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)規(guī)定由黨委決定的問(wèn)題都應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)黨委全委會(huì)或常委會(huì)集體充分討論決定。

（表1） 黨政聯(lián)合行為在實(shí)體法上的依據(jù)

二是對(duì)外的行為主體為黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，黨委與行政機(jī)關(guān)在實(shí)質(zhì)上共同開展行為，在形式上以黨政機(jī)關(guān)共同的名義對(duì)外作出具體的行政行為，屬于“實(shí)質(zhì)與形式統(tǒng)一的共同行為”。執(zhí)政黨與政府聯(lián)合發(fā)文即屬于黨委既參與決策，又以自己的名義對(duì)外作出具體的行為。黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)于處理黨政交叉事項(xiàng)、推動(dòng)黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革具有重要意義。在我國(guó)的法治實(shí)踐中，“黨政存在大量的共治事務(wù)，黨務(wù)與政務(wù)之間的界限相對(duì)模糊，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律具有各自的調(diào)整范圍，因此以黨政聯(lián)合發(fā)文對(duì)黨政交叉領(lǐng)域進(jìn)行治理具有一定的可行性和必要性”[9]78。在實(shí)踐層面，作為貫徹落實(shí)黨政機(jī)關(guān)政策理念的重要載體，黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實(shí)踐由來(lái)已久，最早可追溯至新民主主義革命時(shí)期。1945年以前，為了適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)任務(wù)的需要，中國(guó)共產(chǎn)黨以中央政府等機(jī)關(guān)的名義，發(fā)布了有關(guān)抗日救國(guó)的文件①如1933年1月17日，中國(guó)共產(chǎn)黨以中華蘇維埃臨時(shí)中央政府和工農(nóng)紅軍革命軍事委員會(huì)的名義，發(fā)布了《為反對(duì)日本帝國(guó)主義侵入華北愿在三個(gè)條件下與全國(guó)各軍隊(duì)共同抗日宣言》；1935年10月1日，中國(guó)共產(chǎn)黨以中國(guó)蘇維埃政府和中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的名義，在法國(guó)《救國(guó)報(bào)》上發(fā)表了《中國(guó)蘇維埃政府、中國(guó)共產(chǎn)黨中央為抗日救國(guó)告全國(guó)同胞書》，有力地推動(dòng)和鼓舞了抗日救亡運(yùn)動(dòng)的發(fā)展。，起到了政治動(dòng)員和宣傳鼓舞的作用。新中國(guó)成立后，為了進(jìn)一步健全強(qiáng)化黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)制度，中國(guó)共產(chǎn)黨開啟了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的探索階段，黨政聯(lián)合發(fā)文亦得到了較大程度的發(fā)展。改革開放以后，黨和國(guó)家把工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義建設(shè)上，黨和國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)開始恢復(fù)發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也得到了完善。在此背景下，社會(huì)治理面臨著新的問(wèn)題。對(duì)此，為了轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，黨政聯(lián)合發(fā)文的制度需求日益凸顯，數(shù)量不斷增多，有關(guān)聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范依據(jù)亦不斷出臺(tái)。黨的十八大以來(lái)，隨著黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革偉大工程的深入推進(jìn)，職能相近、聯(lián)系緊密的黨政機(jī)關(guān)積極實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公，推動(dòng)了黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范化發(fā)展。質(zhì)言之，在以中國(guó)共產(chǎn)黨為核心的國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨政聯(lián)合發(fā)文既是整合黨政“雙軌”權(quán)力結(jié)構(gòu)的重要工具，滿足了黨政機(jī)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)需要，也是中國(guó)共產(chǎn)黨貫徹落實(shí)黨的方針政策的集中體現(xiàn)，促進(jìn)了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)[10]。總體來(lái)說(shuō)，黨政聯(lián)合發(fā)文的制度實(shí)踐與中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革的實(shí)踐緊密相關(guān)，回應(yīng)了黨在各個(gè)不同歷史時(shí)期的現(xiàn)實(shí)需要，并隨著黨內(nèi)法規(guī)體系的完善和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的推進(jìn)，逐步朝著規(guī)范化、法治化的方向發(fā)展。在立規(guī)層面，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定，“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文”；《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）第13條第2款規(guī)定，“制定黨內(nèi)法規(guī)涉及政府職權(quán)范圍事項(xiàng)的，可以由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”，為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文提供了制度上的依據(jù)。

在此，需要注意的是，有2種情形在表面上看似符合黨政聯(lián)合行為的構(gòu)成要件，但實(shí)則并不屬于黨政聯(lián)合行為的范疇。這是因?yàn)椋包h”的概念在中國(guó)具有專有性和特指性，即中國(guó)共產(chǎn)黨；“政”則是一個(gè)有著多種含義的，在使用上相當(dāng)廣泛的概念，包含“政權(quán)”“政府”“政協(xié)”“行政”“政法”，和擔(dān)負(fù)一定“政治任務(wù)”的人民團(tuán)體等多種含義[11]49。為此，在黨政聯(lián)合行為過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨始終居于領(lǐng)導(dǎo)地位，起著把控方向、調(diào)整大局的重要作用。就此而言，實(shí)踐中黨的機(jī)構(gòu)聽取相關(guān)行政機(jī)關(guān)意見而作出的行為，在表面上看雖然是一種共同行為，但實(shí)則是黨領(lǐng)導(dǎo)下的意見綜合過(guò)程，即行政機(jī)關(guān)的意見對(duì)于黨委行為的作出并不具有決定性。也就是說(shuō)，黨作為最高層次的意見綜合主體，為避免決策的片面性而積極促進(jìn)其他行政機(jī)關(guān)意見表達(dá)的過(guò)程，是一種權(quán)力運(yùn)行的日常狀態(tài)，不屬于黨政聯(lián)合行為。此外，基于我國(guó)的國(guó)情和黨情，《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例（試行）》第13條、第14條、第15條，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2019）第17條以及《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》②為發(fā)揮黨委政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，2019年中共中央頒布了，明確指出黨中央對(duì)政法工作的大政方針以及重大事項(xiàng)具有絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。等黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院應(yīng)當(dāng)接受黨委及其工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在作出重大決策等活動(dòng)時(shí)應(yīng)向相關(guān)黨委部門請(qǐng)示批準(zhǔn)，這一過(guò)程看似包含了黨政聯(lián)合行為的要素，但實(shí)則不然。這是因?yàn)椋瑥狞h規(guī)層面對(duì)黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度予以規(guī)范，體現(xiàn)的是黨在政治意義上的領(lǐng)導(dǎo)，屬于黨規(guī)之治的范疇，并非規(guī)范層面的法律問(wèn)題。從法律規(guī)范層面來(lái)看，根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等相關(guān)國(guó)家法律的規(guī)定③具體條文內(nèi)容參見：《國(guó)務(wù)院組織法》第4條、第10條的規(guī)定；《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條、第60條的規(guī)定；《人民法院組織法》第33條規(guī)定；《人民檢察院組織法》第29條規(guī)定、第31條規(guī)定。，各級(jí)行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院在堅(jiān)持黨對(duì)政法工作絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，對(duì)具體的法律適用具有自主決定權(quán)。可見，在政法領(lǐng)域有關(guān)重大決策事項(xiàng)的請(qǐng)示報(bào)告中，黨委政法委主要通過(guò)支持、督促、指導(dǎo)的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)政法工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，并不承擔(dān)具體的政法職能工作，黨委的決策主體地位和決策程序均處于隱性狀態(tài)，故不屬于黨政聯(lián)合行為的范疇。

（三）問(wèn)題浮現(xiàn)：決策程序的分化與法律責(zé)任的分離

就法律規(guī)范層面而言，黨政聯(lián)合行為可能引發(fā)兩個(gè)層面的問(wèn)題。黨政聯(lián)合行為集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨在行政過(guò)程中的領(lǐng)導(dǎo)地位，是黨委參與行政決策的動(dòng)態(tài)表達(dá)與具體落實(shí)，其本質(zhì)是形成科學(xué)有效的政治決策，以進(jìn)一步強(qiáng)化和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。“依法行政”是用法律為行政“背書”，是法律文本上的授權(quán)行為。但與此同時(shí)，對(duì)于行政中的政治決策而言，其合法性不能僅僅是因?yàn)楹虾醴傻囊?guī)定而得以證成，還需要訴諸政治上的合法性，即“一種政治統(tǒng)治或政治權(quán)利能夠被統(tǒng)治的客體證明是正當(dāng)?shù)暮头系懒x的，從而自愿服從或認(rèn)可的能力與屬性”[12]40，或者說(shuō)是“政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力”[13]55。由此觀之，政治合法性是以結(jié)果為導(dǎo)向的，其最終對(duì)象是執(zhí)政黨，人民的認(rèn)可與滿意是最重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。換言之，科學(xué)有效的政治決策同樣也是執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的來(lái)源。然而，結(jié)果是否科學(xué)有效，還需通過(guò)具體的程序予以保障。隨著《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》的修訂和《重大行政決策程序暫行條例》的頒布實(shí)施，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、黨委的決策地位得到了法律上的肯認(rèn)，亦能促使黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和執(zhí)政活動(dòng)在法治框架內(nèi)展開。但與此同時(shí)，黨委決策與行政決策在程序上呈現(xiàn)出明顯的分化，黨委如何決策并無(wú)具體的法律規(guī)定。“黨委決策的弱程序性運(yùn)行與行政決策的強(qiáng)程序性運(yùn)行之間的內(nèi)在張力不斷顯現(xiàn)，黨委決策的一元化程序進(jìn)程與行政決策的復(fù)合性程序義務(wù)的基準(zhǔn)差異也值得反思”[14]188。這是第一層面的問(wèn)題，也是第一類黨政聯(lián)合行為浮現(xiàn)的主要問(wèn)題。相應(yīng)地，第二類黨政聯(lián)合行為的工作方式在一定程度上可能成為黨政機(jī)關(guān)逃逸法律責(zé)任追究的通道。一方面，存在決策主體責(zé)任不明確的問(wèn)題。“我國(guó)當(dāng)前的政府決策責(zé)任機(jī)制建設(shè)還存在許多不明確的方面，如：決策責(zé)任主體不明確，在‘集體決策，集體負(fù)責(zé)’中，由集體中的黨委還是政府負(fù)責(zé)、主管領(lǐng)導(dǎo)還是分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，沒有明確的界定，出現(xiàn)決策失誤后無(wú)人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任；對(duì)決策失誤如何進(jìn)行追究和懲處，也缺乏嚴(yán)格的規(guī)定”[15]174-175。另一方面，由于聯(lián)合行為中包含黨的主體，增加了公民權(quán)利的“救濟(jì)難題”，從而在一定程度上成為一些行政機(jī)關(guān)逃避責(zé)任追究的通道。

二、黨政聯(lián)合行為的法治化困境

實(shí)踐中，無(wú)論是“實(shí)質(zhì)的共同行為，形式的行政行為”還是“實(shí)質(zhì)與形式相統(tǒng)一的共同行為”，均存在一定的法治化困境，突出表現(xiàn)為決策程序銜接不暢、法律責(zé)任的分離以及司法救濟(jì)困難等方面，同時(shí)反映了依法治國(guó)與依規(guī)治黨在具體實(shí)施層面還存在不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象。

（一）黨政決策程序銜接不暢

黨委決策程序與行政機(jī)關(guān)決策程序的銜接不暢，主要表現(xiàn)在制度規(guī)范、保障機(jī)制方面的不協(xié)調(diào)、不一致。一方面，就制度規(guī)范層面而言，雖然我國(guó)憲法和相關(guān)法律都明確規(guī)定了重大事項(xiàng)決策權(quán)是黨委的一項(xiàng)重要職權(quán)，但均為抽象性規(guī)定，在實(shí)踐中缺乏系統(tǒng)的制度支撐。具體來(lái)看，在國(guó)家法律制度層面，并未就黨委如何具體開展行政立法以及行使重大行政決策權(quán)作出具體明確的規(guī)定。就行為屬性而言，應(yīng)該以實(shí)質(zhì)性的權(quán)力行使為準(zhǔn)，而不是以外在形式上的名稱為準(zhǔn)。黨委領(lǐng)導(dǎo)行政立法、行使重大行政決策權(quán)的行為性質(zhì)具有明顯的行政性和外部性，屬于行政權(quán)的范疇，應(yīng)當(dāng)在法律上得到相應(yīng)的規(guī)制。然而，實(shí)際情況卻是黨委如何決策、怎樣決策并無(wú)法律文本上的約束，且在黨內(nèi)法規(guī)層面亦未引起足夠的重視。這與黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位并不相符，不利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、貫徹落實(shí)依法執(zhí)政的理念。這種弱制度規(guī)范約束在一定程度上會(huì)造成權(quán)力的任意性和隨意性，從而不利于保障決策的科學(xué)性。“由于缺少法律責(zé)任的直接規(guī)定，相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容又顯空泛，不少地方的黨委及相關(guān)部門的決策程序就有可能隨意化、任性化，可能更加體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志”[16]。反觀行政決策，則形成了以《立法法》為主干，以《行政法規(guī)制定程序條例》等法律為支干的制度規(guī)范群，呈現(xiàn)出強(qiáng)制度規(guī)范約束的特點(diǎn)。另一方面，就保障機(jī)制而言，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不斷提升，公眾參與行政決策的積極性得到了國(guó)家立法層面的回應(yīng)。2010年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確指出，“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”[17]63，為公眾參與行政決策提供了制度依據(jù)。而黨委決策在外部主體監(jiān)督層面則明顯不足，呈現(xiàn)出弱法治力量、弱監(jiān)督的運(yùn)行邏輯。由此可見，黨委決策與政府決策程序存在明顯的內(nèi)在張力，不利于依法治國(guó)與依法執(zhí)政、依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一。

（二）法律責(zé)任的分離

有權(quán)必有責(zé)，責(zé)任是權(quán)力的本質(zhì)屬性和關(guān)鍵所在。對(duì)此，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問(wèn)責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀利益”[18]。毋庸置疑，黨政聯(lián)合行為的工作方式具備提高立法執(zhí)法效率、節(jié)約立法成本、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)還面臨責(zé)任追究等方面的難題。隨著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在法律文本中的顯現(xiàn)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”不再囿于宏觀上的引導(dǎo)、組織、率先示范，而逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)某項(xiàng)具體工作，黨的機(jī)構(gòu)在特定領(lǐng)域單獨(dú)承擔(dān)或者與行政機(jī)關(guān)共同承擔(dān)某些具體法律職責(zé)。例如，1998年8月制定的《高等教育法》第39條第1款明確規(guī)定了黨在教育工作的具體領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。又如，2021年制定的《生物安全法》第10條明確規(guī)定了中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家生物安全的重要工作。再如，《公務(wù)員法》第12條規(guī)定的公務(wù)員主管部門包括黨委組織部門和政府公務(wù)員管理部門，兩個(gè)部門按照分工，各有側(cè)重，相互協(xié)調(diào)，共同負(fù)責(zé)公務(wù)員綜合管理工作，以更好實(shí)現(xiàn)“黨管干部”原則。但無(wú)論是憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的抽象原則規(guī)定，還是其他法律文本中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的具體規(guī)定，均未就黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和執(zhí)行責(zé)任予以進(jìn)一步明確規(guī)定。“黨委依法決策，面臨的第一個(gè)問(wèn)題是黨的領(lǐng)導(dǎo)雖有憲法的抽象性規(guī)定，卻無(wú)具體的法律規(guī)范可依，依法決策沒有現(xiàn)實(shí)載體”[19]69。責(zé)任規(guī)定不明確，于是就容易出現(xiàn)決策失誤后無(wú)人承擔(dān)實(shí)際責(zé)任的情形。存在權(quán)力與責(zé)任分離的困境。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)捕捉到了以黨委名義辦事的便利性和高效性，便頻繁與黨的機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文。《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17條規(guī)定，“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文”。部分基層組織由于對(duì)“必要性”的把握不準(zhǔn)和基于黨政聯(lián)合發(fā)文具有立法效率高、制度輸出功能高等便宜行事特點(diǎn)，對(duì)屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)亦進(jìn)行聯(lián)合發(fā)文。但同樣由于黨政聯(lián)合發(fā)文的制定主體包含黨的機(jī)關(guān)，在一定程度上使得行政機(jī)關(guān)可以逃避國(guó)家法律的約束。“一旦一個(gè)文件加蓋黨委大印，以一級(jí)黨組織的名義發(fā)布，文件的性質(zhì)就隨之改變了，就從行政文件變成了黨的文件甚至黨內(nèi)法規(guī)”[20]14，可見黨政機(jī)關(guān)對(duì)于聯(lián)合發(fā)文的方式應(yīng)當(dāng)持謹(jǐn)慎的態(tài)度。“如果各級(jí)黨政部門只是以黨政聯(lián)合發(fā)布的各種紅頭文件作為主要工作準(zhǔn)則和行為依據(jù)，而將國(guó)家法律置于一個(gè)次要的地位，則必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)政黨功能的行政化、國(guó)家化和整個(gè)社會(huì)管理的政策化，從而導(dǎo)致法律制度功能的虛置、法律權(quán)威的虛幻以及整個(gè)社會(huì)法治化水平的低下”[3]280。以“劉某與寧鄉(xiāng)市人民政府行政監(jiān)督二審行政案件”為例，在該案中，劉某向?qū)庎l(xiāng)市政府申請(qǐng)公開“2019年的寧鄉(xiāng)市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案”。該方案是由中共寧鄉(xiāng)市委辦公室、寧鄉(xiāng)市人民政府辦公室聯(lián)合制發(fā)的黨政聯(lián)合文件。該案經(jīng)過(guò)一審，由湖南省高級(jí)人民法院做出終審判決。湖南省高級(jí)人民法院認(rèn)為：“上訴人劉某申請(qǐng)公開的‘2019年的寧鄉(xiāng)市機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案’，是以中共寧鄉(xiāng)市委辦公室為制定主體并以黨委文號(hào)制發(fā)的黨政聯(lián)合文件，并非行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的信息，不屬于上述規(guī)定的政府信息范疇”④參見（2020）湘行終881號(hào)。。因此，在黨政聯(lián)合發(fā)文領(lǐng)域，普通公民的知情權(quán)在現(xiàn)行法治體系中難以得到有效保障。“黨組織作為制發(fā)主體的存在，成為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)避《政府信息公開條例》約束的脫逸通道”[21]72。

（三）司法救濟(jì)困難

在黨政聯(lián)合行為中，還存在信息公開、備案審查、權(quán)利救濟(jì)、司法審判等難題。以黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查為例，黨政聯(lián)合發(fā)文在發(fā)文字號(hào)和發(fā)文內(nèi)容上具有聯(lián)合性：在發(fā)文字號(hào)上既包括黨的機(jī)關(guān)，也存在以國(guó)家機(jī)關(guān)名義印發(fā)的情形，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》的發(fā)文字號(hào)為“中發(fā)〔2013〕13號(hào)”，《國(guó)務(wù)院辦公廳、中共中央宣傳部關(guān)于經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)隸屬關(guān)系和明年增版的通知》的發(fā)文字號(hào)為“國(guó)辦發(fā)〔1991〕44號(hào)”；在發(fā)文內(nèi)容上，既涉及黨務(wù)，也包括國(guó)務(wù)，屬于“形式與實(shí)質(zhì)統(tǒng)一的共同行為”。此種“一體兩面”性增加了其合法性審查的難度。正如有學(xué)者指出的，“部分黨內(nèi)法規(guī)未經(jīng)黨規(guī)系統(tǒng)‘合規(guī)/違規(guī)’的內(nèi)部審查和國(guó)法系統(tǒng)‘合法/非法’符碼的轉(zhuǎn)譯直接以聯(lián)合發(fā)文的形式輸入到國(guó)法系統(tǒng)之中，對(duì)國(guó)法系統(tǒng)的自主性造成了一定的沖擊，不利于黨規(guī)國(guó)法的有機(jī)銜接”[22]。通過(guò)梳理相關(guān)案例可以發(fā)現(xiàn)，在司法實(shí)踐中，法院對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的裁判案件，主要涉及政府信息公開、合法性審查等方面，案例分析的邏輯大體相似，得出的裁判結(jié)果亦均是駁回原告上訴或者維持原判。例如，在“張國(guó)慶訴嵊州市國(guó)土資源局案”中，一審法院認(rèn)為“《中共嵊州市委辦公室、嵊州市人民政府辦公室關(guān)于全面整治農(nóng)村非法“一戶多宅”的通知》系中共嵊州市委辦公室文件，不屬于規(guī)范性文件附帶審查的范圍”⑤（2017）浙0681行初120號(hào)。。若人民法院長(zhǎng)期遵照此種審判邏輯，會(huì)使得黨政聯(lián)合發(fā)文成為行政機(jī)關(guān)刻意躲避司法審查的通道，增加了權(quán)利人的救濟(jì)難題。究其原因在于，一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文制度上的不完善。首先，《制定條例》并未對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的制定程序、適用范圍作出具體明確的規(guī)定，在一定程度上導(dǎo)致了其在數(shù)量上的泛化。其次，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查規(guī)定》對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文的審查主體、審查程序、審查處理等問(wèn)題亦未作出規(guī)定，使得黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查仍存在制度上的梗阻。另一方面，法院在審理有關(guān)黨政聯(lián)合發(fā)文的案件時(shí)，多遵循形式審查的思路，即從發(fā)文字號(hào)、發(fā)文機(jī)關(guān)的標(biāo)志出發(fā)，判定該類文件屬于黨務(wù)信息，從而規(guī)避政府信息公開和承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、黨政聯(lián)合行為的法治化進(jìn)路

法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。習(xí)近平總書記指出，“要推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，不斷開拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的發(fā)展前景，就必須全面推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)，從法治上為解決這些問(wèn)題提供制度化方案”[23]6。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國(guó)的制度和工作機(jī)制，完善保證黨確定依法治國(guó)方針政策和決策部署的工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機(jī)制”[24]。為此，必須在法治的軌道上推進(jìn)黨委決策，具體通過(guò)加強(qiáng)行為規(guī)范和監(jiān)督規(guī)范、構(gòu)建類型化的權(quán)利救濟(jì)體系，從而有針對(duì)性地化解黨政聯(lián)合行為所面臨的程序分化、責(zé)任分離和司法救濟(jì)難的困境。

（一）建立健全黨委決策配套制度建設(shè)

促進(jìn)黨內(nèi)決策程序與行政決策程序的銜接協(xié)調(diào)，重點(diǎn)是建立健全黨委決策體制、推進(jìn)黨委決策程序的法治化。一是制定黨委及其工作機(jī)關(guān)重大決策程序的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律，例如《黨委重大決策程序條例》。規(guī)范黨委決策程序，不僅是建設(shè)法治國(guó)家、法治政府的必然要求，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。為進(jìn)一步推進(jìn)黨委決策科學(xué)化、民主化、法治化，提高黨委決策的質(zhì)量和效率，有必要通過(guò)具體的法律法規(guī)，確認(rèn)黨委決策的法治地位，并界定黨委決策權(quán)與行政決策權(quán)的區(qū)別，以優(yōu)化黨政機(jī)關(guān)在聯(lián)合行為中的權(quán)力配置。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揚(yáng)民主集中制原則，推動(dòng)黨內(nèi)決策的科學(xué)性。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序”[25]298。為此，要充分推動(dòng)黨員代表參與、公眾參與、專家論證、合法性審查等程序在黨委決策中的適用，健全黨委依法決策機(jī)制。在堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，科學(xué)厘定黨委重大決策的權(quán)限和范圍，具體包括：制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部等執(zhí)政權(quán)力。概而言之，黨委決策至少包括以下7個(gè)基本環(huán)節(jié)：調(diào)查研究、擬訂方案、專家咨詢、征求意見、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法合規(guī)性審查、集體討論決定[26]401。此外，還應(yīng)積極推進(jìn)黨委決策相關(guān)配套黨內(nèi)法規(guī)的制定，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在決策程序?qū)用娴你暯印６峭晟泣h內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度。請(qǐng)示報(bào)告制度很早就寫入黨章，在黨的革命、建設(shè)、改革時(shí)期發(fā)揮了重要作用，對(duì)于嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律具有重要意義。2019年頒布實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》（以下簡(jiǎn)稱《請(qǐng)示報(bào)告條例》）對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度作出了系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，為黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告程序介入行政決策程序提供了制度文本上的依據(jù)。隨著“歸口管理”、黨政合署辦公等機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，條例就黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告作出了具體規(guī)定，但總體上還存在報(bào)告程序不明的問(wèn)題⑥《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》中有關(guān)聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告的規(guī)定較為原則，主要體現(xiàn)在第10條、第18條和第21條等規(guī)定上。。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)完善黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合請(qǐng)示報(bào)告的程序，明確由同等級(jí)別的黨組織發(fā)起，防止越級(jí)報(bào)告的情形。

（二）加強(qiáng)依法執(zhí)政責(zé)任規(guī)范建設(shè)

現(xiàn)代權(quán)力運(yùn)行規(guī)律表明：不受制約的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致腐敗，權(quán)力越集中越需要監(jiān)督與制約。隨著政黨在國(guó)家和社會(huì)中的地位提高與作用增加，如何規(guī)范和約束政黨組織及其成員的行為和活動(dòng)，便成為政黨自治的一個(gè)普遍性難題。這就要求構(gòu)建運(yùn)行有效的制度規(guī)范，以促進(jìn)國(guó)家民主和政黨自治的發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)共產(chǎn)黨保持自身有序運(yùn)行、形成內(nèi)部活力的政黨內(nèi)部規(guī)范，但僅僅依靠?jī)?nèi)部規(guī)范仍然不夠，還需要借助外力科學(xué)規(guī)范執(zhí)政行為，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨水平。黨的十八屆四中全明確指出：“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”[24]。這表明，黨委依法執(zhí)政之“法”，既包括黨內(nèi)法規(guī)，也包括國(guó)家法律。同樣地，責(zé)任機(jī)制的建設(shè)亦需要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的功能，統(tǒng)籌整合法律責(zé)任，從而“確保黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定權(quán)限和程序正確行使權(quán)力”[27]15。具體而言，一是完善黨內(nèi)法規(guī)體系的責(zé)任規(guī)定。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種宏觀方向上的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)涉及具體的事務(wù)。我們黨從來(lái)是把黨組織和國(guó)家機(jī)關(guān)嚴(yán)格劃分清楚的，黨是通過(guò)自己的黨員和黨組織領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，而不是包辦代替國(guó)家機(jī)關(guān)的工作，這是我們一貫堅(jiān)持的原則[28]414。為此，應(yīng)將相關(guān)黨的部門及其領(lǐng)導(dǎo)違法干預(yù)國(guó)家機(jī)關(guān)依法履行法定職責(zé)、干涉具體執(zhí)法案件和司法案件的情形，納入《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的范圍，以嚴(yán)肅追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任⑦自黨的十八大以來(lái)，為了夯實(shí)黨組織的責(zé)任，在很多領(lǐng)域均實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，例如《內(nèi)蒙古自治區(qū)安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”暫行辦法》，對(duì)各級(jí)黨委、政府及相關(guān)工作部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的處分僅局限于問(wèn)責(zé)、追究黨紀(jì)責(zé)任、給予政務(wù)處分、黨紀(jì)處分，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理，不涉及當(dāng)事人的國(guó)家法律責(zé)任問(wèn)題。，以及細(xì)化完善黨委移送檢察院的具體程序，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任的銜接。二是完善國(guó)家法律體系中的依法執(zhí)政責(zé)任制。具體來(lái)看，在涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為的國(guó)家法律中，應(yīng)進(jìn)一步明確相關(guān)黨組織和黨員的具體法律責(zé)任。這是因?yàn)椋瑘?zhí)政黨在參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)時(shí)，具有明顯的外部性，可以被視為行政主體，即“不以外在的單位名稱和性質(zhì)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是以實(shí)質(zhì)性的權(quán)力行使為判斷方法，只要黨政部門行使的權(quán)力直接涉及外部特定對(duì)象行政法上的權(quán)利義務(wù)，那么這些部門都可以納入行政主體，成為行政復(fù)議的被申請(qǐng)人和行政訴訟的被告”[29]47。“統(tǒng)一將執(zhí)政黨的外部行為以及具有外部性的內(nèi)部行為納入法律框架之內(nèi)，使政黨行為既有規(guī)可依也有法可依”[30]27。此外，為了提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，可依程序?qū)Ⅻh政聯(lián)合發(fā)文等制度文本轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律或者黨內(nèi)法規(guī)，以更好約束和規(guī)范該類制度形態(tài)。三是堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致，以法限權(quán)”理念。依法執(zhí)政責(zé)任規(guī)范的強(qiáng)化，一方面需要通過(guò)制度層面的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律予以實(shí)現(xiàn)，另一方面還需要從思想理念上與時(shí)俱進(jìn)。其實(shí)，圍繞依法執(zhí)政責(zé)任規(guī)范建設(shè)的關(guān)鍵在于，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)是否應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家法律的調(diào)整范圍、黨的機(jī)構(gòu)和人員在違反國(guó)家法律規(guī)定時(shí)是否需要承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)于上述兩個(gè)問(wèn)題的回答關(guān)系到依法執(zhí)政和權(quán)力制約理念的真正落實(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)是通過(guò)艱苦奮斗爭(zhēng)取而來(lái)的，其權(quán)威正當(dāng)性來(lái)源于歷史的、現(xiàn)實(shí)的功績(jī)和人民的認(rèn)可。隨著黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的歷史條件發(fā)生了變化，即在法治軌道上執(zhí)政，以滿足民眾越來(lái)越高的善治要求。因此，為確保黨委（組）在法治政府建設(shè)中的核心地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)不僅要遵循黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，亦應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨的機(jī)構(gòu)和黨的人員違反法律亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（三）以實(shí)質(zhì)化審查思路構(gòu)造權(quán)利救濟(jì)制度

黨政聯(lián)合行為的性質(zhì)因具備雙重主體，在一定程度上增加了其性質(zhì)界定的難度，導(dǎo)致該行為是否屬于司法審查的涵射范疇，一直存在爭(zhēng)議。黨政聯(lián)合發(fā)文是黨委和行政機(jī)關(guān)共同開展的行為，屬于形式和實(shí)質(zhì)相統(tǒng)一的共同行為，在性質(zhì)上具有混合性，屬于審查的交叉模糊地帶。通過(guò)分析已有判例文本可以發(fā)現(xiàn)，法院往往基于外在的主體要素，將各級(jí)黨委文件以及黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范性文件排除出審查或者信息公開的范圍，譬如“民和河林養(yǎng)殖專業(yè)合作社起訴民和回族土族自治縣人民政府畜牧行政管理糾紛案”⑧在該案中，一審法院認(rèn)為，“原告要求本院依法審查民辦發(fā)〔2018〕77號(hào)《關(guān)于印發(fā)民和縣禁養(yǎng)區(qū)畜禽養(yǎng)殖污染問(wèn)題整改實(shí)施方案的通知》屬黨委文件，不是行政規(guī)范性文件，不屬于行政訴訟審查的范圍”。（2018）青02行初88號(hào)。等。對(duì)此，有必要“責(zé)實(shí)”而不應(yīng)“循名”，以避免行政機(jī)關(guān)借黨政聯(lián)合發(fā)文之名而逃脫法院合法性審查之實(shí)，故不宜將黨委或者黨委與政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，從合法性審查或者政府信息公開的請(qǐng)求范圍中排除出去。“一旦將黨委或者黨委與政府聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件排除在請(qǐng)求客體范圍之外，行政機(jī)關(guān)就可能會(huì)通過(guò)這個(gè)途徑制定、發(fā)布可以作為行使行政職權(quán)依據(jù)的規(guī)范性文件，從而架空《行政訴訟法》第53條的規(guī)定”[31]11。就現(xiàn)行的規(guī)范來(lái)看，人民法院對(duì)于黨組織發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件沒有審查權(quán)，而對(duì)于行政規(guī)范性文件的審查可依據(jù)《行政訴訟法》第53條的規(guī)定。對(duì)此，可以綜合考量黨政聯(lián)合發(fā)文所蘊(yùn)含的“黨務(wù)”信息與“政務(wù)”信息的比例，從而對(duì)其審查主體和審查程序作出合理的判斷。

具體來(lái)看，由于黨政聯(lián)合發(fā)文本身就具備“黨務(wù)”與“政務(wù)”的重疊性與交叉性，為此可以根據(jù)其承載的具體內(nèi)容將其分為“黨務(wù)型”和“政務(wù)型”兩類。“黨內(nèi)法規(guī)存在的‘溢出效應(yīng)’說(shuō)明其與國(guó)家法律之間存在著聯(lián)系，容易發(fā)生交叉疊加的現(xiàn)象，尤其體現(xiàn)為黨政聯(lián)合發(fā)文”[32]46。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》第2條的規(guī)定，黨務(wù)是指黨的組織“實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)、加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的有關(guān)事務(wù)”。據(jù)此，黨務(wù)主要包括黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)兩個(gè)重要組成部分。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在“把準(zhǔn)政治方向、統(tǒng)領(lǐng)政治體系，主導(dǎo)社會(huì)治理、決策重大問(wèn)題等方面”[33]，黨的建設(shè)主要包括黨的政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)。對(duì)此，有學(xué)者指出，“《中國(guó)共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》確定的‘黨務(wù)’范圍是全景式的，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各個(gè)方面，但并不能就此理解為與黨組織相關(guān)的事務(wù)皆為黨務(wù)”[34]14。政務(wù)則由相關(guān)國(guó)家法律規(guī)定，包括行政權(quán)力事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)。就前者而言，其在本質(zhì)上屬于黨內(nèi)公文，人民法院不能對(duì)其進(jìn)行合法性審查，亦不能擅自公開。但根據(jù)“有錯(cuò)必糾”原則，在司法裁判過(guò)程中，人民法院若發(fā)現(xiàn)此類文件存在不合法情形的，可以通過(guò)備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制向黨內(nèi)法規(guī)備案審查主體提出司法建議；或者基于便民原則而需要予以公開的，可以征求相關(guān)黨組織的意見。“在黨政融合的新時(shí)代，人民法院司法建議的發(fā)送對(duì)象理所當(dāng)然地包含了黨務(wù)機(jī)關(guān)”[35]86。就后者而言，其在本質(zhì)上屬于行政規(guī)范性文件，由人民法院根據(jù)國(guó)家法律的相關(guān)規(guī)定予以審查即可。《行訴解釋》第149條的規(guī)定，進(jìn)一步加大了人民法院對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督力度，擴(kuò)大了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督范圍。換言之，司法審查的范圍不僅包括具體的行政行為，還包括“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文等“抽象行政行為”的規(guī)范性文件，這對(duì)于促進(jìn)法治政府建設(shè)具有重要意義。值得提出的是，由于“政務(wù)型”黨政聯(lián)合發(fā)文還包含黨務(wù)信息，人民法院不僅需要向制定機(jī)關(guān)提出修改或者廢止的司法建議，還需要將此類文件的違法性事實(shí)通過(guò)銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制告知黨內(nèi)法規(guī)備案審查機(jī)關(guān)，而無(wú)權(quán)徑行修改或者撤銷，以貫徹落實(shí)“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”原則。

四、結(jié)語(yǔ)

作為中國(guó)特有的政治現(xiàn)象，黨政聯(lián)合行為是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則的具體路徑，是實(shí)現(xiàn)黨政資源共享、黨政系統(tǒng)互融的關(guān)鍵舉措。進(jìn)一步而言，黨政聯(lián)合行為在一定程度上體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義憲制的核心特征：黨對(duì)國(guó)家工作中政治問(wèn)題的決策權(quán)和非政治問(wèn)題的聽取報(bào)告權(quán)，以及在非政治問(wèn)題上不取代國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。在此過(guò)程中，要求黨必須遵循法治思維和法治方式，堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)法治政府建設(shè)和引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展。為此，在黨政機(jī)關(guān)開展共同行為時(shí)，應(yīng)注重決策程序?qū)用纥h內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的耦合，不斷促進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨的銜接協(xié)調(diào)；堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致和實(shí)質(zhì)化審查原則，以化解黨政機(jī)關(guān)在共同行為過(guò)程中面臨的法律責(zé)任分離和司法救濟(jì)難的困境。此外，黨政聯(lián)合行為的法治化研究還關(guān)涉到黨政聯(lián)合發(fā)文的司法審查、黨委決策的法治化、黨政合署合設(shè)的邊界及范圍等重大課題，亟需學(xué)界深入探討研究。