基層社區突發公共衛生事件應急管理研究

李慶東

（河北開放大學， 河北 石家莊 050080）

近些年頻發的一系列重大突發公共衛生事件，對全球各國人民生命財產安全都帶來了巨大威脅，對國家治理體系和治理能力也是極大的考驗。面對突發公共衛生事件，我國政府迅速采取措施，有效防控，其中基層社區在突發公共衛生事件應急管理中發揮了重要作用。本文著力以現階段突發的公共衛生事件為鑒，研究我國基層社區在突發公共衛生事件應急管理中的實踐及問題，提出完善基層社區突發公共衛生事件的應急管理建議，進一步提高基層社區社會治理能力。

一、基層社區應對突發公共衛生事件的實踐經驗

1.建立聯防聯控應急管理體系

（1）基層社區黨委成立應急防控領導小組，統籌全局、整體部署所轄社區各項工作。領導小組由社區書記擔任組長，整合社區衛生服務中心、包片民警、網格員、志愿者等多方力量，設立綜合協調、防控排查、人員管控和群防群治、宣傳輿情、后期保障五個專項小組。防控領導小組做好一線指揮調度，專項小組第一時間解決困難、第一時間化解矛盾。

（2）網格化管理。在突發公共衛生事件應急管理中，基層社區構建的黨建+網格+數字化的社區治理模式，通過橫、縱兩個維度，在突發公共衛生事件防控中探索出一套基層防疫辦法。橫向方面，以橫向到邊為出發點，以社區為中心，貫穿醫療、人社、交通、應急管理等多個部門，共同建立協同防控機制。縱向方面，以縱向到底為目標，發揮基層社區在上級政府和居民之間的居間作用，協調企事業、社會組織、社會團體等組織，實現自上而下的縱向防控網絡。同時基層社區應用互聯網信息數字技術，構建起數字化網格管理，積極發揮社會控制、信息傳遞和社區服務功能，實現社區內無縫隙精細化和動態化管理。[1]

2.搭建強有力的保障網絡

（1）供應充足、調配有序的物資。基層社區在應急物資儲備方面實行采購和儲備兩種渠道，同時有針對性和選擇性地采購應急物資，保障應急物資的適用性，減輕基層社區物資儲備財政壓力，提高應急物資運轉效率。在生活物資方面，對接政府部門，做好基層社區服務員，上報轄區內人口規模和數量，協調政府應急物資，保障社區居民基本的生存物資需求；對接商超，做好商超與居民之間的采買員，購買物資送到居民家中，減少人員接觸帶來的感染。在醫療物資方面，對接普通醫院、傳染病醫院，做好日常居民看病就醫、緊急突發病情患者轉運入院就診的安排；對接藥店，協商解決社區居民日常用藥保障問題。[2]在社會捐贈物資方面，基層社區將社會各界捐贈的物資按照生活和醫療分類，第一時間送到社區內有需要的人手中。

（2）科學專業、人文關懷下的心理疏導。突發公共衛生事件中應急管理政策管控的有效性和時效性，直接考驗著社會公信力和社區居民的心理抗壓能力。社區秉承著人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理原則，社區衛生服務中心相繼開通了免費在線問診，利用微信公眾號和問診小程序，對社區居民提供家醫在線、預約上門、線上防控、健康咨詢等在線服務。社區居民可以自助選擇內、外、兒、婦等相關科室進行在線問診和用藥咨詢，解決了社區居民不方便出門就醫的難題。基層社區開通心理咨詢熱線，招募社區內心理專業志愿者，利用直播、問詢、談話等方式，對社區居民和社區一線工作者進行心理干預，對個人情緒問題和工作困惑進行科學、專業、有效的引導和疏導。

3.建立大數據技術支撐的公共衛生管理模式

（1）形成成熟的信息監控、追蹤、摸排等技術模式。人口密度高、分布廣是突發公共衛生事件應急管理面臨的難題，現階段突發公共衛生事件的有效控制，核心在于利用互聯網技術開發的健康碼和社區管控平臺等手機APP、手機小程序，解決了上門摸排信息識別難的問題，精準高效實現社區全天全方位全員覆蓋監測，使得社區掌握普通人員、患者等不同身份群體的各項數據，便于社區根據不同情況進行防控工作，實現防控動態化。

（2）形成科學的健康宣教模式。社區聯合政府機關、衛生醫療機構多個部門針對公共衛生事件的防范知識，制作拍攝宣傳科普視頻，開設公共衛生知識教育直播，開通電話熱線，利用互聯網、電視、公眾號、微博、視頻號、短信等方式進行衛生知識的科學健康教育和宣傳，提高社區居民的認知和防范能力，減少心理恐慌。同時開通社區問診小程序，對社區居民和社區工作者進行心理干預，減輕心理壓力，以積極心態面對突發公共衛生事件。

4.形成信息的聯通機制

（1）透明的公共信息發布制度。是否及時、全面、透明公布信息，影響著社區居民對突發公共衛生事件的看法和態度。在突發公共衛生事件中，基層社區從公共衛生事件爆發初期到復工復產整個過程中都秉承了透明公開信息的做法，利用微信群、公眾號、電視和廣播等方式，發布國家防控政策，推送物資調配及藥品購買等生活醫療保障信息，實現公共衛生事件發展過程中各類信息在社區居民間的暢通，提高了社區居民對公共衛生事件的認知，增強了社區居民的應對信心，促進了社區的和諧穩定。

（2）正確的輿論導向制度。面對公共衛生事件的突發，社區居民多數會產生恐慌感，政府和社區的應對舉措也會造成社區居民對公共衛生事件及其應急處理措施產生正面或負面的意見，也關乎大眾對公共衛生事件乃至衍生的其他社會矛盾的輿論走向。基層社區及時推送政府最新、最真實的防控信息，提高社區居民的知情率，可以消除或緩解恐慌情緒。關注社區居民微信群、公眾號、視頻號等利用新媒體方式表達的信息，對不良信息和不實報道上報輿情部門，第一時間進行處理。社區建立24 小時熱線，促進社區居民意見的反饋和表達，暢通反饋機制，提高居民對社區突發公共衛生事件應急處理的信任。

二、基層社區在突發公共衛生事件應急管理中存在的問題

1.部門協調機制不健全

第一，橫向溝通不足。公共衛生事件爆發后，黨政機關、衛生機構紛紛出臺應急管理辦法，各單位出臺的規定和政策直接發往社區，往往出現重復現象，基層社區承擔多頭壓力，造成職能重疊下的工作交叉和權責混淆。

第二，縱向協同不足。面對突發公共衛生事件，基層社區秉承的工作方法是層級上報制度，而在協同應對大背景下，相關單位沒有下放統一協調權力給社區，造成社區無法及時統一協調醫療機構、物資保障單位及社會組織資源，降低了防控應對效率。

2.保障機制尚存在不足

第一，缺乏充足的物資保障，包含生活物資和醫療物資。在應對突發公共衛生事件時，基層社區出現物資儲備不足和配送鏈運轉慢等問題。受限于當地經濟水平，大多數社區和醫療機構不具備應急儲備系統，生活和醫療物資儲備較少。不同社區因轄區人員眾多、需求大且多樣，社區本身工作人員少，也導致了社區居民購買的生活物資無法及時配送到居民手中。

第二，基層人才數量不足、質量參差不齊。因經濟發展、社會背景等因素影響，加之基層工作多任務重，使得基層社區人才隊伍不足，同時應對突發公共衛生事件的管理人才較少。由于基層條件、業務水平、待遇水平和社會認可低等原因，基層社區醫療機構難以留住人才，在應對突發公共衛生事件時捉襟見肘。基層社區醫療機構業務培訓較少，也致使醫護人員在面對突發公共衛生事件時，自身工作能力難以應對。基層社區在志愿者管理和使用方面較為簡單，且多為“一次”關系。沒有形成專業穩定的志愿者隊伍，同時沒有進行嚴格篩選，容易導致一些素質較低的志愿者的不當行為影響政府形象。間接造成在應對突發公共衛生事件時，大多數基層社區極度缺乏了解社區和擁有社區工作經驗的志愿者隊伍。

3.管理機制尚不健全

第一，突發公共衛生事件應急管理法律機制不健全。一方面，缺乏對社區責任主體規定的法律法規。現有的法律法規對社區面對新形勢下突發公共衛生事件應急管理工作的保護作用較弱。另一方面，缺乏對突發公共衛生事件應急處理中具體工作的責任劃分以及追責的規定。在突發公共衛生事件應對中，很多地方領導和社區領導因工作不力而被追責問責，現有的應急條例無法對企事業、社會組織及個人在參與公共衛生事件應急處理工作過程中的責任進行明確規定，容易產生工作不力的問題。

第二，基層衛生應急管理運行機制不健全。一方面是預警監測能力不強，基層社區因衛生監測機構數量少、軟硬設備條件簡陋等問題，面對公共衛生事件的識別、預警和處理能力較弱。突發公共衛生事件爆發前，醫療監測機構的主觀忽視，也是無法起到科學有效預警的重要原因。另一方面是監督和評估機制不健全。在個別社區出現多次公共衛生事件反復的情況，正是缺乏對公共衛生事件事前、事中、事后完整性、全方位、多角度的分析總結，進而造成二次甚至多次傷害，也折射出基層社區應對突發公共衛生事件監督和評估機制的缺失。

三、基層社區有效應對突發公共衛生事件的建議

1.發揮黨建引領在基層社區應急管理中的核心作用

第一，開展基層社區內各單位黨建互聯互動。公共衛生事件應對措施、政策以及人員和物資之間調配臨時出現信息不及時、物資短缺等問題，源于不同單位系統間的不熟悉，因此，要組織多頻率多形式多系統間的黨建互聯互動活動，加強日常的熟悉和溝通，提高突發公共衛生事件應對時的協調戰斗能力，實現組織聯建、隊伍聯育、活動聯抓、實事聯辦。

第二，組建專門專項專業的公共衛生事件應急管理隊伍，細化責任，明確分工。根據防控、保障民生兩大主體工作建立專業的人才隊伍，用于指揮協調防控工作。同時建立分工責任制度，將防控工作具體化，細化防控政策宣傳、人員摸排、物資調配發放等工作，確保應急管理工作有序開展。[3]

2.構建多元主體協同共治治理模式

第一，加強頂層制度設計，提升社區賦能與系統放權相結合。公共衛生安全事件的發生一般具有普遍性、破壞性，需要政府加強宏觀政策指導，完善政策研究設計，同時根據基層社區問題復雜性、居民需求的多樣性，為基層貫徹執行政策留有一定自由空間。在系統放權的同時，提升社區賦能，使其權責相適配，激發基層工作人員創新活力，讓其愿作為、敢作為、善作為。

第二，完善網格管理制度，選優配強專業人才隊伍。科學劃分網格，一是基礎性網格，以居民小區為單元設置；二是專屬型網格，以企業、機關、商超等為單元設置。將支部建在網格中，黨小組設在樓棟，強化黨建引領，完善各項網格管理制度，暢通網格之間溝通機制，優化運行機制。有了好的制度，也要有好的執行人，需要配備專職化、專業化的人才隊伍，同時加強網格員的日常培訓與管理，提高業務能力和服務水平，提振網格員干事創業的精氣神。

第三，組建志愿服務隊伍，構建居民社會支持網絡。開展社區活動，倡導志愿服務精神，促使志愿服務組織化、規模化、正規化、常態化、服務化，吸納居民參與其中，激發居民主動參與社區治理的內生動力，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理模式，打造居民參與社區治理的項目，促進社區參與，強化社區認同，打破發生突發公共衛生事件時基層社區孤立無援的局面，以此提高社區應對突發公共衛生事件的能力和治理水平；通過網格化管理，對社區進行系統梳理，充分挖掘社區各類人才，將其納入人才庫，建立臺賬，培養社區骨干，充分整合社區資源，促進社區進步，為居民構建鄰里、非正式的社會支持網絡，提高居民應對、化解、防范突發公共衛生事件等風險的能力。

3.強化基層社區常態化應急處突能力

第一，完善多主體的應急預案。（1）首先明確防控方向，一是要明確組織架構，成立公共衛生領域突發事件應急處理小組，架構清晰，職責明確，響應迅速；二是要完善制度，明確工作流程，問計于民，分析社區環境優勢，向專家和社區居民征求建議，形成社區、衛生機構、居民、志愿者等多主體參與的符合社區實際的公共衛生事件應急處突預案。（2）明確工作流程，按照不同等級的突發公共衛生事件或其緊急程度，形成社區、衛生機構、居民、志愿者等多重群體組織間的公共衛生事件防控制度。（3）做好應急預案演練的實戰，在實戰演練中發現問題，補齊漏洞，增強實戰能力，完善事后評估，普及宣傳并改進應急預案。

第二，開展公共衛生知識宣傳，提升居民健康知識素養。一是重視健康知識宣教工作。關口前置，將預防工作放在首要位置，將公共衛生知識的宣教作為健康中國建設的重要內容來抓緊、抓實、抓細。二是強化宣教力量，加大資金投入，制定政策支持宣教，充分調動醫療衛生人員以及社會其他有關方面從事公共衛生宣教的積極性。三是借助網絡媒體，創新宣教形式，寓教于樂，采取群眾喜聞樂見的方式開展宣教工作，以此吸引群眾主動參與宣教活動。采用“線上+ 線下”的方式，利用微博、微信公眾號、自媒體視頻號和電視等線上平臺進行公共衛生知識宣傳，開展進社區、送教下鄉、入戶走訪等活動，進行知識宣講或活動體驗，切實提高社區居民對公共衛生事件的認知和重視程度。

第三，建立常態化儲備制度。公共衛生事件常態化儲備包括兩方面：一方面是物資儲備，探索建立多元化物資儲備模式。基層社區經濟條件限制了生活和醫療物資的儲備，推動政府、社區、醫療衛生機構、企業等聯合生產儲備，利用有效的資金提高物資儲備率，提升防控物資保障能力。另一方面是人才儲備，培養社區應急管理人才，開展專業化衛生事件應急管理培訓，提升專業技能，擴大社區志愿者隊伍，挖掘社區居民中的衛生應急管理人才，建立公共衛生事件志愿者人才儲備庫，以備戰時之需，有效做到人才資源的合理使用。