我國區域應急合作協議的制度優化
——從“依法援助”到“依約協作”

張 強

（湖南師范大學 法學院, 湖南 長沙 410081）

一、我國區域應急治理的雙重模式

“生產力在現代化進程中的指數式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度。”[1]基于區域聯動性、社會流動性、風險突發性等要素的不斷深化，地方政府區域之間對于突發事件的管轄邊界趨于模糊，突發事件也越發呈現出跨區域、跨領域、跨部門等跨界性特征，單薄的“屬地管理”難以應對突如其來的公共危機，而優化區際間應急合作是提升地方應急管理水平和治理能力的核心議題[2]。目前，我國公共應急體制已建立起了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的大格局，但仍然存在“重縱向、輕橫向”的現象。我國應急治理應當深化地方政府區域之間的交流與合作，運用行政契約模式，實現區域合作的制度化與責任化。

（一） “依法援助”的法律依據

區域應急合作是一項系統性工程，涉及預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等諸多環節，但是現行《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱，《突發事件應對法》）存在區域應急合作制度供給不足的問題，區際合作仍停留在應急救援層面，尚未達到共同治理、深度合作的實際效果。根據《突發事件應對法》第7 條第3 款①《突發事件應對法》第7 條第3 款規定：“突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害的，應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統一領導應急處置工作”。和第52 條第1 款②《突發事件應對法》第52 條第1 款：“履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資，請求其他地方人民政府提供人力、物力、財力或者技術支援，要求生產、供應生活必需品和應急救援物資的企業組織生產、保證供給，要求提供醫療、交通等公共服務的組織提供相應的服務。”規定，已形成以下兩種“依法援助”機制：其一，縱向命令援助機制。區際應急援助屬采取“命令與服從”的垂直模式，即上級政府對下級政府、人民政府對職能部門之間、政府對其他社會組織下達對口支援命令。其二，橫向請求援助機制。縣級以上地方政府是應急援助的請求主體，負責向其他地區政府提出應急援助請求。上述兩種“依法援助”機制的啟動時機位于突發事件的事中或事后階段，突發事件的預防、預警以及初期防控工作仍然歸屬于屬地原則下的縣級政府，區際應急合作未能實現體系化與系統化。

（二） “依約協作”的制度設計

“十四五”規劃提出，健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制。隨著區域經濟社會一體化的發展與延伸，我國部分省級政府之間已嘗試建立“依約協作”模式，采取簽訂應急合作協議的合意模式，構建契約型的長效應急合作機制，定期或不定期開展區際應急合作管理工作的交流與溝通，例如《京津冀應急管理工作合作協議》《泛珠三角區域內地9 省（區）應急管理合作協議》《東北四省區應急管理合作協議》等。此外，我國一些省份通過地方立法推進合作協議的落地，例如《湖南省行政程序規定》第15 條第2 款③《湖南省行政程序規定》第15 條第2 款規定：“區域合作可以采取簽訂合作協議、建立行政首長聯席會議制度、成立專項工作小組、推進區域經濟一體化等方式進行”。、《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款④《浙江省行政程序辦法》第14 條第1 款：“行政機關之間可以通過建立聯席會議制度、成立專項工作小組、建設信息共享平臺、簽訂區域或者部門合作協議等機制和方式，開展行政協作”。、《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款⑤《江蘇省行政程序條例》第26 條第2 款規定：“區域合作可以采取簽訂合作協議、建立聯席會議制度、成立專項工作小組等方式進行”。等，其中突發事件的應對事關地域間的公共利益，應急合作誠然已是區域合作的重點內容。應急合作協議是指兩個或者多個地方政府之間經過充分協商，以應急合作為目標、以平等關系為資格、以自愿合意為前提、以節約成本為關鍵，兼具行政性和合同性雙重屬性的行政契約[3]。應急合作協議應當涉及預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等環節，利用協議模式來保證區際間應急合作的穩定性與可持續性。當然，地方政府間達成應急援助協議時，應當充分考慮本轄區的實際應急能力和援助能力，科學合理地約定援助協議條款，達到有約必依、誠信負責，實現依法行政和依約行政的有機結合。此外，從應急援助層面分析，“依約協作”是對橫向請求援助機制的功能補充，區域應急援助的啟動都源于事發地的請求，但是援助行為的依據不同，即“依法請求”與“依約請求”的區別。

（三） “依法援助”與“依約協作”之間的關系

區域之間的應急救援主要依賴于上下級政府之間的行政命令，而較為輕視同級政府之間的主動協作。毋庸置疑，應急救援是應對突發事件的重要環節，也是“一方有難、八方支援”社會主義制度優勢的具體展現，但是僅僅依靠搶救式援助根本無法與具備跨界性的公共危機所抗衡，細化區際間的應急合作才是解題之道。我國橫向府際應急合作已形成了“依法援助”和“依約協作”兩種模式，兩種模式之間絕不是非此即彼的對立關系，而厘清兩者之間的邏輯關系是優化區際應急治理的關鍵之舉。筆者認為，“依法援助”是“依約協作”的最終保障，“依約協作”是“依法援助”的必要補充，我國區際應急治理機制亟待兩種模式形成制度合力，在應急管理領域開創共享、共治、共贏的新局面。應急合作協議的設計是推動區域協調發展、提升區域治理水平、增強區域應急能力的新模式，其靈活性、高效性等特征能夠彌補傳統政府間縱向關系中層報制、審批制在突發事件爆發時行政成本較高的不足，充分發揮其靈活、高效的優勢。

二、我國區域應急合作協議的現實困境

隨著風險社會的到來，區域應急治理應當形成“牽一發而動全身”的合作態勢，只有打造全過程、全領域、全方位的應急管理合作體系，才能順暢地實現社會資源的高效整合和科學分配。我國區域應急援助主要依賴于“命令與服從”的行政模式，仍然存在援助被動性和不可持續性的問題[4]；盡管我國部分區域已經簽訂了相應的應急合作協議，但是有些協議仍停留于書面，未能發揮應急合作的實際功能，具體現實困境如下：

（一） 區域應急合作協議之法律定位處于空白階段

我國應急合作協議的落實依賴于區域一體化的發展戰略，例如京津冀、長江三角洲等區域，而《突發事件應對法》所規定的屬地原則強調地方政府應當“就地處理”，與應急合作協議的制度設計存在較大的沖突，應急合作協議的法律定位存在留白，主要體現在以下三個方面：其一，《突發事件應對法》尚未明確橫向政府之間的權利（力）義務，導致應急合作缺乏立法指導。盡管《突發事件應對法》第52 條第1 款設置了橫向請求援助機制，但法律規定過于粗糙，接收到援助請求的地方政府也沒有必須援助的法定義務，即請求方與施援方之間的權利（力）義務缺乏明確分配，責任制的缺失會損害應急合作的實際效果。其二，應急合作協議的位階不夠明晰，導致靈活性、高效性等特征無法展現。申言之，“依法援助”與“依約協作”之間的關系尚未厘清，縱向治理和橫向治理之間勢必會發生部分功能重合，基于行政命令極高的執行力，應急合作協議的功能也因此會受到限制，其優勢則無處施展。其三，應急合作協議的法律約束力不足，其實際運行效果取決于地方政府的自發性。需要強調的是，明確應急合作協議的位階不是比較“依法援助”與“依約協作”孰輕孰重，目的在于激發兩種模式優勢，從而提升區域應急管理能力。

（二） 區域應急合作協議之運行機制缺乏精細化設計

現階段，我國區域應急合作的政策實踐發展勢頭迅猛，全國范圍內出現了制定區域應急合作協議的浪潮，但是急于達成協議的背后，難免會發生實質內容過于粗糙的問題，進而影響到應急合作協議的可操作性。結合京津冀、長三角、泛珠三角等區域的地方實踐，可以歸納出以下三方面的問題：其一，區域應急合作協議規范化與類型化不足。一方面，合作協議的制定基于雙方或多方的意思自治，容易出現與國家應急管理體系不適配的情況，不利于維持應急合作的秩序穩定。另一方面，現階段的區域應急合作協議未能實現科學分類，未能與當前我國應急管理法律體系形成銜接。除《突發事件應對法》以外，依據自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類型，我國還出臺了《防洪法》《防震減災法》《消防法》《傳染病防治法》《重大動物疫情應急條例》《生產安全事故應急條例》等法律法規，形成“一事一法、一事一治”的整體局面，保證了突發事件應對的專業性與科學性。但現階段的區域應急合作協議停留在總體性協議，抑或部分類型突發事件的類型，并未與相關法律完全接軌。其二，區域應急合作協議缺乏審批流程。我國尚未直接制定應急合作協議的法律規范，同時也沒有制定協議簽訂的法律程序，導致應急合作協議本身就缺乏剛性制約，僅依靠協議的軟約束很難保證突發事件應對過程中有效合作能夠充分開展，倡導型、承諾型的合作機制終將會流于形式[5]。其三，區域應急合作協議模式缺少專門執行機構。當前，我國已設立了應急管理部，專職負責應急資源的管理與整合，但是依舊受到行政區劃的限制，應急管理部門未能與區域合作接軌，并且區域應急聯席會議的制度設置較為松散，無法滿足應急管理合作機制的常態化，不利于凝聚區域應急合力。

（三） 區域應急合作協議之橫向補償機制存在失位

由于深受單一制與科層制的影響，我國區域應急援助展現出單向性、無償性、被動性、競賽性特征，施援方依據行政命令無償向受援方進行橫向轉移支付，用以完成應急援助的“政治錦標賽”[6]。無償援助確實能夠解決應急人力物力財力緊缺的現實問題，但無疑也會給施援方帶來一定的財政壓力。區域合作不僅僅需要構建互相承諾的信任關系，更需要激發獨立主體的主動性。區域應急合作協議的設計目的就是為了建立起一項長期合作、長效合作、常態合作的運行機制，而傳統的無償援助根本無法與之相適配，我國區域應急合作協議的制度設計缺乏補償與激勵機制。一方面，無償援助缺乏對援助雙方主動性的考量，一定程度上抑制了區域應急合作的積極性[7]。盡管傳統的援助方式可以快速進行應急資源的整合與協調，但是長期的單向付出不利于維持合作機制的協調運行。另一方面，地方利益與財政具有獨立性，長期的無償援助會損害地方利益。本質上講，無償援助實則是將施援方納稅人的財產無償轉移給受援方使用[8]，臨時性的無償援助確實能夠體現“眾志成城”、“一方有難八方支援”的民族氣節與政治素養，但實則會有損施援方的地方利益，應急合作利益激勵與補償機制的缺失無法保證機制本身的公平正義。

（四） 區域應急合作協議之信息共享機制存在壁壘

在信息化、智能化和數字化時代，信息采集與共享是風險治理的關鍵抓手，也是應對公共危機的核心工具。區域數據信息共享機制，是指各區域之間大數據信息平臺以增強政府公信力、提升行政效率、提升服務水平為契機，實現聯動協作的工作機制。信息共享的前提是搭建數據平臺，只有保證數據平臺有序銜接，才能實現應急工作信息的高效共享。《突發事件應對法》第37 條規定①《突發事件應對法》第37 條規定：“國務院建立全國統一的突發事件信息系統。縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統，匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作”。，國務院建立全國統一的突發事件信息系統，旨在于加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作，該條款的設計偏重于“條塊”關系，尚未涉及區域應急合作的信息共享。受限于行政區劃與地域差異等因素，區域應急合作仍然存在信息壁壘，主要體現為共享渠道不夠暢通、信息共享較為滯后、工作標準尚未統一、個體信息不能互認等情形，導致應急信息共享機制處于碎片化狀態。此外，信息共享機制決不能忽視個人信息的保護，應當制定更嚴格標準的工作程序，保證信息采集、存儲、交換和共享等環節的合法性與正當性。

三、區域應急合作協議的維度要素

全球化的風險化解和危機應對，必須在法治的框架內運行，完全脫離法治管控的行政應急權力行使，勢必引發超越危機本身的、更大的“次生災害”[9]。法治的運行邏輯不是機械地照本宣科，否則將會陷入法律工具主義的陷阱。盡管《突發事件應對法》尚未規定“應急合作協議”的相關事項，但是我國區域的應急合作應當將法治思維也融入區域應急治理當中，以應急合作協議為紐帶，實現區域應急治理從“命令與服從”單一結構向“以橫向合作為常規、以縱向命令為保障”雙重結構的轉型與升級。據此，區域應急合作協議應當圍繞根基維度、政治維度、系統維度、組織維度四重維度進行分析，為其提供理論供給。

（一） 根基維度：誠信政府建設

誠信是法治的基石，誠信政府建設是社會主義核心價值觀“誠信”融入法治政府的題中之義，也是實現法治政府建設的必由之路[10]。《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》提出健全政府守信踐諾機制、建立政務誠信監測治理機制、建立健全政務失信記錄制度、建立健全政府失信責任追究制度等具體措施，用以推進政務誠信建設。誠信政務建設應當引入契約精神作為行為指引，橫向關系層面體現自由、平等、互惠的價值訴求，縱向關系層面彰顯依法行政、依約行政的政府職責[11]。同時，誠信是任何合作的前提，非隸屬關系政府間的合作機制應當貫徹誠信為本理念，而且契約也是獨立互助的理性選擇。

契約精神是推進區域應急治理轉型的關鍵，是實現應急合作協議制度化、責任化的理論基礎。當前，我國應急合作協議多以承諾型、宣告型為主，突發事件爆發時實際運行效果甚微，此種現象不利于維持區域應急合作的穩定性與可持續性。契約精神則對區域應急合作協議提出以下要求：其一，區域應急治理的合作意愿應當屬于互惠協作的真實表達，而非競賽式的政治任務。從功利角度出發，“政治競賽”確實能夠迅速地解決突發性問題，但區域應急治理的長效機制需要穩定的運作秩序才能有效應對社會風險的不確定性，只有回歸互惠協作本意，才能發揮區域應急治理的制度優勢。區域應急治理的互惠協作本意是從“內”驅動而提升應急治理能力，將應急合作的“外因”轉換成“內因”，直接增強合作主體的積極性與參與度。其二，區域應急合作協議的內容應當具有可操作性，而非宣告式的文本羅列。“依約協作”治理突發事件應當充分考慮合作主體之間各自的優勢與劣勢，細化應急協作方法，科學配置區域應急資源，切合實際制定合作方案，客觀層面保證協議本身能夠落地。其三，區域應急合作協議應當堅持科學決策，而非粗糙式的“一刀切”。區域應急協作的高效運轉離不開科學決策與專業措施，結合四類突發事件的屬性，制定涵蓋事前、事中、事后的協作機制，凸顯區域應急治理的專業性與科學性。

（二） 政治維度：央地關系

處理好央地關系是區域應急治理得以運行的政治保障，也是激活中央政府與地方政府雙重治理優勢的重要舉措。美國借助州際協議模式形成了十分成熟的區域應急合作機制，即美國應急管理援助協議（the Emergency Management Assistance Compact，EMAC），EMAC 協議涵蓋專門管理機構、援助事項與細節、應急援助運程等實質性內容，以國會批準為生效要件，并且國會作為最高立法機關參與到協議簽訂的過程之中，直接解決了規范性與強制性不足的問題[12]。需要注意的是，美國聯邦制賦予地方極大的自主權，為了強化州際間的應急合作，通過最高立法機構賦予EMAC 協議強制力，用以保障其實施效果。

基于高度集中的單一制，我國區域應急合作協議是中央政府與地方政府之間行政應急權的靈活運用與協調分配，中央政府應當納入應急治理體系之中。我國區域應急合作協議的實際運行不是割裂的垂直縱向關系，而是采取多元方式中和無償援助的政治性與協作治理的互助性。進入風險社會，“屬地為主”的應急模式已無法對抗公共危機的“跨界性”，區域應急合作不僅涵蓋事前、事中、事后的時間維度，還兼具事發地、毗鄰地的空間維度。突發事件應對具有迫切性，而危機控制的機會稍瞬即逝。“誠信”作為一種軟約束手段，不足以維持關鍵時刻應急合作的穩定性，自發性的履約行為與不確定性的風險防控之間的紐帶需要依靠行政強制力加以鞏固。以中央政府的功能為標準，我國區域合作協議文本可以分為中央批準型、中央備案型、中央參與型、完全地方自助型，其中完全地方自助型區域合作協議占據主導地位[13]，區域應急合作領域亦是如此。從本質上講，我國區域應急合作協議的實際效果不是地方協同立法，而是合作主體之間自愿、互助、穩定的合同規范，應當以央地之間的縱向關系規范與調整區域之間的橫向關系，即國務院承擔協議的決定者、監督者，進一步明確權責配置，為區域應急治理的順暢運行保駕護航。

（三） 系統維度：內外關系

厘清區域應急治理的內外關系是合作可持續性運行的前置條件，只有統籌好“內部”與“外部”的維度銜接，才能保障突發事件應對工作的順暢運行。如果將區域應急合作視為治理系統的“大循環”，地方政府基于行政管轄權的獨立性，又構建起了各自系統內部的“小循環”，“大循環”與“小循環”之間發揮耦合作用，才是區域應急治理得以高效運行的核心環節。“大循環”與“小循環”的銜接是一項動態防控機制，涵蓋應急準備、風險預測、應急處置、應急救援、事后恢復與重建等具體環節。從本質上來說，區域應急治理的系統維度屬于“部分”與“整體”的哲學思考范疇，“小循環”運行秩序直接影響了“大循環”的實行效果，反之“大循環”的體系構建離不開“小循環”的制度完善。構建一體化、制度化、全周期的跨區域應急治理協作共同體，能夠提升區域應急協同的能動性和敏捷性[14]。

系統維度所強調的是形成區域應急治理共同體，而應急治理的合力形成需要協調諸多要素。其一，標準統一。區域應急治理應當保證應急應對工作標準的高度一致性，形成“全區域一盤棋”深度合作的格局。根據《應急管理標準化工作管理辦法》第19 條規定第2 款規定，地方標準由地方人民政府標準化行政主管部門按照《中華人民共和國標準化法》的有關規定制定，地方應急管理部門應當積極參與和推動地方標準制定。區域應急合作應當貫徹應急分類管理理念，及時制定并統一安全生產、消防救援、減災救災與綜合性應急管理等領域應急標準，加強區域合作的應急管理標準化工作。其二，信息對稱。區域應急合作協議的高效實施離不開雙方或者多方主體的交流溝通，信息對稱是任何合作的核心要素。《突發事件應對法》第37 條明確提出，“加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作”。應急決策是一項多主體、多階段、多層級的適應性動態演進過程，只有信息源清晰與信息渠道暢通相匹配時，才能保障應急決策的科學性與高效性[15]。其三，利益平衡。在區域應急合作領域，利益平衡是維護區域應急合作可持續性的關鍵要素，不僅要協調區域間應急能力、資源、設備等客觀差異，更要平衡合作主體之間的利益關系。

（四） 組織維度：政府與社會組織

區域應急合作應當統籌各地方政府轄區內的社會組織，即基層自治組織、志愿者協會、紅十字等，通過細化協議內容讓社會力量積極、有序參與應急管理之中，發揮專業彌補、資源整合、日常教育等功能，實現多元共治的新局面。從宏觀策略角度出發，社會組織可以通過技術、行動、資源、理念等介入環節參與應急管理當中，充分發揮整合社會資源和社會力量的制度優勢[16]。社會組織獲得合法地位后可以自發地投入社會公益事業，但僅依靠自發性很難保證其發揮原本的優勢，甚至會破壞原本形成的應急管理秩序，所以需要政府加以引導與規范。以《廣東省社會力量參與救災促進條例》為例，該條例涵蓋日常演練、物資儲備、減災防災教育、保險理賠、應急救援、恢復重建、志愿者保障、社會捐助等內容，加強政府鼓勵、引導和規范社會力量參與救災工作。

《突發事件應對法》第48 條關于政府調動救援隊伍和社會力量的時間狀態介于“突發事件發生后”①《突發事件應對法》第48 條規定：“突發事件發生后，履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府應當針對其性質、特點和危害程度，立即組織有關部門，調動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規定和有關法律、法規、規章的規定采取應急處置措施”。，該規定從規范角度限制了社會組織以專業技術介入事前預防與應急準備的路徑，與現實的應急管理存在偏差。社會組織已成為應急治理的重要力量，社會組織采取優化內部結構、整合專業優勢、增強應急服務理念等方式來提升自身能力的同時，政府必須為社會組織疏通深度合作的參與路徑，實現前端化、末端化、敏捷化的治理結構。其一，政府應當引導社會組織介入前端治理。政府應當保證社會組織正常運轉的同時，將社會力量納入本級應急預案體系當中，從預防與應急準備的前端開始，發揮彌補政府服務空白的補充功能。其二，政府應當引導社會組織優化末端治理。一般而言，大多數社會組織處于應急管理末端，借助專業優勢能夠更加及時、精確掌握應急管理微觀層面的真實情況，例如醫療機構發現傳染病病原體、環保企業發現有毒有害物質等，對于公共危機的預防與應對更具有先天優勢[17]。政府應當定期組織社會組織培訓與演練，提升面對突發事件的抗壓性，保證關鍵時刻能夠發揮應有的作用。其三，政府應當引導社會組織開展敏捷治理。政府應當采取多樣化的方式來調動社會組織參與應急管理積極性與穩定性，例如合作協議、服務購買協議等，明確社會組織開展應急工作的具體范疇、補償（支付）標準以及簡化啟動程序，保障社會組織的高效參與。

四、區域應急合作協議的完善路徑

“依約協作”是深化區域應急合作的重要方式，也是推動我國區域應急治理從“事后搶救”向“事前預防”轉型的助力器。以《突發事件應對法》為軸心，借助區域應急合作協議的靈活性、穩定性、互惠性、可持續性等特征，我國應當構建“以橫向合作為常規、以縱向命令為保障”的區域應急治理體系，實現區域應急協作的系統化、制度化、法制化。

（一） 明確區域應急治理及合作協議的法律定位

立法層面，區域應急治理的法制化急需協調“屬地”原則與區域合作之間關系，厘清“依法援助”與“依約協作”之間的邏輯。《突發事件應對法》與風險社會產生脫節，亟需修改現行規定，深入區域協同治理理念，推進區域應急治理區域化、系統化、體系化轉型，進一步提升國家應急能力與治理水平。其一，《突發事件應對法》第4 條在“屬地管轄”為主的基礎上，應當增加“區域協作”作為基本原則，通過法律規范引導地方政府間開展應急合作，明確區域應急合作的法律依據，深化區域之間的協同治理理念。“屬地管轄”是“區域協作”的基礎，“區域協作”是立足于“屬地管轄”下區域間的資源協調與優勢互補。其二，《突發事件應對法》應當增加區域應急合作協議條款，通過簽訂合作協議、建立聯席會議機制、成立專項工作小組、構建應急信息共享平臺等方式，推進區域應急治理一體化。同時，該法第7 條、第52 條應當也當將“依約協作”寫入其中，厘清“依約協作”與“依法援助”之間的邏輯關系，即形成“以橫向合作為常規、以縱向命令為保障”。其三，《突發事件應對法》第63 條應當將“不履行應急合作協議”寫入法律責任之中，與“不履行法定職責的”呈并列關系，上級行政機關或者監察機關可以依法監督合作主體間的履約行為，直接負責的主管人員和其他直接責任人員根據具體情節依法給予處分。

（二） 健全區域應急合作協議的運行機制

首先，國務院應當制定區域應急合作協議框架，并且根據突發事件的不同分類，制定類型化的合作協議保障應急治理的科學性。一方面，協議框架應當涵蓋事前預警、事中援助、事后重建等環節，制定合作內容、工作標準、互惠方式、啟動與退出等內容，給各區域留下自主約定的空間，區域可以依據自身特點在一定范圍內調整協議的內容，實現規范性與合意性的統一。另一方面，區域應急合作協議的類型化領域包括但不限于公共衛生、森林防火、污染治理、食品安全、反恐維穩等，不斷細化應急合作的類型與內容。

其次，區域應急合作協議的審批應當由上一級政府審批，上一級政府對協議的合法性、合理性等內容進行實質審查，并監督所簽訂協議的實際運行情況。根據行政區劃的設置，應急合作協議可以分為省級、市級、縣級，分別由上一級政府審批；乃至不具備隸屬關系的地方政府之間應急合作協議的審批應當秉持“就高”原則，由較高政府的上一級審批與監督，例如“一省幫一市”、“一市幫一縣”類型的協議審批由國務院、省級政府批準。

再次，區域應急合作協議應當擴充簽訂主體，引導社會組織有序參與應急管理。企業、志愿協會、醫療機構等具有獨立社會組織應當也要被納入簽約對象，提升其參與應急管理工作的規范性、有序性，加快應急資源聚合與分配的效率。申言之，可以以政府采購的方式購買應急服務，例如《深圳市支持社會應急力量參與應急工作的實施辦法（試行）》第21 條①《深圳市支持社會應急力量參與應急工作的實施辦法》第21 條規定：“社會應急力量參與應急工作可納入政府購買服務范圍。鼓勵各級政府及相關部門根據應急工作的實際需求與社會應急力量簽署合作服務協議”。，明確服務內容、范圍以及標準，借助社會力量專業性與便捷性的同時，增加社會組織加入應急治理的熱情。

復次，區域應急合作協議需要設置專門機構行使執行與管理的職能，充當區域內最高應急決策指揮機構，負責督促協議落實、協調應急資源、監管應急經費、安排聯合應急演練、制定區域應急預案等工作。此外，區域應急合作協議應當嵌入《國家突發公共事件總體應急預案》之中，該執行與管理機構應當堅持“快速反應，協同應對”的工作原則，積極與國家應急管理機構對接，確保應急管理的無漏洞銜接。

最后，區域應急合作協議的運行情況應當納入法治政府建設指標體系之中，使應急合作協議的實際效果得以可量化、可證明、可比較。在“政府職能依法全面履行”一級指標下，加設“健全突發公共事件應急治理體系”二級指標，將“預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”等要素列入三級指標，并且重點列明區域應急合作協議的審批、簽訂、實施等情況。

（三） 構建區域應急合作協議的利益補償、專項基金與激勵機制

首先，“依約協作”應當建立橫向轉移支付制度，維護地方財政使用與管理的公平正義。為了維護應急合作的穩定性與可持續性，區域應急合作應當推動“無償援助”向“橫向轉移支付為主、無償援助為輔”的支付模式轉型，根據合作主體間的財政負擔能力來明確評估方式、費用標準及支付流程，實現橫向轉移支付制度的常態化。此外，區域應急合作的專門機構應當賦有對橫向轉移支付制度的監管職能，確保應急資金使用的合法性與合理性。

其次，“依約協作”應當成立專項基金，引入社會資本參與區域應急合作。專項基金管理模式能夠激活“沉睡”的社會資本，發揮社會救助的作用。應急管理中社會資本的主要來源包括直接捐贈與間接捐贈，應當將兩部分資金納入應急專項基金進行管理，與巨災保險制度相統合，從而完善應急資金儲備機制[18]。區域應急合作一定程度上淡化了行政區劃的邊界性，有時很難認定受益者或被保護者，采用專項基金管理模式能夠彌補應急支出主體難以認定時支付空缺的問題。同時，專項基金應當及時公開儲備、收入、使用等情況，接受公眾監督。

最后，“依約協作”應當配套開放性的激勵機制。調動區域應急合作的內在動力絕對離不開激勵機制，構建“以精神獎勵為主、物質獎勵為輔”的激勵體系，囊括國家機關、社會團體、企業、事業單位、其他組織和公民，采取榜樣宣傳、景區免費、子女高（中）考加分、職位晉升等多樣化方式，明確獎項設置以及獎勵標準，評選程序嚴格遵循公平公正公開的基本原則，引領正確的價值導向。此外，堅持獎懲一體，對于“事前失察、事中失措”的行為，應當依法嚴肅處理，防止和杜絕應急管理領域出現消極怠工的現象[19]。

（四） 健全應急信息共享與保護機制

首先，區域應急合作的關鍵在于構建“內外”銜接的信息平臺，明確信息共享范圍。一方面，應急合作各方應當首先在自己轄區內搭建涵蓋工信、交通、衛生、公安、消防、氣象、科研等部門的信息共享平臺，再與合作方進行銜接，盡快打破信息壁壘，統一數據信息共享工作標準、實現信息及時共享，深化個人信息互認程度，提升信息共享的運行效率。另一方面，按照國家政務信息資源相關標準進行政務信息資源的采集、存儲、交換和共享工作，堅持“一數一源”、多元校核，統籌建設政務信息資源目錄體系和共享交換體系，維護信息平臺的穩定秩序。

其次，區域應急合作應當加強信息處理監管，堅守信息共享程序合法的底線。應急信息應當樹立“以共享為常態、以不共享為特殊”的信息共享理念，明確可共享信息的認定標準，與應急合作無關，抑或涉及重點人群、重點單位、重點領域的數據信息決不能共享，保障數據信息的依法共享。信息共享程序應當設置合理權限，例如網絡留痕、系統驗證等，不通過權限認證就無法獲取、使用相關信息，保證信息共享平臺的可控性。區域應急信息共享平臺應當加強后臺監控的技術支持，實時掌握信息處理與使用的流程與動態。

最后，區域應急信息共享應當關注個人信息保護，設置安全配套保障機制。個人信息的處理不僅需要依照法定的范圍、權限和程序進行，還應當遵守“比例原則”，不得超出必要限度。建立健全區域應急數據信息共享平臺、完善信息共享機制的同時，應當依法建立個人信息定期清理制、涉密信息定期刪除制、信息公開匿名制和信息數據管理責任制等機制，以便保障個人信息的安全。