落實全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會精神謀劃設(shè)計和推進(jìn)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作

劉國才

生態(tài)環(huán)保工作看似紛繁復(fù)雜，但實際就三件事，目標(biāo)問題、任務(wù)問題、責(zé)任問題。目標(biāo)是努力方向，任務(wù)支撐目標(biāo)實現(xiàn)，責(zé)任保障任務(wù)完成。生態(tài)環(huán)保工作好壞，關(guān)鍵在于三方面謀劃設(shè)計是否科學(xué)、推進(jìn)是否有力。落實全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會精神，不論有多少理念，最終評價一定是看生態(tài)環(huán)保目標(biāo)實現(xiàn)沒有、生態(tài)環(huán)保任務(wù)完成沒有、生態(tài)環(huán)保責(zé)任落實沒有。

一、目標(biāo)問題

生態(tài)環(huán)保工作目標(biāo)是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)定底線的。底線含義為: 一切經(jīng)濟(jì)活動都不能突破設(shè)定的生態(tài)環(huán)保目標(biāo)底線；都必須在守住生態(tài)環(huán)保目標(biāo)底線基礎(chǔ)上謀求經(jīng)濟(jì)增長。地方各級黨委、政府的一切生態(tài)環(huán)保工作都在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展守牢底線；通過底線倒逼，服務(wù)和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并進(jìn)一步實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。環(huán)保目標(biāo)問題實際就是發(fā)展底線問題。

(一)目標(biāo)是什么

包括定量和定性兩方面。

1.定量目標(biāo)。包括環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)是指水體、大氣、土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的污染防治情況。生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)是對生態(tài)系統(tǒng)的評價目標(biāo)，反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的生態(tài)保護(hù)情況。

2.定性目標(biāo)。定性目標(biāo)是指經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)及布局等要符合功能區(qū)定位要求的目標(biāo)。結(jié)構(gòu)和布局必須遵守功能區(qū)剛性約束。功能區(qū)目標(biāo)包括: 生態(tài)紅線目標(biāo)、主體功能區(qū)目標(biāo)等等。

3.定量和定性目標(biāo)關(guān)系。兩項目標(biāo)密切關(guān)聯(lián)，相輔相成、缺一不可。沒有定性目標(biāo)的明確，定量目標(biāo)必然陷入盲目；沒有定量目標(biāo)的完成，定性目標(biāo)的要求也不可能實現(xiàn)。比如: 自然保護(hù)區(qū)屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃的禁止開發(fā)區(qū)域，保護(hù)區(qū)內(nèi)定量目標(biāo)要求一定是嚴(yán)格的，如果在保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，定量底線失守，保護(hù)區(qū)的保護(hù)功能也不可能實現(xiàn)。現(xiàn)實工作中，不少環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題，究其本源，是由定性底線不明確或失守造成的。

任一行政單元，定量和定性目標(biāo)未突破，就守住了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)保底線，發(fā)展與保護(hù)就實現(xiàn)了雙贏，生態(tài)文明建設(shè)就落到了實處。國家戰(zhàn)略同樣如此，以長江大保護(hù)為例，流域排污總量、生態(tài)保護(hù)滿足確定的環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量達(dá)標(biāo)目標(biāo)要求；流域產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、項目等的設(shè)置符合流域劃定的功能定位目標(biāo)要求，中央要求的共抓大保護(hù)才算真正落到實處。

(二)目標(biāo)現(xiàn)存問題

1.目標(biāo)未明確。迄今，對行政單元經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)保底線，即定量和定性目標(biāo)底線，并未完全明確。對國家重大決策(如長江大保護(hù)、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南自由貿(mào)易港建設(shè)等)，要將定量、定性目標(biāo)作為生態(tài)環(huán)保底線是否守住的最終評判，作為是否落實生態(tài)文明建設(shè)要求的檢驗。

2.目標(biāo)不全面。迄今，水體、大氣、土壤等環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)較為明確；但生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)還不完善，評價“綠水青山”的指標(biāo)體系亟待建立。對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測評價體系和生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需抓緊進(jìn)行。

3.目標(biāo)被突破。在定量目標(biāo)上，一些地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的污染物排放量、生態(tài)破壞程度突破環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求，造成定量目標(biāo)底線失守，甚至引發(fā)環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題。在定性目標(biāo)上，一些地方由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)和布局等違背功能區(qū)定位要求，造成定性目標(biāo)底線失守。由于源頭控制出現(xiàn)問題，定量底線也難以守住。中央生態(tài)環(huán)保督察查辦問題，實際都是在查辦定量、定性目標(biāo)底線失守的問題。

(三)目標(biāo)如何設(shè)定

要將定量、定性目標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)保底線；作為對地方各級黨委、政府生態(tài)環(huán)保工作成效的評判；作為上級對下級黨委、政府生態(tài)環(huán)保工作考核的硬約束。

在定量目標(biāo)上，考核地方黨委、政府環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量達(dá)標(biāo)情況。對每年都達(dá)到設(shè)定目標(biāo)的，年度考核都給滿分，不再提出年度繼續(xù)改善“更高”考核要求(除非該行政單元功能區(qū)目標(biāo)改變)。對欠賬多，一時難以達(dá)到設(shè)定目標(biāo)的，要下達(dá)每個年度的改善目標(biāo)，按時完成改善目標(biāo)的，同樣給予滿分。在定性目標(biāo)上，考核地方黨委、政府轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)和布局等符合功能區(qū)定位目標(biāo)情況。符合目標(biāo)要求的，考核給予滿分。對欠賬多，一時難以達(dá)到功能區(qū)定位目標(biāo)的，要下達(dá)每個年度結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整目標(biāo)，按時完成調(diào)整目標(biāo)的，同樣給予滿分。

(四)目標(biāo)情況獲取

定量、定性目標(biāo)極易考核，評價數(shù)據(jù)極易獲取、極易評價。

定量目標(biāo)數(shù)據(jù)獲取。環(huán)境質(zhì)量 (水體、大氣、土壤)數(shù)據(jù)調(diào)取生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)測數(shù)據(jù)。生態(tài)質(zhì)量數(shù)據(jù)調(diào)取生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門調(diào)查及遙感等數(shù)據(jù)。將質(zhì)量數(shù)據(jù)與達(dá)標(biāo)目標(biāo)比對，發(fā)現(xiàn)未實現(xiàn)情況，做出評價。定性目標(biāo)數(shù)據(jù)獲取。調(diào)取被考核地方各類資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)等規(guī)劃及實施情況；調(diào)取被考核地方各類功能區(qū)規(guī)劃，包括主體功能區(qū)、水功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)、生態(tài)紅線等規(guī)劃及實施情況。將調(diào)取的兩類規(guī)劃及實施情況比對，發(fā)現(xiàn)違背情況，做出評價。數(shù)據(jù)獲取還可借助衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)，找出敏感功能區(qū)內(nèi)疑似侵占區(qū)域，再通過現(xiàn)場核實聚焦問題。

二、任務(wù)問題

任務(wù)支撐目標(biāo)實現(xiàn)。任務(wù)包括: 支撐定量目標(biāo)實現(xiàn)任務(wù)、支撐定性目標(biāo)實現(xiàn)任務(wù)。

(一)任務(wù)是什么

1.支撐定量目標(biāo)實現(xiàn)的任務(wù)。在支撐環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)上，要圍繞實現(xiàn)大氣、水體、土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，設(shè)計好藍(lán)天、碧水、凈土污染防治任務(wù)。在支撐生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)上，要圍繞實現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)，設(shè)計好水源涵養(yǎng)、水土保持、生態(tài)修復(fù)、生物多樣性保護(hù)等任務(wù)。

2.支撐定性目標(biāo)實現(xiàn)的任務(wù)。一是償還舊賬任務(wù)。要依據(jù)功能區(qū)定位，對不符合定位要求的產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)和布局等明確調(diào)整要求。依據(jù)要求，制定調(diào)整任務(wù)。二是不欠新賬任務(wù)。要依據(jù)功能區(qū)定位，新上項目不違背功能區(qū)定位目標(biāo)要求，在發(fā)展中實現(xiàn)轄區(qū)產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)等的科學(xué)布局。

(二)任務(wù)現(xiàn)存問題

1.重環(huán)境質(zhì)量任務(wù)輕生態(tài)質(zhì)量任務(wù)。重視水、大氣、土壤污染防治任務(wù)。圍繞環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)，制定各要素污染防治規(guī)劃，出臺實施意見，打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，成效顯著。生態(tài)保護(hù)任務(wù)謀劃推進(jìn)亟待加強(qiáng)。圍繞生態(tài)質(zhì)量改善目標(biāo)，對生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，以及各專項規(guī)劃編制及實施滯后，水源涵養(yǎng)、生態(tài)修復(fù)、水土保持、生物多樣性保護(hù)等任務(wù)謀劃設(shè)計、推進(jìn)不足。

2.重定量支撐任務(wù)輕定性支撐任務(wù)。以往編制生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，重點任務(wù)在于謀劃和推進(jìn)污染防治任務(wù)完成。對支撐功能區(qū)目標(biāo)實現(xiàn)的任務(wù)謀劃設(shè)計和推進(jìn)弱。雖然多個部門劃定了多個類別功能區(qū)，但問題梳理不足、配套政策不足、整改落實不足，結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整缺乏專項規(guī)劃部署和實施。一些地方違背功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、項目舊賬未還、又欠新賬，成為當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量、生態(tài)質(zhì)量惡化，以及環(huán)境風(fēng)險的本源。結(jié)構(gòu)和布局問題造成定量底線目標(biāo)失守，代價大。

(三) 任務(wù)如何確定

1.定量目標(biāo)支撐任務(wù)確定

環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)確定。在水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)上，做到減污、增容兩手抓。在減污上，要針對不同地方污染因子不同，實施精準(zhǔn)治污。在增容上，要實施水生態(tài)保護(hù)，在增加環(huán)境容量上下功夫。在大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)上，在設(shè)計支撐各因子質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，要重視PM2.5和臭氧協(xié)同控制、碳達(dá)峰及碳中和目標(biāo)，謀劃設(shè)計好臭氧前體污染物控制、二氧化碳減排任務(wù)。要對形成臭氧的特征VOCS及機(jī)理進(jìn)行研究，精準(zhǔn)設(shè)計減污任務(wù)。要通過工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排措施，減少二氧化碳排放；要通過植樹造林、森林管理、植被恢復(fù)等措施，增加碳匯。在土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)上，依照《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)?要求，開展土壤污染監(jiān)測、調(diào)查和評估，對污染區(qū)域開展修復(fù)。

生態(tài)質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)確定。一是重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)任務(wù)。對承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重要生態(tài)功能區(qū)域，依重要程度，由國家及地方確定保護(hù)任務(wù)，確保生態(tài)紅線面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變。二是其他區(qū)域生態(tài)保護(hù)任務(wù)。對未納入重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)域，由各行政單元實施保護(hù)，依據(jù)上級下達(dá)的考核目標(biāo)，確定保護(hù)任務(wù)。國家及地方依據(jù)衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和現(xiàn)場調(diào)查，以縣域為單元，對保護(hù)情況實施評估考核。

2.定性目標(biāo)支撐任務(wù)確定

調(diào)整原有不符合功能定位要求的產(chǎn)業(yè)、能源、運輸結(jié)構(gòu)和布局。以產(chǎn)業(yè)布局為例，推進(jìn)不符合功能定位的原有項目關(guān)閉、搬遷、改造、入園等。以能源結(jié)構(gòu)為例，要優(yōu)化能源供給結(jié)構(gòu)，控制煤炭消費總量。以運輸結(jié)構(gòu)為例，要優(yōu)化交通運輸結(jié)構(gòu)，推動車船升級優(yōu)化改造等。

三、責(zé)任問題

(一)責(zé)任是什么

責(zé)任是完成任務(wù)的保障。依據(jù)環(huán)境保護(hù)法和中央關(guān)于生態(tài)環(huán)保工作“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”要求，對生態(tài)環(huán)保工作責(zé)任明確如下。

1.地方黨委、政府責(zé)任。對轄區(qū)生態(tài)環(huán)保工作目標(biāo)負(fù)責(zé)。目標(biāo)未實現(xiàn)，以及出現(xiàn)嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題，首先追究地方黨委、政府責(zé)任。

2.有關(guān)部門責(zé)任。對本部門職責(zé)領(lǐng)域生態(tài)環(huán)保工作任務(wù)完成負(fù)責(zé)。任務(wù)未完成，以及在職責(zé)領(lǐng)域出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境問題，追究分工負(fù)責(zé)履職不力責(zé)任。

3.生態(tài)環(huán)保部門責(zé)任。包括兩方面。一是參與地方各級黨委、政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的綜合決策: 要能夠說清經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)環(huán)保底線；決策中能夠始終把握質(zhì)量達(dá)標(biāo)、功能區(qū)符合兩項原則；能夠服務(wù)地方各級黨委、政府謀劃設(shè)計好償還目標(biāo)未實現(xiàn)、任務(wù)未完成的舊賬，不欠定量、定性目標(biāo)的新賬，促進(jìn)轄區(qū)守牢底線基礎(chǔ)上，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長。二是對生態(tài)環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理: 要做到“三個清楚”，即要將轄區(qū)生態(tài)環(huán)保底線狀況及存在問題梳理清楚；要將生態(tài)環(huán)保工作責(zé)任向地方各級黨委、政府匯報清楚；要將有關(guān)部門和下級黨委、政府生態(tài)環(huán)保目標(biāo)、任務(wù)列清楚，通過黨委、政府目標(biāo)責(zé)任形式，將目標(biāo)、任務(wù)落到下級黨委、政府和本級有關(guān)部門頭上，建立健全考核機(jī)制，施行嚴(yán)格的考核獎懲。

(二)責(zé)任如何落實

要加強(qiáng)頂層設(shè)計，將地方各級黨委、政府負(fù)責(zé)、生態(tài)環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制明確好，既要認(rèn)知機(jī)制含義，更要搞清機(jī)制“落地”的方法。機(jī)制含義在上述已有明確，“落地”方法為: 綜合運用行政、市場、法治、科技等多重手段推進(jìn)生態(tài)環(huán)保工作，即通過建立生態(tài)環(huán)保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、目標(biāo)責(zé)任機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制、考核獎懲機(jī)制等，將黨委政府、有關(guān)部門等的責(zé)任落實到位。