深化湖北公共資源交易綜合監管體制機制改革的思考

○課題組

2003年以來，在中央紀委、國家發改委的指導幫助下，湖北積極擔當全國公共資源交易改革的先行者、試驗田，著眼解決公共資源交易體制弊端、制度痼疾和現實問題，破冰探路、改革創新，在全國率先建立了“一委一辦（局）一中心”的公共資源交易綜合監管體制，形成了公共資源交易“湖北模式”，受到了中央紀委、國家發改委的充分肯定。當前，公共資源交易體制機制綜合監管改革已經到了船至中流、人到半山，愈進愈難、不進則退的關鍵時期，及時總結改革成效和經驗，分析現有體制存在的問題和困難，增強公共資源交易綜合監管體制的科學性、前瞻性、實踐性和可操作性，顯得尤為重要。

一、湖北公共資源交易綜合監管體制機制改革取得的成效

（一）指導更加協調順暢

圍繞統籌公共資源交易和服務、效率和公平、活力和秩序，統籌行業監管和綜合監管、線上監管和線下監管、事前事中事后監管，2006年，成立“湖北省招標投標工作管理委員會”；2013年，更名為“湖北省公共資源交易管理委員會”；2021年，完善省公共資源交易管理委員會，構建了涵蓋省發改委、省住建廳等25家省直單位的成員廣泛、職責明確、任務清晰、機制健全、運行有序、協同高效的全省公共資源交易議事協調機構，有效解決了公共資源交易“九龍治水”、政出多門、各自為政的問題。

（二）監管更加嚴格規范

圍繞構建公共資源項目交易決策權、執行權、監督權既相互分離又相互制約的體制機制，2006年，組建“湖北省招標投標工作管理委員會辦公室”；2007年，加掛“湖北省招投標監督管理局”牌子；2010年，將“省市縣三級招投標綜合監管全覆蓋”列入全省“十個全覆蓋”，在省市縣三級推動建立統一的綜合監管機構；2012年，更名為“湖北省公共資源交易管理委員會辦公室（湖北省公共資源交易監督管理局）”；2018年，由省政府直屬事業單位調整為省政府直屬機構，作為管委會辦公室承擔具體工作，負責全省公共資源交易的綜合監督管理，指導協調全省公共資源交易工作，規劃指導建設全省統一平臺體系，建立聯動執法工作機制，組織開展監督檢查等，有效解決了公共資源交易內部運行、同體監督、監管乏力等突出問題。

（三）市場更加統一開放

圍繞構建統一開放、競爭有序的公共資源交易統一大市場，2003年，成立湖北省綜合招投標中心，率先進行招投標統一市場建設的探索實踐；2008年，湖北省建設工程招投標交易管理中心整建制并入湖北省綜合招投標中心；2012年，更名為“湖北省公共資源交易中心”；2020年，省公共資源交易中心與省政府采購中心、省基本藥物采購中心職責整合，重新設立省公共資源交易中心，負責公共資源交易服務，解決了公共資源交易行業門檻、地區封鎖、市場割裂的問題，推進市場從分散到集中、交易從線下到線上、信息從隱蔽到公開，實現要素價格市場決定、流動自由有序、配置高效公平，全省統一大市場不斷完善、有序大市場鞏固提升、高效大市場活力增強。

二、湖北公共資源交易綜合監管存在的問題

（一）綜合監管法規支撐不足

在國家層面，涉及公共資源交易的法律法規主要包括《招標投標法》《政府采購法》和國務院有關行政法規及各部委行政規章，這些法律法規都沒有對公共資源交易綜合監管的相關內容作出明確的規定。在湖北僅有一部《湖北省公共資源招標投標監督管理條例》作為開展公共資源招標、投標、監督綜合執法工作的法律依據。在國家和省級層面缺乏公共資源交易綜合監管的法律法規，這是制約湖北公共資源交易綜合監管體制機制改革、制約各項工作有序開展的重大障礙。

（二）綜合監管機構和交易中心的關系不順

“管辦分離”后，綜合監管機構和交易中心同為正廳級單位，職能優化協同需要探索完善，對平臺的監管內容和方式需要明確。

（三）基層綜合監管力量薄弱

機構改革后，市縣綜合監管機構是在政務服務和大數據管理局加掛的牌子，專職工作人員少，全省大部分市州局只有1-2個科室，縣級只有1-2名工作人員，且大多是其他部門轉崗過來，專業能力和水平不能滿足公共資源交易監管實際工作需要。

（四）市場治理急需加強

隨著市場競爭日趨激烈，串通投標、弄虛作假時有發生，出借資質、以他人名義投標現象普遍，市場潛規則、“標販子”更加專業、更加隱蔽，行政干預交易活動時有曝光，違法發包、轉包、分包在各類工程項目中不同程度存在，部分市場參與者誠信缺失、法治觀念淡薄，妨礙市場公平競爭，市場治理急需加強。

（五）“一網交易”有待深化

各領域全流程電子化程度不一，各地交易系統開發商不同，系統互聯互通、統一制度規則、共享數據信息的質量有待提高。

三、深化湖北公共資源交易綜合監管體制機制改革的思路

（一）深化改革，完善機制

增強和拓展公共資源交易管理委員會功能，推進協作配合更加高效，構建各司其職、各負其責、相互配合、齊抓共管的工作機制。進一步推廣縣級綜合監管、聯動執法改革經驗，形成力量聯席、信息聯通、檢查聯動、執法聯辦、獎懲聯合“五聯”協同機制，打通公共資源交易行業部門、區域層級壁壘，有效整合執法力量，實現由力量弱化向凝聚合力轉變。堅持政策系統集成、協同高效，加大制度規則清理整合力度，統籌行業部門做好立改廢釋工作，按照“應減盡減、能統則統”的原則，圍繞公平競爭審查，破除所有制歧視、地域保護等不合理限制，統一制度規則，解決制度矛盾沖突、內容重復問題。

發揮公共資源交易管理委員會辦公室綜合監管優勢。牽頭打造流程優、機制活、效率高的公共資源交易營商環境。一是填補監督真空地帶，提高監管實效。針對公共資源交易因監管分散、職能交叉造成的監管缺位、錯位，好管的有人管，不好管的無人管，本部門、本系統的有人管，交叉的、多部門的無人管等問題，持續推進綜合監管體制改革，建立超脫于行業主管部門的獨立的、權威的綜合監管機構，實行綜合監管、行業監管、行政監察、社會監督“四位一體”的監管模式，建立全方位、多層次、立體化監管體系。二是破除暗箱操作，提高反腐實效。針對公共資源交易領域權力尋租、利益輸送、暗箱操作問題普遍及腐敗問題嚴重的痼疾，打破行政部門集公共資源項目決策、投資、交易、建設、監督為一體的內部運行體制，發揮綜合監管體制優勢，破除行業部門既當“裁判員”又當“運動員”的問題，阻斷權力干預、暗箱操作的非法路徑，解決行業部門內部運行、同體監督的體制弊端，形成科學有效的權力制約和協調機制。在事前監管方面，加強對應招未招問題主動監管；在事中監管方面，對關鍵節點進行預警；在事后監管方面，實現“網上投訴、網上受理、網上反饋、網上查詢”。三是聚合各類市場資源，提高共享實效。針對公共資源交易條塊分割、市場割裂，地方壁壘、地區封鎖和行業門檻、行政藩籬問題，由綜合監管機構牽頭負責平臺整合共享工作，推動疏通堵點，打破阻礙市場統一開放的“玻璃門”“旋轉門”。整合交易平臺，推進全省專家資源共享；整合信用資源，推進信用信息互聯互通、信用報告結果互認，打破行業、區域的信用信息壁壘，對公共資源交易市場主體的信用狀況進行動態管理。用好用活信用禮遇政策，實施正向激勵，健全信用修復機制，引導企業糾正失信行為、重塑企業信用，打造誠實守信的信用環境。

嚴格區分政府資源配置職能和監管職能。破除公共資源市場化配置和自由流動的障礙，以統一大市場集聚資源、集中交易、促進競爭。堅持應進必進，構建規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系。認真落實國家發改委“明確交易平臺服務職能定位，加強對交易平臺的監管，確保交易平臺規范運行”要求，加強對公共資源交易平臺的監管，推進平臺運行規范化、服務標準化。積極探索“管辦分離”條件下對平臺的監管模式，明確監管內容、監管方式，按照分級、屬地原則監督管理公共資源交易平臺；督促交易平臺建立嚴格的內控機制，指導出臺公共資源交易平臺服務地方標準，提高平臺服務質量。

（二）制度創新，優化環境

深入貫徹習近平法治思想，創新制度供給，針對公共資源交易領域審批事項繁多、交易流程繁瑣、材料證明繁雜問題，圍繞解決“招投標事項辦理難”，推動“高效辦成一件事”“高效管好一件事”，出臺持續優化公共資源交易領域營商環境措施、容錯清單、工作指南、工作指引，結合“下基層、察民情、解民憂、暖民心”實踐活動，深入基層對政策措施落實情況和實施效果進行評估。推進減審批、減備案、減環節、減材料、減跑動、減時限，著眼打造審批少、流程優、體制順、機制活、效率高、服務好的公共資源交易營商環境，為全國修訂《招標投標法》《政府采購法》及制定公共資源交易法規制度提供實踐經驗。

（三）數字賦能，提高效能

一是促進公共資源交易流程優化、模式創新和監管服務能力提升，推進全省“一網交易”。著力激活“數”的價值、拓展“網”的領域，打通治理“中梗阻”、搭建信息“高速路”。推進服務模式轉型，完善省公共資源交易電子服務系統，推進系統整合，促進互聯互通，搭建“全省一網”。二是推進交易模式轉型，完善電子交易系統，形成“省招投標云平臺+市縣一體化平臺”的全覆蓋格局，實現全省依法招標項目全流程電子化和“不見面”開標。穩步推進政府投資項目遠程異地評標常態化。三是積極引導社會力量參與平臺服務供給，有序推進社會化平臺納入全省統一的平臺體系。健全全省統一的招標投標市場主體庫，實現市場主體“一地注冊、全省通用”。推進CA互認工作，實現市場主體“一證通用”。四是推進應用電子營業執照，探索推進“一網通投”，推進“企業多跑腿”向“數據多跑路”轉變，提高交易效率。五是開展地區競爭集中度、行業市場開放度、投訴舉報辦理度等分析，定期形成監管分析報告，為交易監管和政府決策提供參考。六是推進監管智能化，實現監管“無事不擾”而又“無處不在”，形成覆蓋事前、事中、事后的全流程智慧監管體系，推進從人工監管到依靠互聯網、大數據、云計算實現“數據監管”“主動監管”“精準監管”，推動各部門從單打獨斗到協同監管形成合力，提高監管精準性、有效性。開發大數據分析系統，建立圍串標群團檢測等分析模型，精準識別和打擊“標販子”的違法行為。