基于內(nèi)部控制視角的高校預(yù)算管理體系研究

吳 憂 徐州醫(yī)科大學(xué)

一、選題背景

作為培養(yǎng)高層次專業(yè)人才的高等院校，財(cái)政性教育資金投入占據(jù)較大比重。隨著高等教育支出規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)增，高等院校辦學(xué)資金不斷增加，資金來源也日趨多樣化，國家、政府和社會(huì)對(duì)高校辦學(xué)資金使用效率也愈加關(guān)注。提高資金使用效率，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，對(duì)我國高等教育事業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展，提升高校整體管理水平作用匪淺。因此，構(gòu)建和優(yōu)化高校預(yù)算管理體系，完善預(yù)算控制措施，成為亟待解決的重要問題。

預(yù)算控制是內(nèi)部控制體系中非常重要的方法和內(nèi)容，是高校內(nèi)部控制重要組成，是高校會(huì)計(jì)控制的核心。2012年11月財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))，其中第12條：“單位內(nèi)部控制的控制方法一般包括：(四)預(yù)算控制。強(qiáng)化對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程。”預(yù)算管理中任意環(huán)節(jié)失控都會(huì)導(dǎo)致財(cái)務(wù)和管理上的重大風(fēng)險(xiǎn)。本文將深入實(shí)際，挖掘高校預(yù)算管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以期為高校預(yù)算管理改革及高等教育事業(yè)發(fā)展提供一些參考。

二、M大學(xué)預(yù)算管理體系的實(shí)證研究

M大學(xué)是位于江蘇省的一所本科專業(yè)類院校。

M大學(xué)預(yù)算管理現(xiàn)狀概述：M大學(xué)目前已成立學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部控制體系建設(shè)，其中預(yù)算業(yè)務(wù)控制建設(shè)是內(nèi)控體系的首要組成部分。筆者以下將從M大學(xué)預(yù)算管理層級(jí)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行分別闡述：

(一)預(yù)算管理結(jié)構(gòu)

目前，M大學(xué)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理”的財(cái)務(wù)管理體制。學(xué)校的財(cái)務(wù)工作實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并設(shè)置總會(huì)計(jì)師職位協(xié)管學(xué)校的財(cái)務(wù)工作。學(xué)校黨委常委會(huì)負(fù)責(zé)審定學(xué)校年度預(yù)算方案、預(yù)算調(diào)整方案和年度財(cái)務(wù)決算報(bào)告。學(xué)校總會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)審批學(xué)校年度預(yù)算方案、預(yù)算調(diào)整方案和年度決算報(bào)告。學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處為預(yù)算管理職能部門，主要職責(zé)包括：編制學(xué)校預(yù)算草案、審核預(yù)算調(diào)整方案并報(bào)相關(guān)決策層審定、對(duì)審定通過的預(yù)算方案下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行以及編制財(cái)務(wù)決算報(bào)告等。學(xué)校審計(jì)處負(fù)責(zé)接受總會(huì)計(jì)師委托，對(duì)學(xué)校預(yù)算經(jīng)費(fèi)實(shí)施績(jī)效審計(jì)，并出具績(jī)效審計(jì)報(bào)告。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)編制本部門財(cái)務(wù)收支預(yù)算。

(二)預(yù)算編制

學(xué)校編制部門預(yù)算和校內(nèi)預(yù)算，都遵循“兩上兩下”的操作程序。預(yù)算編制工作于每年9月開始，由省主管部門下達(dá)預(yù)算編制通知，計(jì)劃財(cái)務(wù)處接到任務(wù)通知后部署預(yù)算編制工作。具體內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。一般來說，按照“量入為出、收支平衡”的原則，學(xué)校收入預(yù)算數(shù)與支出預(yù)算數(shù)基本保持一致。

M大學(xué)校內(nèi)預(yù)算編制主要采用基數(shù)預(yù)算法，部分新增項(xiàng)目采用零基預(yù)算法。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)本部門的預(yù)算編制工作。

(三)預(yù)算執(zhí)行

M大學(xué)計(jì)劃財(cái)務(wù)處根據(jù)經(jīng)學(xué)校黨委常委會(huì)審定通過的預(yù)算方案，將預(yù)算指標(biāo)一次性全額劃撥至各業(yè)務(wù)部門。業(yè)務(wù)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算安排各項(xiàng)收入、支出計(jì)劃，以“先有預(yù)算、后有支出；沒有預(yù)算、不得支出”為原則嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。各業(yè)務(wù)部門作為本部門預(yù)算責(zé)任主體，實(shí)行“一支筆”預(yù)算審批制度，由部門負(fù)責(zé)人作為預(yù)算執(zhí)行的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)本部門經(jīng)費(fèi)執(zhí)行，對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。業(yè)務(wù)部門申請(qǐng)執(zhí)行預(yù)算時(shí)，一般由部門負(fù)責(zé)人簽字審批后，經(jīng)由計(jì)劃財(cái)務(wù)處審定業(yè)務(wù)合規(guī)以及票據(jù)合法性、分管校領(lǐng)導(dǎo)審批同意后進(jìn)入支付流程。

(四)預(yù)算調(diào)整

根據(jù)M大學(xué)預(yù)算管理辦法的規(guī)定，學(xué)校應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)預(yù)算的剛性約束，校內(nèi)預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，原則上不予調(diào)整。由于特殊事項(xiàng)的發(fā)生，確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)由需要申請(qǐng)預(yù)算調(diào)整的部門提出書面申請(qǐng)，闡明調(diào)整原因及依據(jù)，經(jīng)過計(jì)劃財(cái)務(wù)處審核后報(bào)學(xué)校總會(huì)計(jì)師審批，最后由學(xué)校黨委常委會(huì)審定調(diào)整計(jì)劃。

(五)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

根據(jù)M大學(xué)預(yù)算管理辦法中的要求，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，逐步實(shí)行預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理。各業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本部門預(yù)算執(zhí)行情況尤其是項(xiàng)目支出情況進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，提交預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效自評(píng)報(bào)告。由學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處對(duì)各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，向總會(huì)計(jì)師報(bào)告。計(jì)劃財(cái)務(wù)處同時(shí)應(yīng)當(dāng)注重績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果反饋和問題的整改責(zé)任落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。

三、M大學(xué)預(yù)算管理問題分析

筆者將以內(nèi)部控制五要素為參考點(diǎn)，針對(duì)M大學(xué)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)進(jìn)行逐一探究其存在的具體問題。

(一)控制環(huán)境

從控制環(huán)境來看，M大學(xué)預(yù)算管理存在的問題，主要在于預(yù)算管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的權(quán)責(zé)分配：一是M大學(xué)未設(shè)立預(yù)算委員會(huì)或財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，而由總會(huì)計(jì)師負(fù)責(zé)審計(jì)學(xué)校年度預(yù)算方案、調(diào)整方案以及決算報(bào)告，并統(tǒng)籌安排預(yù)算管理各項(xiàng)工作；二是M大學(xué)預(yù)算管理層級(jí)中，由負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)工作的計(jì)劃財(cái)務(wù)處在預(yù)算編制環(huán)節(jié)審核各業(yè)務(wù)部門預(yù)算數(shù)、匯總平衡并編制學(xué)校預(yù)算草案、分解預(yù)算下達(dá)指標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)負(fù)責(zé)預(yù)算經(jīng)費(fèi)報(bào)銷的會(huì)計(jì)核算、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度通報(bào)、預(yù)算執(zhí)行情況分析等，設(shè)置崗位職權(quán)界限不清晰，無法保證預(yù)算業(yè)務(wù)控制的效率效果。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來看，M大學(xué)預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要存在于預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，具體包括：

1.預(yù)算編制環(huán)節(jié)

預(yù)算編制內(nèi)容不夠完整，M大學(xué)部分實(shí)際發(fā)生的收入、支出業(yè)務(wù)未在編制預(yù)算時(shí)進(jìn)行測(cè)算；預(yù)算編制數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，M大學(xué)本年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金未在下一年度預(yù)算中進(jìn)行填列，同時(shí)收入、支出均存在超預(yù)算現(xiàn)象；預(yù)算編制方法不夠科學(xué)，M大學(xué)預(yù)算編制以基數(shù)預(yù)算法為主，部分新增項(xiàng)目采用零基預(yù)算法。

2.預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

預(yù)算執(zhí)行剛性不足，M大學(xué)預(yù)算執(zhí)行存在超預(yù)算現(xiàn)象；預(yù)算執(zhí)行程序欠缺，M大學(xué)預(yù)算執(zhí)行缺少執(zhí)行進(jìn)度分析及反饋，不能及時(shí)提高預(yù)算執(zhí)行的效率效果，年末存在大額預(yù)算資金結(jié)余。

3.預(yù)算調(diào)整環(huán)節(jié)

預(yù)算調(diào)整程序模糊，未針對(duì)不同的預(yù)算調(diào)整內(nèi)容，分類設(shè)計(jì)制定業(yè)務(wù)流程。

4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺少指標(biāo)，M大學(xué)在預(yù)算管理中因未建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)未能發(fā)揮效能。

(三)控制活動(dòng)

控制活動(dòng)一般與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相對(duì)應(yīng)。針對(duì)M大學(xué)預(yù)算管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，未能采取必要措施，以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防控。M大學(xué)預(yù)算審批控制程序不健全，預(yù)算編制流程缺少論證機(jī)制；未有效執(zhí)行業(yè)務(wù)流程控制，預(yù)算執(zhí)行流程僅涉及三層級(jí)的預(yù)算執(zhí)行審批的事中控制，缺少事前控制和事后控制；未嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)控制等。

(四)信息與溝通

從信息與溝通來看，M大學(xué)在預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，缺少相應(yīng)的反饋及運(yùn)用機(jī)制。

1.預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)

根據(jù)M大學(xué)預(yù)算執(zhí)行流程設(shè)計(jì)，一筆業(yè)務(wù)的預(yù)算執(zhí)行過程包括業(yè)務(wù)部門經(jīng)辦人發(fā)起預(yù)算執(zhí)行申請(qǐng)，經(jīng)由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、計(jì)劃財(cái)務(wù)處以及分管校領(lǐng)導(dǎo)審批后，進(jìn)行會(huì)計(jì)核算處理，預(yù)算執(zhí)行過程至此結(jié)束。M大學(xué)在預(yù)算執(zhí)行后，未建立預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)控制度和預(yù)算執(zhí)行分析制度，未能將預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)信息與各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行反饋與溝通。

2.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)

M大學(xué)雖然在預(yù)算管理辦法中，對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)作出規(guī)定，并設(shè)計(jì)了具體業(yè)務(wù)控制流程，但在學(xué)校日常的預(yù)算管理工作中，并未實(shí)際引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。

(五)監(jiān)督

從監(jiān)督來看，M大學(xué)由于未建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使得學(xué)校內(nèi)審機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作缺少具體參照物，對(duì)學(xué)校預(yù)算管理存在的缺陷不能有效監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效性不能如實(shí)評(píng)價(jià)。

四、對(duì)高等院校預(yù)算管理體系的建議

筆者在對(duì)M大學(xué)實(shí)證分析后，總結(jié)我國高校預(yù)算管理中存在的共性問題，從內(nèi)部控制五要素對(duì)高校預(yù)算管理體系的構(gòu)建和優(yōu)化進(jìn)行思考并提出建議。

(一)預(yù)算管理結(jié)構(gòu)

高校預(yù)算是學(xué)校事業(yè)發(fā)展的基石。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，預(yù)算服務(wù)于學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，著眼當(dāng)下，預(yù)算是學(xué)校統(tǒng)籌規(guī)劃，運(yùn)行教學(xué)、科研等工作的“指揮棒”。因此，預(yù)算工作不能僅由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，學(xué)校應(yīng)設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)，由總會(huì)計(jì)師、重要業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、教職工代表、專家等組成，負(fù)責(zé)擬訂學(xué)校預(yù)算目標(biāo)、審議學(xué)校預(yù)算草案和正式方案、制定預(yù)算管理辦法、建立預(yù)算評(píng)價(jià)體系等工作。委員會(huì)可以在財(cái)務(wù)部門內(nèi)下設(shè)獨(dú)立辦公室，設(shè)置專門的工作人員，負(fù)責(zé)預(yù)算的匯總、審核、平衡和編制工作，以及預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤、分析和考評(píng)工作。

(二)預(yù)算編制

第一，高校預(yù)算編制堅(jiān)持“全口徑”，將預(yù)算年度內(nèi)所有收入、支出項(xiàng)目以及上年各類結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金全部納入學(xué)校預(yù)算，統(tǒng)籌安排資金用度。對(duì)于難以測(cè)算的諸如學(xué)校經(jīng)營收支預(yù)算，建議根據(jù)上一年度實(shí)際執(zhí)行情況列入預(yù)算。確保不存在未納入預(yù)算的收支，真實(shí)、全面地反映學(xué)校收支狀況。第二，各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行申報(bào)本部門預(yù)算草案時(shí)，應(yīng)當(dāng)重視項(xiàng)目預(yù)算編制材料的充實(shí)性。編制材料應(yīng)當(dāng)包括支出的明細(xì)預(yù)算、項(xiàng)目預(yù)計(jì)產(chǎn)生的效益和項(xiàng)目計(jì)劃完成目標(biāo)等。堅(jiān)持預(yù)算編制材料的充實(shí)性，可以避免業(yè)務(wù)部門的機(jī)會(huì)主義傾向，保障預(yù)算資金的合理配置。

(三)預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做好預(yù)算執(zhí)行特別是支出預(yù)算執(zhí)行的全面控制，有助于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的均衡性、及時(shí)性、安全性和有效性。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)計(jì)預(yù)算執(zhí)行全過程的前置控制、實(shí)時(shí)控制和后置控制。

以支出預(yù)算為例。前置控制，可以關(guān)注預(yù)算指標(biāo)的劃撥方式，取消預(yù)算指標(biāo)在正式預(yù)算下達(dá)時(shí)一次性全額劃撥，改為分期劃撥或者根據(jù)預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)度分階段劃撥，運(yùn)用資金限額加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的控制。實(shí)時(shí)控制，主要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行審批節(jié)點(diǎn)。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)部門審批項(xiàng)目預(yù)算的支出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對(duì)照項(xiàng)目的明細(xì)預(yù)算予以審批，確保支出的口徑和渠道與預(yù)算相一致，杜絕無預(yù)算、超預(yù)算支出的行為。后置控制，主要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的情況反饋。運(yùn)用信息技術(shù)，基于預(yù)算管理系統(tǒng)軟件對(duì)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的進(jìn)度偏差進(jìn)行分析和反饋，督促業(yè)務(wù)部門及時(shí)采取措施予以調(diào)整。前置控制和實(shí)時(shí)控制主要目標(biāo)是預(yù)算執(zhí)行的安全性和有效性，后置控制則致力于預(yù)算執(zhí)行的均衡性和及時(shí)性。

(四)預(yù)算調(diào)整

在M大學(xué)預(yù)算調(diào)整流程中，未根據(jù)新增或追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)和現(xiàn)有預(yù)算項(xiàng)目間額度調(diào)劑兩種不同情況分別設(shè)計(jì)流程。新增或追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)，一般需要?jiǎng)佑脤W(xué)校預(yù)留經(jīng)費(fèi)予以安排，甚至需要向上級(jí)主管部門和財(cái)政部門申請(qǐng)追加部門預(yù)算，因此審批程序和條件應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格。現(xiàn)有項(xiàng)目間的額度調(diào)劑，無需追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)撥款，則審批程序和條件相對(duì)寬松。筆者認(rèn)為，針對(duì)額度調(diào)劑的預(yù)算調(diào)整申請(qǐng)，可以取消學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)的審定環(huán)節(jié)，由財(cái)務(wù)部門及總會(huì)計(jì)師進(jìn)行二級(jí)審批，簡(jiǎn)化控制流程，提高管理效率。預(yù)算調(diào)整流程中應(yīng)考慮引入專業(yè)論證機(jī)制，對(duì)涉及大型基建工程、大型維改項(xiàng)目以及大額設(shè)備購置等重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的預(yù)算調(diào)整進(jìn)行專業(yè)論證，保證學(xué)校預(yù)算資金使用效率。

(五)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)落地困難，筆者認(rèn)為是因?yàn)楦咝Ｎ茨芨叨戎匾暱?jī)效評(píng)價(jià)的重要性和必要性。應(yīng)當(dāng)引入外部壓力傳導(dǎo)來推進(jìn)高校的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，由上級(jí)主管部門對(duì)高校開展績(jī)效考核，以績(jī)效為導(dǎo)向，對(duì)高校預(yù)算資金的使用效率實(shí)施追蹤問責(zé)。

五、結(jié)語

隨著教育體制改革的不斷深化，高校的資金來源渠道得以不斷拓寬，經(jīng)費(fèi)支出范圍不斷擴(kuò)大，管好高校的“錢袋子”至關(guān)生存大計(jì)，如何合理地優(yōu)化資金配置，使高校能夠持續(xù)健康穩(wěn)定地發(fā)展成為高校目前面臨的重要問題。

通過調(diào)查研究和實(shí)證分析，本文得出以下幾個(gè)觀點(diǎn)：

第一，預(yù)算不僅僅是學(xué)校的年度收支計(jì)劃，更是一個(gè)過程，一個(gè)通過把資金資源通過合理計(jì)劃對(duì)各種發(fā)展需求進(jìn)行配置的過程，是迎合高校長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的管理過程。

第二，當(dāng)前，我國高校預(yù)算管理已經(jīng)具備一定的有效性和科學(xué)性，基本能夠適應(yīng)高校不斷擴(kuò)大的資金規(guī)模和財(cái)政預(yù)算改革的要求，但仍然存在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)等方面需要改進(jìn)的問題。

第三，通過財(cái)務(wù)內(nèi)部控制理論，著眼于預(yù)算管理的全過程，設(shè)計(jì)預(yù)算管理的層級(jí)結(jié)構(gòu)，并對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算調(diào)整有依據(jù)、預(yù)算評(píng)價(jià)有標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋信息有應(yīng)用”的全過程預(yù)算管理機(jī)制，一定程度地避免或減少預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)，保障高校的預(yù)算資金配置的合理性、安全性、科學(xué)性和長(zhǎng)效性，從而促進(jìn)高等教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。■