新制度經濟學視域下職業教育產教融合的困境與對策

■趙宗瑜

“職業”屬性是職業教育的突出特征，深化產教融合、推進校企合作是當下職業教育優化類型特色，激發辦學活力，實現高質量發展的關鍵一環。圍繞這一問題，政府各部門近年連續出臺多項舉措，2017年12月，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》；2018年2月，教育部聯合發改委等六部門頒布《職業學校校企合作促進辦法》；2020年9月，教育部再次會同發改委等九部門聯合發布《職業教育提質培優行動計劃（2020—2023年）》；2022年5月，新修訂的職業教育法更是針對產教融合、校企合作用了9處“鼓勵”、23 處“應當”和4 處“必須”，從法律層面支持企業積極參與職業教育，進一步強調“推動企業深度參與職業教育、鼓勵企業舉辦高質量職業教育”。上述文件的出臺對于企業參與職業教育，促進人才培養，在供需兩側結構要素融合方面發揮了重要作用。

但在實踐過程中，產教融而不合、校企合作不深不實、合作協議違約不斷等困境卻導致職業教育產教融合難以形成持續、高質量發展，如何破解上述難題對于我國高素質職業人才培養，助力產業結構轉型升級具有重要意義。當前針對產教融合問題，學者們已經做過不少研究，但在研究方法與研究視野上仍存在進一步拓展的空間，如較多是基于微觀角度，從個別案例出發總結經驗，重點著眼于專業設置、教學方法以及實訓條件等問題；較多從職業學校的角度展開，而缺少經濟社會政策的宏觀研究視角；較多采用教育學理論和研究工具，較少借鑒其他學科的研究理論與方法。基于此，本文試圖借助新制度經濟學相關理論，采用跨學科研究方法，對職業教育產教融合發展困境進行歸因，并嘗試給出對策建議。

一、新制度經濟學理論要述

新制度經濟學興起于20世紀60年代的經濟學流派，以科斯發表的《企業的性質》一文為發端，后由威廉姆森正式提出。新制度經濟學在保留了新古典經濟學“穩定的偏好、個人的理性選擇和相互作用的均衡結構”等理論框架的基礎上，將交易成本、契約、產權、制度變遷等概念引入，側重從微觀角度研究制度的形成、變遷以及制度在經濟生活中的作用。新制度經濟學的“新”是相對于凡勃侖、康芒斯為代表的傳統制度經濟學而言，新制度經濟學堅持實證主義方法論，把微觀經濟學的研究方法與制度分析結合起來，呈現出與主流經濟學“合流”或“融合”的傾向[1]，并創立發展了“交易成本”這一核心概念，使得經濟學在解釋社會現象、制度改革與創新方面的科學性大大增強。經過幾十年的演化與發展，新制度經濟學逐漸形成了以契約經濟學、交易成本經濟學、立憲經濟學以及制度變遷理論為重要枝干的理論體系[2]。

結合研究內容，本文主要把交易成本理論、契約理論和制度變遷理論引入職業教育校企合作分析，用以解釋職業教育產教融合困境的深層邏輯。

（一）交易成本理論

交易成本理論始于科斯，他曾先后發表《企業的性質》和《社會成本問題》兩篇論文對這一概念進行闡釋。科斯認為，在市場交易的各個階段都會產生交易費用，從明確交易對象到擬定交易合同，再到進行監督以保證合同的履行，都需要支付相應的成本。阿羅（1969）把交易成本定義為“經濟制度運行的費用”，并細分為搜尋費用、商議費用和實施費用；威廉姆森（1975）認為交易成本是經濟系統運轉所需要的代價和費用，后又在1985年出版的《資本主義經濟制度》 中對交易成本概念做了進一步發展，將其劃分為事前交易費用和事后交易費用。

針對交易成本產生的原因，眾多新制度經濟學派的學者們也展開了大量研究，威廉姆森（2002）認為交易成本的產生源于兩個方面，一方面是人的因素，包括人的有限理性和機會主義傾向，另一方面則是由于交易的三個特征：資產專用性、交易頻率和不確定性。

有限理性最早由阿羅（1951）提出，由于有限理性的存在，決定了人們面對未來可能發生的事情無法做出完全正確的判斷和做出完全理性的決策。機會主義傾向在威廉姆森（1999）看來則是在信息不完全情況下，人們故意采取一些惡意行為造成的。有限理性和機會主義傾向使市場交易變得復雜，為了完成交易，就需要增加談判次數和制定更為復雜的合同條款，從而最終影響交易成本。

資產專用性是指將某項資產重新用于其他用途的便利程度。威廉姆森（1985）將資產專用性劃分為四種類型，包括物質資本專用性、場地或區位專用性、人力資本專用性和特定資產專用性。交易的不確定性與有限理性密切相關，它一方面是指交易環境和市場交易變化帶來的不確定性，另一方面則是指雙方交易行為帶來的不確定性。交易頻率是指交易雙方在一定時間內進行交易的次數，威廉姆森認為，交易頻率會決定交易治理結構的成本，其中，交易頻率高的交易，其交易治理結構成本相對較低。

（二）契約理論

契約是指人們為了明確各方之間的權利與義務而簽訂的協議，除法律范疇的契約外還包括各類默認的契約。現代契約理論把契約分為完全契約與不完全契約兩種，前者是指契約雙方可以完全了解存續期內所有可能發生的事件，并且簽訂雙方不存在違約的情況；后者是指由于人只具有有限理性，對信息的掌握是不充分、不對稱的，再加上所處環境復雜多變，這就決定契約簽訂雙方無法完全了解所有內容，因此現實中所簽訂的契約很多都是不完全的，施瓦茨（1994）認為不完全契約會導致無效率。為解決這一問題，威廉姆森（1996）提出需要針對不同契約的交易成本制訂恰當的治理結構。

（三）制度變遷理論

新制度經濟學派將制度定義為一種在各種政治、經濟關系中構造人際關系的正式與非正式的規則。制度變遷是指不同制度之間相互替代的過程，這一過程的主要驅動力是降低成本、提高收益。在進行制度變革時，以往的制度體系和價值追求是后續新制度設計與選擇的關鍵制約因素，慣性的力量會使舊的制度不斷自我強化，并成為在制度變遷過程中的“路徑依賴槽”，除非新制度的預期收益明顯大于改革成本，否則很難擺脫原有制度的束縛。

二、職業教育產教融合困境的制度經濟學分析

職業教育作為一種類型教育，在人才培養模式上與普通教育有著本質的區別，開展產教融合應當也必須成為職業教育的基本辦學模式。但從實踐層面來看，企業主體地位缺失、校企合作層次較低、校企合作不規范等問題卻長期制約著我國職業教育質量的全面提升。這一問題涉及領域較廣，在對其進行歸因分析時需要擴展研究視角，除了教育層面還可從經濟層面進行分析。

（一）委托代理導致利益訴求難統一

職業教育開展產教融合過程中涉及多個利益相關主體，包含多重委托代理關系，但由于參與各方的利益訴求并不統一，合作過程中的利益博弈最終導致委托方與代理方效用目標發生偏離。例如，在地方政府、學校和企業三者構成的雙重委托代理關系中，地方政府承擔著合理配置公共資源、保障教育供給的責任，并作為委托方委托學校開展職業教育。職業學校作為政府的代理方在辦學過程中為了培養適應市場需要的高技能人才，又委托最接近市場一線的企業通過校企合作的方式參與人才培養。在上述三方代理鏈條中，政府是作為公共利益的代表，通過政策制定、執行與管理來實現公共利益最大化。職業院校作為公共事業部門，以培養高素質技能人才服務社會的方式實現公共利益，在這一點上與政府效用目標存在高度一致性。但由于職業院校受政府的直接領導，在資金、人事等方面依賴于政府，因此，在政策執行過程中，職業院校會出于自身風險最小化、避免承擔風險責任的目的，更加關注校企合作的象征意義，而缺乏大刀闊斧改革的勇氣與權力[3]。企業作為獨立核算的市場經濟主體，其參與校企合作的原因一方面是因為對高質量技能人才有強烈需求這一利益交叉點，但更重要的是企業以追求經濟利益最大化為目標，在合作過程中企業往往希望以最小的投入獲取最大的利益，最終偏離教育目標。

（二）有限理性導致企業主體地位難落實

與古典和新古典經濟學派的 “完全理性人”假設不同，新制度經濟學派認為，人們信息加工能力有限，因此人們沒有辦法在窮盡所有選擇之后再做出最優決策，即人是有限理性的。回到產教融合問題上，由于校企雙方無法完全了解彼此全部真實信息，也無法完全預測合作過程中可能會面臨的所有狀況，特別是突發狀況，從而一方面導致在缺少外部激勵情況下很難激發企業參與職業教育的積極性，即便參與也多是從短期利益出發，難以成為職業教育的重要主體[4]；另一方面，職業院校已經引進的合作項目也常常會因為市場的諸多不確定性而出現夭折、違約等情況，如基于訂單培養的合作模式，一旦市場環境發生變化導致企業用工需求減少，那么雙方的合作項目可能就此中斷。

（三）資產專用性導致校企合作難深入

資產專用性是指在不損害其生產效用的前提下，改變資產生產用途的可得性。專用性程度高的資產挪作他用將會大大貶值，專用性資產的存在很大程度上限制了投入方的自由進出，否則將會產生大量交易成本。校企合作過程會產生諸多專用性資產，從企業角度而言，企業要深入參與到產教融合就需要為職業院校提供適合實踐性教學的軟硬件設施，甚至需要量身打造實習課程。職業院校則需要為此修訂人才培養方案、教學計劃，開發合作項目課程，調整人員組織架構等。而面對未來的不確定性，校企雙方在合作之初就在進行心理博弈，企業擔心投資不能為自己帶來預期收益情況下，結束合作時前期投入將會變成自身的沉沒成本，職業院校則擔心未來市場變動或者企業自身經營問題導致項目中斷，相關學生無法按計劃完成培養，影響后續招生。博弈的結果最終導致雙方都不肯進行專用性資產投入，從而使校企合作始終停留在較淺層次，難以深入[5]。

（四）路徑依賴導致職業教育改革難突破

由于“路徑依賴槽”的存在，導致在制度變遷過程中舊制度會對新制度的設計產生慣性影響。人們對職業教育性質與地位在認識上的偏差，使得職業教育人才培養模式始終存在參照普通教育辦學的思維慣性，盡管職業院校對實訓教學的關注度不斷上升，實訓課程比例逐年增加，但在實訓形式、內容以及校企合作模式上均未見到質的突破，安排學生去企業見習實習、邀請企業人員到校開展講座等淺層次合作依然是當前校企合作的主要形式。在現有模式依然存在短期效益的前提下，考慮到實訓資金投入巨大和實訓路徑突破的風險，職業教育改革大部分只是在原有基礎上的修繕。很多體制框架依然沒有取得有效突破，如職業院校的混合所有制改革、我國教育市場的準入規則、競爭交易規則以及退出機制的確立等問題仍運行在原有軌道之上。

（五）機會主義傾向導致產教融合質量難提高

追求自身利益最大化是市場主體在交易當中永恒的目標。由于存在信息不對稱，這就為交易雙方投機行為創造了條件，其中又可以劃分為事前機會主義行為和事后機會主義行為。

在職業院校和企業簽約之前，為了達成更有利于自身的交易條件，雙方都有隱瞞自身不利信息的傾向，而且這種隱瞞信息的行為又很難被對方察覺。例如，企業對自身的設備、技術、工作環境、工作強度與難度等真實情況都十分了解，但為了獲得校企合作中的廉價實習生或政策紅利，很多企業多會夸大自身的優勢信息而隱藏或淡化不利信息。與此相對，職業院校對自身的辦學質量和學生情況都更為了解，但在對企業宣講時卻會重點強調曾經取得的辦學成績，不足之處避重就輕。這種事前信息不對稱造成的機會主義行為往往使校企雙方在互相甄選階段出現偏差，甚至發生逆向選擇。典型的，相較于技術密集型企業，勞動密集型企業為了獲得補充廉價勞動力的機會，會對職業院校洽談校企合作表現得更加積極。在信息不對稱情況下，職業院校很難判斷企業的優劣，結果往往會選擇態度更加積極的勞動密集型企業，最終導致產教融合領域充斥著大量低端的合作企業與項目[6]。

在校企合作簽約后，由于契約條款的不完備以及監督成本問題，交易雙方也會利用不對稱信息做出有利于己方的行為。例如縮減合作過程中的資源投入，縮短企業培訓時長，主要根據自身生產需要來安排學生實習而非考慮人才培養的客觀規律。另外針對職業院校新人才培養方案的修訂、課程設計、教學組織和人才評價等方面，由于缺乏激勵，企業履約參與的積極性也不高。從職業院校的角度來分析，由于主客觀原因，學校很難按照合作預期對學生形成有效約束，導致出現學生未完成實習提前離職、工作態度懶散、損壞機器設備等問題，損害企業利益，挫傷了企業后續投資的積極性。

三、新制度經濟學視域下職業教育產教融合的對策建議

（一）明晰產權與責任劃分，理順校企政三方利益訴求

在校企合作過程中，權責不明晰會造成產教融合委托代理鏈條中的優勢一方，利用權力形成制度扭曲來保護自身特殊利益，發生損害公平交易的行為。因此，明確委托代理雙方權責，有利于減少“合謀”“尋租”等情況的發生。這就需要，在責任劃分上，一方面明確各方主體責任，建立問責制度，加強產教融合制度建設，重點制定和完善以明晰責任歸屬為導向的產教融合問責制度，通過法律化、制度化形式實現產教融合各方行為方式和績效產出符合公共利益；另一方面，建立有效的監督評估機制，重點考核學校是否按照標準選擇產教融合企業，產教融合的具體開展上是否真正有利于學生發展、是否適應市場需求，產教融合效果是否符合預期等。在產權劃分上，要在深入挖掘“引教入企”“引企入教”理念基礎上，探索組建以職業學校和企業作為投資方的獨立產業學院、教學工廠等產學合作組織[7]，形成共同投入、收益共享的利益共同體，通過內部化方式縮短委托代理鏈條，減少雙方可能的機會主義行為，理順企業、職業院校和政府三方利益關系，實現激勵相容。

（二）完善產教融合法律體系，發揮行業協會作用，落實企業主體地位

針對校企合作過程中可能出現的各種無法預知和規避的交易風險，政府相關部門應當通過增加制度供給的方式來降低不確定性。一方面，進一步完善校企合作法律法規、規范市場交易秩序。由于職業教育產教融合不僅是教育問題，還是經濟問題，因此除職業教育領域的法律法規，公司法等相關法律條款也應進行修訂。針對企業、職業院校和學生在校企合作過程中的權利與義務進行約定，明確校企合作準入與退出機制、違約懲罰、糾紛處理等內容，通過法律干預彌補有限理性下不完全契約帶來的無效率。另一方面，政府可牽頭制定有關校企合作的標準化合約，并根據不斷出現的新情況、新問題每年組織修訂。

借鑒德國雙元制職業教育成功的重要經驗，引入代表行業企業整體利益的中間性組織——行業協會，參與校企合作。作為企業代表，可以幫助企業與職業院校進行溝通，協調合作爭端，發揮中介功能與指導作用，幫助企業節省交易成本，提升企業參與職業教育的積極性。另外，行業協會還可以接受委托開展針對產教融合的質量評價與認證，分流部分政府職能，有效提升企業在職業教育發展中的主體地位。

（三）優化產教融合治理結構，補貼專用性資產投入

由于校企雙方在合作過程中都有可能采取機會主義行為，因此必須形成政府、行業協會、職業學校以及企業多元主體的治理結構，構建職業院校與企業間可信承諾關系，推進職業教育產教融合契約治理現代化。首先，就出現違約、失信等行為的職業院校或企業強化懲罰治理措施，例如建立校企合作失信名單等；其次，構建合理的校企合作成本分擔機制，充分發揮政府宏觀調控作用，對產教融合中發生的成本特別是專用性資產進行補貼，如政府可以通過稅費減免與抵扣、職業教育專項基金補貼、投融資支持等方式實施直接性補貼，也可以利用制度與設施配套等方式降低企業參與產教融合的制度性交易成本，實現間接性補貼。

（四）擴大產教融合校企雙方自主權，拓展合作方式，減輕路徑依賴

激發企業和學校在校企合作當中的內驅力對于實現職業教育產教融合的高質量發展至關重要。這就需要在厘清各方參與主體權力邊界的基礎上賦予職業學校和企業更多自主權。在復雜交易中，非正式的治理關系在某些情況下比正式的制度更能有效促進契約的有效執行[8]。因此在校企合作中，可以采取在合作協議中添加條款降低契約風險，如允許企業人員進入職業學校董事會或領導層掛職等。另外，在常規合作形式基礎上應深化校企合作層次，在校企合作中進一步嵌入技術創新、就業創業等新內容，從而使得校企合作關系更加鞏固，緩解潛在的各類風險。

（五）搭建校企公共服務平臺，減少信息不對稱下的機會主義行為

為緩解校企合作前后的信息不對稱，減少逆向選擇和道德風險等機會主義行為發生，可以利用互聯網搭建校企信息服務平臺，用于公示職業院校和企業有關師資、人才培養方案、技術設備以及企業經營狀況等方面的基本信息。校企雙方可以發布與查看合作需求，確保企業與職業院校之間信息透明和通暢，形成校企合作網絡地圖。此外，政府部門還可篩選出一些優秀企業給予“教育型企業”榮譽身份，并在公共服務平臺進行公示，作為后續職業教育校企合作的專有對象，被篩選進入的企業還可以獲得相應獎勵，例如免費使用院校資源、優先招聘優秀畢業生等，通過這種方式提高機會主義行為成本，降低企業機會主義行為發生的可能性。