重振增長 釋放活力
——2023—2027年中國經濟發展展望

清華大學中國經濟思想與實踐研究院（ACCEPT）宏觀預測課題組

2035年中國發展的總體目標之一是“人均國內生產總值邁上新的大臺階，達到中等發達國家水平”。然而，實現這一目標并不是一帆風順的，而是具有一定的挑戰性，需要中國將經濟增速長期保持在合理區間，逆轉過去幾年來中國經濟增速不斷下滑的趨勢。當前，中國經濟增長仍然面臨消費增速下滑、地方政府債務難以持續、房地產市場短期風險與長期拐點交織、民營經濟發展活力不足、地方政府行為有待進一步優化、人口總量下降與人口出現老齡化、青年失業率持續走高、外需對中國經濟增長貢獻下降等問題。與此同時，中國經濟增長仍具有較大潛力，加速優化的人口經濟地理、高國民儲蓄率、高質量人力資源、巨大科技創新潛力、世界領先的數字經濟企業、不斷增強的國際經濟形勢應對能力和塑造能力、統一大市場、中等收入群體不斷擴大和營商環境不斷優化等是進一步促進中國經濟增長的潛力點。基于此，本文提出相關政策建議，助力重振增長，釋放活力，充分發掘中國經濟的發展潛力，將中國經濟增速長期保持在合理區間，特別是抓好未來五年發展的機遇期，為2035年中國實現達到中等發達國家水平的發展總體目標打好基礎。

一、未來五年的重要性與2035年發展目標的艱巨性

黨的二十大報告提出，將“經濟實力、科技實力、綜合國力大幅躍升，人均國內生產總值邁上新的大臺階，達到中等發達國家水平”作為2035年中國發展的總體目標之一。2020年10月29日，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“到2035年人均國內生產總值（GDP）達到中等發達國家水平”。習近平總書記在關于《建議》的說明中指出，“到‘十四五’末達到現行的高收入國家標準，到2035年實現經濟總量或人均收入翻一番，是完全有可能的”。“2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平”這一目標的多次強調，凸顯了其在中國中長期發展中的重要性。

達到國際公認的發展水平標準，比如目前中等發達國家人均國內生產總值在2萬美元以上［1］，從日本、韓國、新加坡實現這一目標的經驗來看，用15年實現這一目標的時間長度是可行的。我們發現，這些國家的人均GDP從1萬美元增長到2萬美元（均以2015年不變價計）均花費了13年左右的時間。其中，日本是三個國家中人均GDP最早達到2萬美元的，從1966年到1981年歷經15年；新加坡于1988年實現人均GDP突破2萬美元，用了13年；韓國從1991年人均GDP突破1萬美元，到2004年突破2萬美元，間隔13年。同時，我們還注意到，這三個國家中人口總量較大的日本和韓國，在實現這一目標的過程中，都具有前期低基數高增速、后期高基數低增速的特征。可見，抓好前期低基數時期的發展，為實現這一目標奠定基礎是十分重要的。

為了如期在2035年實現人均GDP達到中等發達國家水平的目標，假設2022年中國人均GDP增速為3%，那么2023—2035年中國人均GDP年均復合增速需要達到4.61%①將中國人均GDP不變價由人民幣計價轉換為美元計價時，會受到當前與未來人民幣對美元匯率的影響。為了避免匯率變化對實際增長水平測算的影響，在測算中國人均GDP不變價增速時，均使用人民幣計價。我們還注意到，如果假設2035年美元對人民幣匯率為7，將2020年人均GDP不變價翻一番后，以美元計價的人均GDP不變價約為20 500美元。同時，如果使用世界銀行測算的2020年中國人均GDP不變價水平，并假設2020年與2035年美元對人民幣匯率保持一致，將2020年人均GDP不變價翻一番后約為20 817.34美元。因此，2020年人均GDP不變價實現翻一番，可以實現人均GDP不變價超過20 000美元，達到中等發達國家水平這一標準。。這就要求我們必須盡快逆轉自2010年以來人均GDP增速幾乎單調下行的趨勢。2010—2019年中國人均GDP增速平均每年下降約0.33個百分點，如果按照這一速度繼續下滑，從2023年開始只需要3年左右的時間人均GDP增速就會低于4.61%這一實現2035年發展目標的年均復合增速水平。特別地，我們注意到2015—2017年中國人均GDP增速曾短暫保持平穩。在此期間，地方政府債務特別是地方政府融資平臺的債務規模迅速擴張，在一定程度上起到了穩定經濟增速的作用。然而，這種模式在2018年后難以持續，反而影響了地方經濟活力，經濟增速再次出現進一步下滑態勢。因此，為了實現“2035年人均GDP達到中等發達國家水平”這一目標，中國必須盡快重振增長，逆轉過去多年來人均GDP增速的下降趨勢，高度關注經濟建設，釋放經濟活力，特別是抓好未來五年發展的機遇期，為實現達到中等發達國家水平的發展目標打好基礎。

二、當前在重振增長中面臨的主要問題

（一）消費增速持續下滑

2015年以來，國內消費增速出現了較為明顯的持續下滑趨勢。一方面，從社會消費品零售總額累計同比增速來看，從2015年2月的10.7%逐步下降至2019年12月的8%，增速持續多年低于10%。新冠疫情暴發以來，社會消費品零售總額增速波動幅度較大，2020年2月—2022年10月的平均值僅為4.21%，且2022年10月僅為0.6%，遠未恢復至疫情前水平。另一方面，從居民人均消費支出累計同比實際增速來看，其從2015年第一季度的7.3%下降至2019年第四季度的5.5%。2022年第三季度的人均消費支出累計同比實際增速為1.5%，也尚未恢復至疫情前水平。兩大主要消費指標都表明，疫情前中國消費增速就已呈現長期下滑的趨勢，疫情沖擊則從供需兩側進一步加重了消費增速的下滑趨勢。

消費增速下滑的主要原因是經濟增速逐步下降導致的居民可支配收入增速下滑。居民消費增速變化趨勢和經濟增速以及居民可支配收入增速的走勢高度一致，符合消費經濟學一般的理論，即收入是決定消費的最主要因素。其中，實際GDP增速從2014年第一季度的7.5%逐步下降至2019年第四季度的5.8%，而疫情以來的實際GDP增速尚未達到疫情前的水平，2022年第三季度的實際GDP增速僅為3.9%。同時，居民人均消費傾向從2014年的0.7%左右下降至2022年的0.65%左右，下降趨勢較為明顯。而根據中國人民銀行的調查數據，居民收入感受指數和信心指數也均呈現逐步下降的態勢。經濟增速長期下降導致居民可支配收入持續下降，使得居民對未來收入不確定的預期增強，居民消費意愿下降，消費增速持續下滑。

（二）地方政府債務問題較為嚴重，影響地方經濟活力

近年來，地方政府債務高企是中國宏觀杠桿率居高不下的主要原因，地方政府債務已成為中國經濟發展中的一個亟待解決的難題。

地方政府債務的主要投向是地方基礎設施建設。從債務結構來看，2020年地方政府債務總額中，地方基建債務占比達到76%，基建債務總規模與GDP之比約為73%。基建債務的快速積累是地方政府乃至實體經濟杠桿率快速上升的主要原因。多年來，中國逐步形成了一套地方政府主導、銀行信貸驅動的基礎設施建設模式。這種模式在改革開放以來的相當長時期內發揮了積極作用，支撐了中國經濟連續多年的高速增長。但是，這一模式也導致中國的基建投資高度依賴地方政府，而地方財政不足以支撐基建投資的資金需求，只能通過舉債的方式為基建融資。

地方政府的基建債務主要由地方國企及融資平臺公司以銀行信貸等方式舉借，地方政府債券只占相對較低的比重。在2020年地方政府債務總額中，由地方國企舉借的基建債務占地方政府基建債務近80%的比重。加上保障性住房等債務后，2020年地方國企為地方政府舉借的債務余額合計達到約64萬億元，與GDP之比約為63%。這些債務本質上是地方政府債務，構成地方政府“隱性債務”的主體部分。但很多研究仍將其視為非金融企業債務，造成了中國宏觀杠桿率高是因為非金融企業杠桿率高的誤區。在將地方國企為地方政府支出而舉借的債務從非金融企業杠桿率中扣除并計入地方政府杠桿率后，我們發現2020年中國地方政府杠桿率已與非金融企業杠桿率相近。加上中央政府債務后，政府部門已超過非金融企業部門成為國內最大的負債主體，地方政府債務已成為中國金融領域的重要問題。

部分地方政府的債務規模已超出地方政府和地方國企的償債能力，地方政府當前擴張債務的模式難以持續。我們計算了地方政府綜合財力在用于各項必要支出后剩余的財政盈余資金。如果將財政盈余資金作為衡量地方政府償債能力的指標，我們發現2015年后全國地方政府財政盈余與地方政府債務余額之比一直處于0.6%以下，即使不考慮還本，每年的債務付息規模也在債務規模的3%以上。由此可見，地方政府自身財力不足以支付地方債利息。此外，考慮到地方債大量通過地方國企舉借，我們將地方國企的能力也納入地方政府償債能力范疇，使用國資委披露的地方國企利潤總額與地方政府債務規模進行比較，發現盡管地方國企的償債能力要高出地方政府，但也只能承擔地方政府債務規模的2%以下，且近年來呈下降趨勢。地方政府和國企的可用財力只相當于地方債規模的2%左右，不足以支付債務利息。

隨著地方政府債務的持續積累，地方債償債負擔日益加重，這不僅加大了債務違約風險，而且削弱了基建投資的增長動力。當前個別地區的地方政府財力支持當地經濟發展已較為困難，中國整體情況同樣不容樂觀。因此，必須設計一套整體解決方案，更加穩妥地化解地方政府債務問題。

（三）房地產市場短期風險與長期拐點交織

當前，房地產業出現絕對規模的萎縮，部分企業陷入流動性危機和債務危機。中國房地產市場正處于深度調整期。從全國層面來看，商品房銷售、房地產開發投資、土地購置等主要指標的增長速度相較于前一時期都大幅放緩，甚至出現絕對規模的萎縮。2017年以來，全國商品房銷售額增速呈現持續放緩態勢，從2016年的34.8%高點一路降至2021年的4.8%，2022年前10個月累計進一步降至-26.1%。2021年，全國商品房銷售額達到18.2萬億元的規模，相較而言，2022年前10個月累計銷售額僅為10.9萬億元。2016年以來，全國商品房銷售面積也一路下滑，從22.5%的增速下降到2021年的零增長，2022年前10個月累計同比下降22.3%。從投資來看，2022年前10個月，全國房地產開發投資完成額累計同比下降8.8%，房屋新開工面積累計同比大幅下降37.8%。同時，不少房地產企業杠桿率居高不下，現金流緊張加劇，部分大型房企陷入流動性危機甚至債務危機。相關部門出臺“保交樓”、放松融資約束等支持政策后，緊張形勢有所緩解，但房地產市場風險仍未得到充分釋放。

房地產對中國經濟增長的貢獻已經開始下降。中國房地產市場正在面臨歷史性的長周期拐點。過去20年來，房地產作為經濟“穩定器”托底經濟增速的作用效果在未來將進一步減弱。即便剔除新冠疫情沖擊、“三道紅線”等短期因素導致的波動之后，從趨勢來看，中國房地產市場也已經度過高速增長時期，正在進入新的發展階段。事實上，過去幾年房地產對中國經濟增長的貢獻已經開始下降。2006—2010年房地產開發投資對名義經濟增長的拉動率平均為2.4%，2011—2015下降至1.9%，2016—2021年進一步降至1.1%。房地產開發投資占GDP的比重2015年以來也已轉升為降。2021年18.2萬億元的商品房銷售額大概率將成為中國商品房銷售額的歷史峰值。

（四）民營經濟發展活力不足

改革開放四十多年來，中國民營經濟不斷發展壯大，已成為經濟發展的主力軍。但是近年來，尤其是過去四五年來，中國民營經濟發展出現了信心不足、積極性下降的趨勢，對中國經濟增速長期保持在合理區間形成了較大拖累。推動形成這一趨勢的既有短期周期性下行的因素，又有長期以來困擾中國經濟發展的結構性與制度性頑疾，多重因素共同作用，弱化、模糊了民營經濟發展的預期，使得民營經濟的活力受到較大抑制。這些因素包括：

第一，近幾年來百年變局疊加世紀疫情，使中國經濟發展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱三重壓力。同時，世界經濟不穩定、不平衡的特點突出，經濟發展內外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。在此大背景下，包括民營企業在內的廣大市場主體都呈現活力減弱的態勢。

第二，進入新發展階段，中國發展內外部環境發生深刻變化，面臨許多新的重大理論和實踐問題，例如，共同富裕的戰略目標和實踐途徑、資本的特性和行為規律等。雖然這些問題的提出有著很好的出發點，但是部分民營企業家對于諸如共同富裕、防止資本無序擴張等概念的理解還不夠透徹，還存在著擔心、困惑，甚至誤解，對于“親”“清”新型政商關系的理解也不夠到位。

第三，針對民營經濟中的重要組成部分——平臺經濟在數據安全、算法安全、濫用市場支配地位、侵害用戶個人隱私等方面存在的亂象，有關部門進行了大力整頓。在行業整頓的同時，中國平臺經濟發展的態勢也隨之發生了逆轉，平臺公司的市場估值大幅縮水、投資逐季減少，開始進行大面積裁員，平臺經濟的從業者、投資者普遍出現悲觀情緒。

第四，近年來中國民營經濟逐漸從粗放發展向科技化過渡，產業不斷升級。在此過程中，大批民營企業感到不適應，尤其是處在產業鏈中下游的民營企業，存在產業集中度過低、低水平惡性競爭的問題，急需做大、做強、做優，面臨艱巨的兼并重組、結構調整挑戰。同時，不少民營企業家在“二代”不接班的情況下也面臨著代際傳承問題。面對諸多風險，民營企業家群體中彌漫著憂慮情緒。

（五）地方政府落實中央政策的激勵存在偏差

重振增長的關鍵之一是中央政府在制定政策與地方政府在落實政策時目標導向具有更強的一致性。當前，中央政府正在積極主動作為，立足當前謀劃推動經濟高質量發展，并制定了一系列綜合性的發展指標，既包括傳統的稅收、就業方面的指標，又包括耕地保護、污染物和溫室氣體排放、流域水體保護、公共衛生能力等方面的指標。一些新型指標具有較強的外部性，單個地區不容易從中獲得短期收益，甚至要支付更多的額外成本。因此，中央政府的決策往往直接細化為若干具體的考核指標，以約束地方政府的行為。目前這種方式產生了一些新問題。

第一，各地政府的考核指標是多重考核，但“一票否決”性指標得到了更多的關注。目前部分地方政府官員出現了保守型的行為模式，其目標并不完全是把事情做好，而是盡量保證“不出事”。他們把精力更多地放在僵化地完成指標、確保程序正確上。

第二，地方自主權不足，容錯機制有待進一步優化。各級政府部門完成相應的考核指標對于地方經濟社會的發展十分重要，但過于繁雜的任務考核，疲于應付各種各樣的督查和檢查，再加之激勵地方官員有所作為的容錯機制相對欠缺，一定程度上降低了地方官員踏踏實實做好本職工作、造福一方、搞活經濟的積極性。

第三，一些地方政府對基層百姓和市場主體的需求反應遲緩，決策前廣泛征求意見的機制有所弱化。這就導致部分地方政府的行為遠離了市場的觸感，工作上抓不住重點，難以因地制宜地制定科學合理的發展目標。

第四，各級政府部門，尤其是地方政府，對于促生產有較大的興趣，他們樂于也善于吸引投資、跑項目，而對如何促進消費、釋放需求潛力、培育市場、維護市場運行的動力不足。這就在宏觀上表現為長期的產能過剩、內需不足，這一問題有待得到更多關注。

（六）人口總量下降和人口老齡化問題日益突出

人是經濟發展最主要的驅動力，也是決定中國長期經濟增長潛力的重要因素。聯合國在《世界人口展望2022》中對未來中國人口總量和結構的變化進行了預測，指出中國人口總量即將見頂，將從2022年開始逐步下滑，而15—64歲工作年齡人口總量從2015年起開始呈現下降趨勢。近年來，中國人口老齡化問題日益嚴重。第七次全國人口普查數據顯示，2020年中國65歲及以上老年人口數量達到1.91億人，占總人口比重達到13.5%，已經十分接近國際上界定的老齡社會標準。根據聯合國的標準，如果一個國家（地區）65歲及以上人口占比超過14%，那么這個國家將被界定為“老齡社會”，而如果占比超過20%，則被界定為“超老齡社會”。1958年第一波和1963年第二波“嬰兒潮”時期出生的人依次步入老齡階段，而“00后”和“10后”的出生人口總量又出現斷崖式下跌，雙重因素導致老齡人口占比迅速上升。聯合國人口預測結果顯示，2033年中國65歲及以上人口占比將超過20%，中國很快將步入超老齡社會。

人口總量的下降、老齡人口占比的上升會導致勞動供給減少。有研究認為，2020—2025年由于人口老齡化的邊際影響，中國經濟的年均增速將下降1.07個百分點，2025—2030年年均下降約0.87個百分點［2］。人口老齡化還將加劇社會養老負擔，對社會養老保險體系的可持續性帶來挑戰。從2014年起中國城鎮企業職工養老保險的征繳收入就低于養老支出，需依賴財政補貼保持社保基金的穩定。隨著老齡化程度的加深，養老保障體系的可持續性面臨更大的挑戰。根據預測，到2035年中國城鎮職工基本養老保險基金收入約為10.6萬億元，基金支出約為17.8萬億元，這將造成7.2萬億元的缺口，約占GDP的4%［3］。在老齡化程度加深、社會整體養老負擔加重的過程中，如何維持和進一步激發創新活力、經濟活力、社會活力也可能成為一項挑戰，而老年人占據著較好的就業崗位，擁有較高的社會財富，這又將加劇代際不平等，從而抑制競爭、引發社會矛盾［4］。

（七）青年失業率持續走高

中國就業供需矛盾并非總量問題，總體失業率波動不大。從長期來看，自2010年開始中國職業總供給數量大于職業需求數，供需缺口持續至今且有擴大趨勢。從短期來看，2022年10月中國城鎮調查失業率為5.5%，就業總體未有大幅波動，這反映出從總量角度來看中國失業問題并不明顯。

青年失業率持續走高，服務業就業形勢嚴峻。從年齡結構來看，2018年以來，中國16—24歲人口城鎮調查失業率呈上升趨勢，且遠高于整體失業率。2022年10月，中國16—24歲人口城鎮調查失業率為17.9%，高于整體12.4個百分點，高于2019年同期5.5個百分點，表明疫情疊加下青年失業問題愈發突出。從產業結構來看，2012—2015年中國服務業PMI從業人員指數顯著高于制造業，服務業就業形勢良好，但在2015年后制造業就業景氣程度總體呈上升態勢，而服務業持續走弱。結合中國GDP增速變化情況，2015年第四季度中國GDP增速跌破7%，5年內持續走低，服務業就業形勢變化與經濟走勢保持一致，服務業就業受宏觀大環境的影響更為明顯。2020年疫情暴發后，制造業與服務業PMI從業人員指數同樣陷入低谷，但2020年第三季度后制造業就業景氣程度已逐步回升；服務業PMI從業人員指數仍處于低位，就業景氣程度遠不如往年同期水平且仍在持續走低，2022年10月只有45.8%，幾乎達到歷史最低值。服務業作為吸納就業最多的產業，受疫情沖擊最大，恢復最慢。

我們認為，青年失業率高企主要有兩方面的原因：一方面，高校畢業生勞動供給和社會勞動需求不相適應。青年就業壓力大主要體現在高校畢業生群體上，2022年中國高校畢業生首次突破1 000萬人，近年來增量規模龐大，大學生就業難問題突出，但與此同時用人單位用工缺口也頻繁出現，傳統制造業企業低技能勞動力短缺，新興產業企業新技術、新業態人才短缺，而大學生就業期盼與勞動需求不符，人才供需失衡情況嚴重。另一方面，吸納青年就業的主要行業受經濟下行影響明顯，行業發展不景氣。2010年，農林牧漁、采礦業、制造業和電力、熱力、燃氣及水生產和供應業吸納了50%以上的青年就業，到2020年青年在這四個行業的就業比例縮減至25%，而教育、醫療衛生等公共服務業，以及互聯網、快遞、廣告、人力資源等新興服務行業吸納青年就業的比例增長了近14個百分點，這些吸納較多青年就業的服務行業經濟修復弱于其他行業。

（八）外需對中國經濟增長貢獻下降

中國經濟體量正逐步增大，外貿相對比例下降。2013—2021年，中國經濟平均增長率為6.6%，遠高于世界經濟平均增長率2.6%。以美元計價，2012年中國國內生產總值GDP為8.53萬億美元，到2021年提升至17.73萬億美元，占全球GDP比重從2012年的11.4%提升至2021年的18.67%以上。隨著中國經濟體量逐步增大，雖然中國的經常項目盈余和進出口總額都在增長，但它們占GDP的比例都大幅下降。經常項目余額占GDP的比例從最高值10%（2007年）逐步下降到2011年的1.9%，此后，該比例在2%上下波動，2021年為1.8%。中國進出口總額占GDP比例也從2012年的45.37%下降至2021年的34.12%。同時，外需對中國經濟增長的貢獻率也逐步下降。2012—2021年，貨物與服務凈出口拉動經濟增長的平均值為1.46%，其中有5年的貢獻率為負。如果剔除2020—2021年，經常項目凈出口對中國經濟增長的拉動平均為0.34%。

今后五年，世界經濟衰退概率上升，全球貿易存在潛在低增長趨勢。俄烏沖突引發的大規模和歷史性的能源沖擊，加大了各國通脹壓力，大部分國家金融條件收緊，購買力被削弱。預計未來2—3年全球經濟增長仍將疲軟。根據國際貨幣基金組織（IMF）2022年10月的預測，2022年全球經濟將增長3.2%，與7月預測持平；2023年全球經濟增速將進一步放緩至2.7%，且存在25%的可能性會降到2%以下。2022年11月25日，經濟合作與發展組織發布經濟展望報告，預計全球經濟2022年增速為3.1%，2023年放緩至2.2%，2024年增長2.7%，比IMF的預測更低。2022年12月12日，聯合國貿易和發展會議發布《2022年統計手冊》，預計2023年和2024年全球通脹率將分別為6.5%和4.1%，依然遠高于2%的目標。《2022年統計手冊》顯示，商品和服務貿易增長有所放緩，商品出口增長預計將減半，從2021年26.5%的強勁增長降至2022年的13.8%；運輸、旅游等服務出口增長將小幅下降，從2021年的17.2%降至2022年的14.6%；服務貿易增長強勁，但總出口額（6.1萬億美元）仍低于2019年前的水平（6.3萬億美元）。未來全球貿易潛在低增長趨勢對中國經濟增長的拉動作用有限。

近年來，受中美貿易摩擦、新冠疫情、俄烏沖突等因素影響，美國、日本、韓國、德國、印度、澳大利亞等國圍繞保障供應鏈安全出臺了相應的措施。在此背景下，全球供應鏈格局加速調整，主要跨國公司積極推動供應鏈本地化、多元化和扁平化布局，以提升供應鏈的靈活性和穩定性。我們認為，未來五年在供應鏈安全領域，中國主要面臨三大風險挑戰，需要提前布局、妥善應對。一是地緣政治因素引致的關鍵領域供應鏈“卡脖子”風險。當前，美國政府把經濟問題政治化，將中國視為對美國供應鏈安全構成首要威脅的國家，并在芯片等行業對中國高科技企業實行斷供和制裁，導致中國相關企業和產業面臨“卡脖子”風險。未來五年是中美軟硬實力較量的關鍵五年，這種由地緣政治因素導致的供應鏈中斷風險仍將持續。二是國內生產要素成本上升引致的部分產業外遷風險。隨著中國經濟的轉型升級，不同生產要素的相對成本發生變化，勞動力價格上升，土地開發成本提高，環境資源保護約束增強，這些都制約了傳統優勢行業在國際市場上的競爭力，一些勞動和土地密集型產業開始向海外遷移。未來五年，盡管中國制造業優勢仍在，但伴隨著以印度、越南等為代表的一批新興市場國家積極融入全球產業鏈分工，部分中低端產業和生產環節面臨外遷風險。三是跨國公司尋求供應鏈本地化、多元化布局引致的部分產業鏈重組風險。近年來，受新冠疫情、俄烏沖突等因素的影響，不少跨國公司正在積極推動供應鏈本地化、多元化和扁平化布局，以應對潛在的供應鏈風險。例如，蘋果公司最大的代工伙伴富士康正在積極加大其在印度工廠的產能，臺積電也在美國建設了半導體工廠。可以預見，未來五年全球供應鏈格局將加速調整，中國的部分產業鏈也面臨重組風險。

三、中國經濟長期增長的未來潛力

（一）人口經濟地理加速優化將釋放巨大的經濟發展潛力

1.城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體

城市集聚帶來的生產率提升和產業分工及由此帶來的較高的人均收入差距是城市群高質量發展和人口長期向城市群集聚的決定性因素。城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體。

2010年以來，隨著中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力持續提升，中國初步形成了多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構，大城市對中小城市及其周邊的輻射和帶動作用持續增強，城市群已經成為中國城鎮化的主要空間載體。以北上廣深為例，4座城市GDP占全國近13%，全國前10城和前20城占全國GDP比重分別為23%和35%①“前10城”為GDP總量排名前十的十個城市，分別為上海、北京、深圳、廣州、重慶、蘇州、成都、武漢、杭州、天津；“前20城”為GDP總量排名前二十的城市，在前述10城的基礎上還有南京、長沙、寧波、無錫、青島、鄭州、佛山、泉州、東莞、濟南。；長三角、珠三角、京津冀、成渝、長江中游五大城市群GDP總量、獨角獸企業、國家級專精特新企業、科研支出占全國的比重分別為56%、95%、65%和76%，五大城市群的人口密度和人均綠化面積分別是其他城市的3.2倍和2.2倍。中心城市和五大城市群的脫穎而出，不僅是生產力發展和產業分工的體現，而且是中國堅持以人為本、因勢利導，破除行政壁壘和行政分割，注重生態文明和文化傳承，促進要素自由流動和優化配置的結果。

2.城市群高質量發展將推動人口繼續向城市群、都市圈集聚

從歷史長維度來看，人口地理分布的變遷是生產力發展的必然要求。改革開放以來特別是2000年以后，伴隨工業化的發展和城鎮化水平的不斷提升，中國勞動力不斷向城市群和產業集聚地集中，勞動力的集中必然帶來更多的市場活動，再次創造更多的就業機會和更細致的勞動分工，這種集聚發展進一步推動了城市群的高質量發展。

未來20年中國人口將繼續向城市群、都市圈集聚。相較于生產力發展與產業結構變遷，當前中國人口地理分布優化調整的空間還很大。未來20年中國人口地理分布將主要呈現如下特征：一是人口從向單個核心大城市集中轉變為向區域化中心城市群集中，尤其是長三角、珠三角、成渝和長江中游4個城市群經濟和人口承載力將不斷增強，城市群的人口密度相較于其他城市進一步提升；二是南北人口數量差距將進一步擴大，“由北往南”將取代過去“由西向東”的人口流動大趨勢，長江以南城市群區域人口將繼續增加，北方地區除少數幾個中心城市外人口將繼續下降；三是跨區域的城鄉二元流動開始向本區域的城鄉二元流動轉換，東部地區尤為明顯，區域性中心城市人口仍將持續集聚，但大部分二、三線城市人口將由流入轉為流出，四線城市人口流出速度加快。

3.人口經濟地理加速優化的“二次城鎮化”，將釋放出巨大的經濟發展潛力

人口是經濟社會發展的基礎，以人為核心的新型城鎮化戰略的關鍵是解決好人的問題。未來人口地理分布的變遷既是經濟發展的結果，又是新型城鎮化和經濟發展的動力，更是現代化的必由之路。中國人多地少，更要堅定不移以城市群為主體形態推進城鎮化［5］。

城市群高質量發展的“二次城鎮化”，需要長期努力，不可能一蹴而就，我們要有足夠的歷史耐心。在未來人口經濟地理加速優化“二次城鎮化”的過程中，將釋放出持續而巨大的經濟發展潛力，不斷提高勞動生產率，促進社會公平和共同富裕。具體表現為如下方面：一是“二次城鎮化”帶動城市投資建設。城市人民群眾高品質生活空間的改造與提升將進一步拉動城市投資建設，打造宜居城市、韌性城市、智慧城市。二是“二次城鎮化”有助于推動形成全國統一大市場。城市群的發展和人口集聚，將有助于打破行政壁壘和市場分割，進一步加強分工和提升要素配置效率，在形成全國統一大市場的過程中釋放經濟增長潛力。三是“二次城鎮化”拉動新市民內需，促進共同富裕。城市群的發展和人口集聚，在常住人口有序市民化的過程中，逐步提高城鎮居民基本公共服務水平，促進社會公平和共同富裕，同時有利于釋放內需巨大潛力。四是“二次城鎮化”帶動區域協調發展。城市群的高質量發展有助于提升城市治理能力和治理水平，強化大城市對周邊中小城市的輻射和帶動能力，推動區域協調發展。

（二）高儲蓄率是應對調整和重振增長的基礎

較高的國民儲蓄率是中國重振經濟增長的基礎。按照“生產的產品和服務中沒有被當年政府支出與居民消費消耗”的計算方法進行測算，在新冠疫情暴發之前的2019年，中國的國民儲蓄率①儲蓄率具體計算方法為：（當年GDP-政府支出-居民消費）/當年GDP×100%。為43.9%，2015—2019年平均儲蓄率為45%。中國人民銀行發布的數據顯示，截至2021年底，中國住戶居民存款總額達到103萬億元。2022年上半年金融統計數據顯示，上半年人民幣存款增加18.82萬億元，同比增加4.77萬億元，其中住戶存款增加10.33萬億元，非金融企業存款增加5.3萬億元。

高儲蓄率是中國未來五年能夠重振經濟增長、充分激發經濟活力的基礎。一方面，投資是增長的基礎，若能將大量國民儲蓄利用起來，投入數字經濟等增長潛力較大的新經濟部門以及以綠色新能源為代表的產業升級項目，就能充分激發中國經濟的巨大活力，充分調動投資者的積極性與主觀能動性，激勵地方政府加大招商引資力度，為居民提供更多更好的勞動就業與收入提升機會，推動共同富裕與經濟高質量發展協同共進。另一方面，歷史經驗表明，擁有高儲蓄率的國家在經濟面臨下行壓力時具有更多回旋余地，能夠更好地化解歷史上形成的呆賬壞賬問題，化解存量中的不良資產與歷史包袱，避免過度舉借外債。

（三）高質量的人力資源是支撐中國經濟長期增長的重要基礎

中國人口總量會見頂，但經濟長期增長潛力不會下降，其內在原因是中國人口質量正在不斷提升和改善。一方面，中國國民的健康水平在持續提高。1960年中國國民的平均預期壽命只有不到50歲，而如今中國的平均預期壽命已經達到77.93歲，接近一般發達國家水平。另一方面，中國國民的受教育水平也在不斷提升。新中國成立初期，中國15歲及以上人口的平均受教育年限只有不到2年，僅約為世界平均水平的一半，而如今隨著義務教育的普及，中國平均受教育年限已經接近9年。隨著人口質量的提升，再以傳統意義上的勞動年齡人口總量作為有效勞動供給的測度已經不能準確反映全社會人力資源狀況。

雖然人口老齡化和人口數量減少是一個不爭的事實，但我們認為人力資源而非人口總量是影響中國經濟長期增長的重要因素。人力資源是指具有良好的身體條件和知識技能，從而有能力在各行各業從事生產勞動并推動經濟社會發展的勞動力。為了從數量和質量上對中國的人力資源進行綜合評估，我們設計了新的人力資源測度指標，該指標將人力資源總量定義為健康受教育人口儲備，它刻畫了當期有能力投入就業市場的人口潛力。根據我們的測算，即便按照比較悲觀的人口預測，即中國的人口總量將很快達峰且勞動參與人口總量的峰值已經過去，中國的人力資源總量仍將在2040年前保持持續增長，并將在2040—2050年保持穩定，這得益于日益提升的健康水平和受教育水平。若以2020年為基年，將人力資源總量折算成人口當量，則相較于2020年的14.249億人，2050年中國的人力資源總量將升至16.440億人，增加約15.4%［7］。

人力資源的提升能很好地激發中國經濟的長期增長潛力。根據我們的測算，如果中國的人力資源能得到有效提升和充分利用，那么2021—2050年中國的經濟增長潛力將介于3.8%～6.1%。分階段來看，2021—2030年中國經濟平均增長潛力為5.9%，2031—2040年為4.9%，2041—2050年為4.1%。如果人力資源潛力得到充分開發，那么國民受教育水平的提升可以部分抵消勞動參與人口數量下降對經濟增長的負面沖擊。健康狀況改善對經濟增長的直接影響雖然較弱，但可通過提高潛在勞動參與率來提振經濟增長。

（四）巨大的科技創新潛力

即便這幾年受新冠疫情的沖擊，中國經濟增速放緩，但創新的腳步并沒有停歇。2022年全球創新指數（GII）顯示：2022年中國創新能力綜合排名全球第11位，較2012年躍升23位。中國逐漸成為全球領先的研發投資者，2022年全球研發資金（R&D）預測報告顯示，中國最晚將在2025年超過美國研發資金總支出，成為全球第一大研發資金投入國。

美國國家科學委員會（NSB）的官方報告指出，過去20年間，中國從全球科學和工程（S&E）領域的小角色一躍成為世界第二大科學論文生產國，實現了量質齊增。中國生產的論文數量占世界的份額已從5%增加至21%。2000—2016年，中國前1%被引文章指數從0.4增長到了1.1，超過了歐盟指數增長的2倍，是科技研究相對影響力上升最快的國家。此外，中國已成為世界上專利活動最活躍的國家。世界知識產權組織（WIPO）發布的數據顯示，2021年中國通過《專利合作條約》（PCT）途徑提交的國際專利申請達6.95萬件，穩居世界首位，占世界總數的25.7%。值得一提的是，中國該指標于2019年成功超越美國躍居榜首，打破了自PCT建立以來美國連續40年保持世界第一的記錄。

此外，中國的教育體系還培養出大批工程技術人員，這為工業體系的轉型升級提供了最重要的人才支撐。2020年全國普通高校本專科、研究生畢業生總數870萬人，其中理工大類畢業生357萬人，占比41.0%；與之相對比，2018年美國高校畢業生總人數為399萬人，其中理工科畢業生只有73萬人，僅占總人數的18.3%。大量的工科人才為中國的技術創新和工業發展奠定了堅實的基礎。

（五）超大規模市場孕育了一批世界領先的數字經濟企業

近年來中國的數字經濟迅速發展，一批數字經濟企業成長為世界領先企業。據統計，2020年中國數字經濟規模已高達5.36萬億美元，雖然和美國仍有不小的差距，但已遠超其他發達國家水平。在數字技術領域，美國和中國占據著主導優勢：“全世界的超大規模數據中心有一半在這兩個國家，它們占過去五年人工智能初創企業融資總額的94%，占世界頂尖人工智能研究人員的70%，占全球最大數字平臺市值的近90%”［6］。數字經濟的發展將從兩個方面為全社會經濟發展增添活力。

第一，中國有一批數字經濟企業已經走在世界前列，這些世界領先的數字經濟企業對傳統產業的轉型升級產生了積極影響，帶動了一大批中小企業的轉型發展。例如，中國電子商務在網絡零售市場、網購人數方面穩居世界第一，2020年中國全年實物商品網上零售額就達到了9.8萬億元，保持全球第一大網絡零售市場的地位。中國移動、阿里巴巴、騰訊等龍頭企業在福布斯2019年全球數字經濟排行榜中進入前十。此外，美團、京東、抖音等企業也在2022世界互聯網企業中名列前茅。

第二，相較于傳統企業，數字經濟行業市場更加復雜多變，且競爭更加激烈。這種激烈的競爭將推動數字經濟企業加速創新，從而加快新業態、新模式和新技術涌現，激發市場經濟活力。大部分數字產業仍然處于激烈競爭、產業結構快速演變狀態，總體來說尚未形成傳統意義上的壟斷格局。在此背景下，即使是巨無霸式的互聯網平臺也難以長期維持絕對優勢，隨時面臨著相對地位下降的風險。在電商行業，淘寶、天貓、京東等巨型平臺占據著主導地位，但拼多多、蘇寧易購、唯品會等企業通過打造專屬市場，也獲得了較好的發展，這加劇了電商平臺間競爭。在快遞領域，受價格戰、疫情、監管等因素影響，行業激烈分化。順豐、圓通依然保持著高盈利，市場份額穩步提升，而韻達、申通等傳統領頭企業在激烈競爭中敗下陣來。接下來，快遞企業還面臨著送貨上門、綠色物流等新一輪“質量戰”的激烈角逐。

（六）中國的國際經濟應對能力和塑造能力正在不斷上升

當今世界正經歷百年未有之大變局，在經濟領域一個重要的特征就是過去70年來不斷深化的經濟全球化出現了逆轉趨勢，突出表現為“二戰”后作為經濟全球化引領者的美國轉向貿易保護主義。美國前總統特朗普上臺后發起貿易摩擦，頻繁退出多邊貿易條約，阻撓WTO訴訟機制的正常運轉。拜登政府執政以來，在經濟全球化議題上基本延續了特朗普政府執政時期“美國優先”的立場，強調提高美國產業競爭力和保障供應鏈安全，主張將中國排除在供應鏈體系之外。在此背景下，中國能否有效應對逆全球化的沖擊，是我們關心的核心問題。

回顧歷史上若干輪全球化，可以發現全球化的過程并不是自發產生的，它需要一個具有全球領導力的國家來推動實現，而全球化領導者本身必須具備三個條件：技術優勢、市場優勢、再分配制度優勢。技術優勢是指領導者在全球先進產業中掌握技術領先優勢，從而可以通過經濟全球化獲取超額壟斷收益，這是領導者愿意主動引領經濟全球化的前提條件；市場優勢是指領導者本國市場規模足夠大，從而能夠通過主動對外開放吸引其他國家跟隨開放；再分配制度優勢是指政府能夠有效平衡經濟全球化帶來的國內利益分配問題，從而形成本國整體對經濟全球化進程的政治支持，保障領導者能夠持續引領經濟全球化。無論是19世紀中期英國領導的經濟全球化，還是20世紀美國領導的經濟全球化，都印證了這三個基本條件。

我們認為，雖然現在國際環境并不友好，但中國仍通過積極有效的溝通拓展了朋友圈，有效地應對了逆全球化的沖擊。更為重要的是，中國有望成為新的全球化引領者。其一，中國的統一大市場正在形成并完善，中國眾多主要產品的產量和消費量已經高居世界第一。其二，中國的產業布局非常全面，一些關鍵產能的世界影響力巨大，且在高科技領域發展迅速，在大數據、人工智能、生物技術、綠色能源等細分領域取得了領先優勢。中國培養出了大批工程技術人員，為引領經濟全球化積累了一定程度的技術優勢。其三，中國擁有較強的國內再分配能力。在中國參與經濟全球化的過程中，許多區域、產業曾受到了巨大沖擊，但通過政府、企業和勞動者的共同努力，中國成功應對了對外開放帶來的諸多挑戰，收入分配制度不斷完善，初步具備經濟全球化引領者的再分配制度優勢。當然，必須看到，除上述三個條件外，新時代我國還提出了包括“一帶一路”“人類命運共同體”等讓世界矚目的國際發展倡議或理念，且正在被越來越多的國家所接受。

綜上所述，我們有理由相信，在百年未有之大變局下，中國不僅自身能有效應對逆全球化的沖擊，而且具備成為新型經濟全球化引領者的條件。為進一步釋放我國引領新型經濟全球化的巨大潛力，中國仍需繼續努力，在全面深化改革、不斷夯實基礎的前提下，逐步學習和適應經濟全球化引領者的角色。

（七）統一大市場將進一步釋放中國經濟長期增長潛力

第一，統一大市場能夠促進大規模、跨區域、跨行業的生產要素重組。區域性和制度性的生產要素錯配會阻礙經濟增長潛力的釋放。隨著經濟規模的擴大，生產要素流動的廣度和深度將不斷增加。通過市場與政府“無形”和“有形”的兩只手，以及大規模、跨區域、跨行業的生產要素重組，中國可實現更有效的資源配置，這將提高全要素生產率，充分釋放經濟增長潛力。

第二，統一大市場能夠增強科技研發和自主創新能力。從歷史經驗來看，人口規模和經濟規模可以從科技研發創新的智力供給和市場需求兩方面起到促進作用。中國龐大的工程師規模將為科技研發提供智力基礎，而中國經濟規模帶來全球最大的科技應用市場已經出現，并將催生更多的巨型科技企業，通過技術創新引領和外溢效應，持續釋放科技研發自主創新紅利。

第三，統一大市場有助于增強宏觀經濟穩定性。從跨國比較來看，當國內經濟循環規模足夠大時，宏觀經濟的韌性就足，可調節的空間更大，經濟所內生的抗擊外部沖擊的能力將顯著增強，受到外部經濟環境波動的影響更小，這將產生宏觀經濟穩定紅利。改革開放四十多年來，中國已形成超大規模統一市場。隨著經濟規模的持續擴大，超大規模統一市場將持續釋放宏觀經濟穩定紅利。

（八）中等收入群體的擴大將釋放中國經濟內生增長動力

擴大中等收入群體規模，形成中間大、兩頭小的橄欖型收入分配結構，有助于激發結構性增長潛能，解決增長所需的內生動力問題，為經濟長期發展提供有力支撐。首先，中等收入群體往往邊際消費傾向更高、消費能力更強，其規模的擴大有助于提升市場需求，帶動消費和產業結構升級，最大限度釋放中國消費市場的發展潛能，為經濟持續增長注入新的動能。其次，中等收入群體作為勞動者、消費者和創新者，其收入水平的提高可以為長期生產和創新提供支持，提升經濟長期增長潛力。最后，中等收入群體是維護社會和諧發展的中堅力量，是推動經濟高質量發展的人力資本基礎，其規模的擴大有助于優化收入分配結構、促進經濟高質量發展，是促進共同富裕的應有之義。

當前中國擁有世界上規模最大的中等收入群體，并且仍有較大的提升空間和潛力。國家統計局將年收入在10萬元至50萬元之間的典型三口之家定義為中等收入家庭，按照這一絕對收入區間標準計算，中國當前中等收入群體規模超過4億人，占總人口比重約為30%，并且規模近年持續擴大，是全球最具成長性的中等收入群體。從跨國比較來看，雖然現有文獻在界定中等收入群體時就選擇絕對收入區間還是相對收入區間，以及具體區間臨界值的設定方面還存在差異，但一個比較普遍的共識是，發達國家的中等收入群體人口占比大多介于50%～65%，相較之下中國的相應水平仍然較低，未來還有較大的提升空間。盡管發達國家20世紀80年代之后中等收入群體人口占比有所下降，但在其工業化發展期間往往呈現上升趨勢。中國當前的人均收入水平相當于美國和加拿大20世紀50年代，英國、法國、德國20世紀60年代的水平，未來隨著經濟發展和人均收入水平的提高，中國中等收入群體規模仍然有較大的提升潛力。

（九）優化營商環境是激活微觀市場主體活力的重要舉措

一個地區的經濟發展，短期靠項目，中期靠政策，長期靠環境。優化市場化法治化國際化營商環境，是構建高水平社會主義市場經濟體制的重要措施，是經濟高質量發展的必要條件。營商環境市場化有利于各類要素的市場化配置，提升資源配置效率，服務全國統一大市場建設；營商環境法治化有利于穩定微觀主體預期，降低交易成本，增強企業和勞動者信心；營商環境國際化有利于有效利用外資、鼓勵企業“走出去”，統籌國內國際兩個市場兩種資源，助力雙循環新發展格局構建。

中國各地政府一直致力于優化營商環境，而營商環境優化大致經歷了三個階段：一是“修路架橋、減稅降費”階段，即一方面為企業創造良好的基礎設施條件，另一方面為企業提供稅費優惠、土地優惠等以降低企業成本。二是“簡政放權、政策扶持”階段，即一方面規范和放松對企業正常生產經營的限制、為企業提供穩定預期，另一方面對符合一定條件的企業（如重點產業、專精特新企業、中小微企業等）提供各類補貼和政策支持。在這兩個階段，各地普遍對標世界銀行的“營商環境評價體系”等標準來改善營商環境。從整體來看，這兩個階段的“營商環境”內涵不斷豐富，但主要集中于提供公共服務、減少行政限制、提高管理效率、強化依法治理、給予政策支持等方面，表現為若干側面的集合，缺乏系統性。如今，中國營商環境優化邁入“制度型開放引領營商環境升級”新階段。營商環境優化立足于為企業發展壯大提供良好制度環境，降低制度性交易成本，完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度。這既是中國構建高水平社會主義市場經濟體制的必要舉措，又是推進高水平對外開放、擴大制度型開放的必然要求。在企業發展壯大的過程中，勢必涉及一些現有規則標準尚未覆蓋的新業態新模式新領域，這就需要政府推動政策創新乃至制度創新來實現“放管結合”，幫助企業克服各種制度障礙，為企業發展“賦能”。

四、重振增長的政策建議

（一）分發消費券，助推消費增長

要打破經濟增速下降和消費增速下降的惡性循環，大規模分發消費券，提振居民消費，帶動經濟增長，其效果比拉動基建更好［8］。新冠疫情的負面沖擊造成居民收入增速下降和消費信心不足，特別是對低收入群體的生活和消費造成較大影響。為此，可以采取發放消費券的形式來刺激居民消費和重振經濟增長。消費券的使用規定了兌付比例，能帶來引致性消費支出的增加；而消費支出的增加又會帶動企業生產和投資的增加，從而提高社會就業率和居民收入，并再次帶動消費支出增加，加快國民經濟的循環，形成消費乘數效應，起到重振經濟增長的作用。

具體而言，可以給10億適齡居民發放等額的1 000元消費券，總計1萬億元消費券，預計可以撬動5萬億元的消費支出，約為11%的年度消費支出。同時，規定消費券的使用期限，例如要求半年內使用完畢，可在短期內激發居民的消費熱情、釋放消費潛力，從而使得消費信心和潛力能在2023年上半年較快地釋放，打破經濟增速下滑→收入下降/消費信心不足→消費增速下降→經濟增速下滑的循環，提振居民消費并更好地發揮消費對經濟增長的促進作用，加快促進國內經濟大循環。這些消費會帶動生產環節的擴張，促進產業鏈上下游恢復，提升民眾的幸福感，讓經濟快速走出疫情的負面影響，其拉動經濟的效果好于基建投資。

（二）積極穩妥解決地方債這一“灰犀牛”問題

基于當前地方政府債務問題的嚴峻性，決策部門應多措并舉、標本兼治，積極穩妥解決地方債這一“灰犀牛”問題。

第一，以國債置換部分地方債，解決地方政府債務高懸的問題；同時，中央財政設立地方債重組基金，重組地方不良債務。目前地方政府債務置換主要采用短債變長債的方式，償債主體仍然是地方政府，其發展空間仍然受到制約。對于由于歷史原因形成的地方債務，建議用國債進行置換，解決地方政府債務高懸的問題，避免高企的地方債扭曲地方政府行為。另外，目前中國國債水平在全球范圍來看是比較低的，國債利率顯著低于地方債實際融資利率，因而適當的地方債轉國債可以從整體上降低政府融資成本。要做到信息公開透明，同時壓實主體責任，堅持“地方舉債、地方償付”原則，對于不良債務要打破剛性兌付，允許地方債違約，建議由中央財政設立地方債重組基金，對于不良債務進行及時重組。

第二，建立地方政府市場化舉債機制，成立全國性的基礎設施投資公司，統一負責地方基建項目的規劃、融資、建設與監督。對于當前及未來舉借的地方政府債務，應建立市場化舉債機制，以市場力量約束地方政府舉債行為。為了走出一條高質量、可持續的基礎設施建設之路，可以從國家發展和改革委員會、財政部、審計署以及其他相關部門抽調人員，比照世界銀行及其他國際開發機構的運作方式，由這一公司對全國地方政府的重大基建項目進行市場化的成本收益分析，對于具備可行性的項目發行債券或組織社會資本進行融資，并行使出資人權利對項目進行監督、追責。通過該方法，一方面可以把地方政府的隱性債務從銀行體系中切割出去，轉而依賴債券融資，少讓地方政府的融資和再融資繼續擠占寶貴的銀行信貸資源，從而有效緩解企業尤其是中小企業的融資壓力；另一方面，通過行政手段和市場手段“雙管齊下”，收緊地方政府舉債權力，對地方政府的借貸行為進行有效管理。

第三，從制度短板入手，構建多維度、長周期的地方官員評價體系，引導地方政府官員合理適度舉債。根據政府與市場經濟學的基本觀點，政府是現代市場經濟的重要參與者，其激勵和行為對市場經濟具有重要的影響，因而必須深入研究政府的激勵和行為問題［9］。地方政府之所以想要大量舉債，是因為中國地方政府官員任用機制中普遍存在“GDP掛帥”與“短期主義”傾向，導致地方政府官員過于關注短期政績，對本地經濟的未來發展重視不足。因此，應優化地方官員任命考核機制，綜合考察地方經濟發展、財政收入、債務可持續性等經濟指標，從晉升激勵上引導地方政府官員綜合審視地方經濟發展，降低官員過度舉債的沖動。針對中國地方官員的任期特點，應建立地方政府官員舉債行為的長期考核機制，要求地方政府官員對自己任期內舉借的債務長期負責，接受長期監督，對官員在以往任期內舉借債務爆雷的現象加大問責力度，引導地方政府官員重視舉債行為對地方經濟發展的長期影響。

第四，進一步深化國企改革，真正做到政企分開，避免國有企業繼續成為地方政府的融資工具。地方政府之所以能大量舉債，靠的是地方國有企業充當融資主體。國企幫助地方政府舉債導致企業償債壓力沉重、債務風險突出、信貸資源錯配等一系列問題。未來防范化解地方政府債務風險，一要從債務結構上進行調整，對于地方國企舉借的政府性債務應進行有效置換，劃歸為地方政府債務或中央政府國債；二要深化國企改革，將國企從地方政府融資行為中剝離，給國企松綁，真正做到政企分開，避免國有企業繼續成為地方政府的融資工具。

（三）穩定房地產業發展，構建房地產業推動經濟增長新機制

第一，避免對房地產市場的過度刺激。當下要著力穩經濟，積極推動房地產市場及時恢復穩定，盡可能減弱房地產行業對宏觀經濟大盤的拖累。特別需要注意的是，制定短期政策時應符合中長期發展趨勢，避免對房地產市場的過度刺激，避免在三、四線城市出現新的房地產泡沫。在維護房地產市場流動性總體平穩的基礎上，堅持底線思維，按照市場化原則處置化解個別大型房地產相關風險，尤其要防范房地產市場風險向金融體系和地方財政體系擴散。要增強政策穩定性，加強市場溝通，引導房企對供地指標的預期以及潛在購房者對房價的預期走向穩定。

第二，順應房地產市場發展的大趨勢，在房地產市場供給不足的地區適當增加供給。中國2021年城鎮化率為64.72%，與38個OECD成員國約81%左右的城鎮化率相比還有較大的提升空間。隨著城鎮化進程的推進，房地產市場在未來仍然有較大的需求有待釋放。部分城市較高的房價與住宅用地供給相對不足有關，為穩定房地產市場價格，需要從供給端發力，增加相應城市住宅用地的供應。適度擴大房地產市場供給不足城市的住宅用地供給，對于釋放房地產市場需求和培育健康的房地產市場具有重要意義。

第三，構建房地產業長期發展新機制，在重塑供需平衡的過程中釋放結構性潛能。一是根據產業地理布局和人口流動規律，優化建設用地供給結構，實現“人地掛鉤”。二是重點針對農民工、大學畢業生等新市民群體，通過政府與市場協作，構建與其購買力相匹配的住房保障制度。三是在人口流入規模較大的城市，加快發展住房租賃市場尤其是長租房市場。四是逐步試點推廣房地產REITs產品，實現房地產市場存量資產與增量建設之間的良性循環。

（四）恢復民營經濟活力

我們要將穩定民營企業預期、釋放民營經濟活力作為未來五年的一項重要工作。具體建議如下：

第一，做好案例引導，建立若干保護私人財產、支持民營經濟發展的好案例。要注重政策引導和有效溝通，明確宣布保護好私人財產、支持民營經濟健康發展，建立若干好案例。要依法保護民營企業和企業家的合法權益，強調共同富裕不等于劫富濟貧、不是搞平均主義，而是為了協調收入差距、提振居民消費、暢通經濟內循環、促進經濟增長；強調防止資本無序擴張并不是為了打擊資本，而是要為資本設置“紅綠燈”，依法加強對資本的有效監管，防止資本的野蠻生長。

第二，興辦培訓機構、研究機構等，想方設法幫助民營企業轉型升級、實現順利接班。政府應該發動社會力量，通過興辦培訓機構、研究機構等方式，幫助民營企業轉型升級、實現順利接班，倡導社會對民營企業抱以更寬容的態度。同時，要做好產業升級中的退出安排和與之相關的金融安排。對于企業家，做及時退出的“逃離者”可能比被過度競爭、極低利潤拖死壓垮要好。對于銀行，應建立產業重組基金。應當認識到，這是中國經濟轉型升級必過的一道坎，絕不可打著保護民營經濟的旗號，盲目營救沒有競爭力的企業，干擾市場出清，破壞市場經濟秩序。

第三，通過實施積極的財政政策，提供多樣化的金融支持工具，強化對民營企業特別是中小微企業的支持力度。要加大對民營企業研發的支持，進一步拓寬民營企業的投資渠道。要加強產權和知識產權保護，營造各類所有制企業競相發展的良好營商環境，加快政策落地，弘揚企業家精神，提振市場主體信心。

（五）重振數字經濟創新活力

從根本上轉變監管思路，明確監管的目的是助推數字經濟企業更好發展。2022年底召開的中央經濟工作會議提出要大力發展數字經濟，提升常態化監管水平，支持平臺企業在引領發展、創造就業、國際競爭中大顯身手。在支持數字經濟健康發展的同時，我們也要反思過去在監管政策框架方面存在的問題。長期以來，中國數字經濟領域的監管滯后于行業發展，缺乏對口的監管部門。盡管過去一段時間內，包括國家市場監督管理總局在內的職能部門紛紛加強對互聯網企業的管理，但這些機構的工作重點是監管而非助推數字經濟企業發展。事實上，發展數字經濟意義重大，是把握新一輪科技革命和產業變革新機遇的戰略選擇，活力煥發的數字經濟有助于拉動中國經濟增長。因此，政府應明確監管與治理是為了更好地發展，制定數字經濟規則、為資本設置“紅綠燈”的根本目的是引導數字經濟企業服務經濟社會發展大局，鼓勵企業在科技創新方面發揮積極作用，促進數字經濟產業的長期健康發展。

建議成立“數字經濟發展與監管委員會”。當前形勢下，中國亟須建立合理的監管體制，促進包括互聯網平臺在內的數字經濟長期健康發展，最重要的是把以監管為目標轉變成以發展為目標。政府與數字經濟、平臺企業的關系思路要徹底改變，為了引導數字經濟企業服務經濟社會發展大局，建議成立中央層面的“數字經濟發展與監管委員會”，統籌數字經濟的治理與發展，尊重市場規律，鼓勵創新，不斷提高中國數字經濟企業的競爭力。

（六）充分挖掘人力資源潛能

第一，加快落實彈性退休制度，激發高齡人群的健康紅利，可以從知識經濟領域的勞動者開始實施。當前中國采取的是“一刀切”的退休政策，不同學歷背景、各行各業的勞動者適用統一的退休年齡標準，這不論從公平還是效率角度來說都不合理。從事專業技術工作的勞動者通常受過高等教育，進入勞動力市場的時間較晚，相較于體力勞動者來說工齡較短，比如一位博士畢業的醫生在60歲退休時的工齡僅有30年左右，遠低于一般體力勞動者的工齡。這些專業技術工作者在身體健康狀況良好、工作經驗豐富的情況下被強制退出勞動力市場，是較大的資源浪費，從勞動力市場整體的資源配置來看也是不公平的。2022年底召開的中央經濟工作會議提出，適時實施漸進式延遲法定退休年齡政策。建議加快落實彈性退休制度，設計公平合理的退休金發放規則，在尊重勞動者個人意愿的前提下，激勵從事知識經濟領域工作的勞動者適當延遲退休年齡，同時也給體力勞動者更多的選擇空間。彈性退休制度和社保制度既體現了以人為本的理念，也有助于緩解人口老齡化焦慮，充實勞動力市場，減輕中國的社保負擔。

第二，繼續加大基礎教育投入。為了積極推進教育改革，提高全民受教育水平，需繼續加大基礎教育投入，由九年義務教育逐步向十二年義務教育推進。義務教育的普及對提升全民受教育水平，特別是幫助欠發達地區的孩子們接受良好的教育，是至關重要的。中國應進一步優化教育財政投入結構，建立以政府投入為主、社會資源為輔的多元化教育投資體系，不斷提升基礎教育水平，讓更多年輕人有機會獲得優質的高等教育。

第三，大力發展職業教育，重申成人勞動技能培訓產業的市場化方向，促進勞動者職業技能的提升。推進全民教育，大力發展職業教育，面向市場發展成人勞動技能培訓產業，提升勞動者的職業技能。根據我們的研究，對中青年、老年群體進行包括職業培訓和技能培訓在內的再教育，對中國人力資源總量的邊際提升作用尤為顯著。我們應充分開發這部分人力資源，不斷加強勞動力市場培訓，促進勞動者職業技能的提升，降低就業市場的摩擦。

第四，進一步加大公共衛生投入，提升全民健康水平，著重保護中老年人口健康。健全疾病監測和防控體系，提高對傳染病等重大突發公共衛生事件的應急防控能力。隨著人口老齡化程度的加深，中國國民的疾病結構將發生變化，一些常見的中老年疾病，如高血壓、糖尿病、心腦血管疾病等將成為影響國民健康水平和生活質量的主要疾病，而這些疾病如果治療控制得當，就不會成為中老年人進入勞動力市場的主要障礙。我們在醫保方案設計、疾病防控等相關制度安排上要充分考慮到人口年齡結構變化的影響，幫助中老年人更充分地應對常見病，使他們更積極地步入新的人生階段，更健康地投入新的生產生活中。

（七）擴大就業、降低失業

第一，加強教育供給側結構性改革，職業高中和高等教育要更好地為國民經濟發展服務，自主調整培養方向，面向市場培育人才。為了更好地服務于國民經濟發展，職業高中和高等教育要面向市場調整教育供給，靈活設置適應市場需求的專業，調整培養方向，積極探索新的產教融合、校企合作的辦學路徑，促進人才培養與區域產業發展聯動，保障人才培養供給側和產業需求端在結構層次、質量水平上協同，使大部分學生的培養更加市場化、特色化。完善提升就業輔導環節，充分利用“互聯網+就業”模式，建立更符合實際需求的高校、用人單位、市場和大學生信息對稱的對話機制，實現人才供求信息共享，促進大學生就業期盼與用人單位人才需求的匹配。

第二，大力推動服務業發展，提升其吸納就業的潛力。我們要針對性扶持就業市場個體及主要吸納就業的市場主體，促進就業量的擴大。隨著中國經濟發展新動能的壯大，服務業已經成為帶動經濟增長和吸納就業的主要力量。進一步提升服務業規模，可從如下方面著手：一是維護、創造服務業市場主體。在新冠疫情政策調整后，可對受疫情影響較大的服務業中小微企業直接給予疫后補貼，加大對自主創業者、個體經營者的金融支持。二是充分激發短期新就業形態吸納就業的潛力。促進新就業形態蓬勃發展，需要完善靈活就業保障制度，開展與新就業形態相關的技能培訓，支持靈活就業勞動者就業。

第三，大力發展在職培訓機構和市場，釋放人力資本市場活力。在職培訓是有效提升就業者人力資本水平的重要渠道，職業培訓和繼續教育是學歷教育的有益補充。應以市場需求為導向，根據產業發展需要引入市場機制提供培訓項目，注重技能和崗位能力的提升，積極推動人力資本與產業結構相適應，面對市場實際需求調整人才供給，促進就業質的提升。培育發展人力資本服務業，加強人力資本產業鏈建設，鼓勵人力資本價值評估，釋放人力資本市場活力，促進人力資源的市場化配置。

（八）推出中等收入群體倍增計劃

擴大中等收入群體規模是中國“十四五”規劃和中長期經濟社會發展的戰略重點之一，要加快實施中等收入群體倍增計劃。根據我們的測算，中國有望在三個五年規劃期內實現中等收入群體規模倍增。這一增量超過歐、美、日現有中等收入群體規模的總和。屆時，中國居民收入差距將顯著縮小，社會分配格局將得到極大優化。在提升有望成為中等收入群體人群收入的過程中，要充分發揮政府的作用，促進政府和市場同向發力。

第一，加快外來務工人員市民化進程，形成各地爭相吸引新市民的格局。通過分析微觀抽樣調查數據，我們預測在未來十五年有望新增為中等收入群體的人口中，近四分之三為目前尚未完成城鎮化的農業人口。農業轉移人口特別是其中的青年外來務工人員是新增中等收入群體的重要組成部分。推動深化城鎮化進程，逐步放寬落戶條件，加快外來務工人員市民化進程，保障在城市就業的流動人口融入城市，可以提升這些中等收入潛在人群的收入，從而帶動城市發展。

第二，面向新市民提供社會服務。對于在城鎮長期居住但尚未取得戶籍，或者獲得戶籍未滿三年的新市民，社會保障的覆蓋度往往不高，以致其難以享受市民所享有的福利。提升面向這些新市民的社會公共服務水平，可以很大程度上釋放其消費需求，推動經濟增長。

第三，加強中青年勞動力技能培訓，鼓勵終身學習，提升其收入水平。在壯大技能勞動者隊伍的同時，要特別注意針對中青年勞動者的技能培訓和在職教育，提升中低技能勞動者素質，為其改善技能、增長知識創造條件，使其能夠在職業生涯中長期接受技能培訓和學習教育。通過提升技能水平和工作能力提高其可支配收入，擴大中等收入群體規模，帶動收入和消費雙升級。同時，不斷完善就業政策和制度，支持新就業形態發展，穩定拓展就業崗位，鼓勵勞動者多渠道靈活就業，為新型就業提供政策保障，從而為社會提供更多就業機會。

（九）保障供應鏈安全，引領新型全球化

第一，積極主動打造國際統一戰線，化解國際壓力。隨著世界多極化和經濟全球化的發展，國家間利益更加錯綜復雜，近年來貿易保護主義的抬頭、逆全球化思潮的興起、新冠疫情的發展和俄烏沖突的持續，加劇了國際政治格局和經濟發展形勢的不確定性。中國應繼續團結發展中國家，擴大與中間力量的共同利益，多方面尋求合作共識，同時要爭取西方積極力量的支持和理解，促進消極力量保持中立。在更廣闊的領域框架下，通過多種途徑拓展構建國際統一戰線，尋找與其他國家的共同利益交匯點，加強中國與世界的良性互動，營造對中國經濟發展更加和平有利的外部國際環境，實現中國與世界各國的合作共贏。

第二，積極主動參與全球經濟治理，反對逆全球化，引領新型全球化。今天的中國既是國際形勢的接受者，又是國際形勢與發展的塑造者，要加強同重點國家的供應鏈合作，積極參與全球治理。加強同“一帶一路”沿線國家、東南亞友好國家在供應鏈領域的合作，用好《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），促進中國國內產業轉型升級，打造區域供應鏈安全共同體。同時，圍繞保障全球供應鏈安全議題，中國應積極推動形成相關的國際機制，并以此為契機，提升中國在全球經濟治理領域的影響力。當前，全球供應鏈格局加速演變，中國需要更加積極參與并引領新型全球化，持續提升供應鏈競爭優勢，用行動支持全球化。鼓勵中國企業家、學者積極參加各類國際論壇，發出中國聲音，表明中國捍衛經濟全球化的堅定立場。

第三，加強關鍵領域的自主研發，強化中國產業鏈配套能力，加快強鏈補鏈。政府與市場要同向發力，推動中國企業技術創新，在“卡脖子”領域有所突破，持續強化供應鏈競爭優勢，維護全球供應鏈的穩定。應對供應鏈領域的“卡脖子”風險，要堅持創新在現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐。一方面，要重視政府政策引導，激勵各級地方政府支持科技創新。建議將本地的研發投入、專利數量、人才數量等指標納入對地方政府官員的績效考核體系，充分調動地方政府官員的積極性，激勵其想方設法支持本地企業創新，加強在關鍵領域的自主研發能力和人才培養，不斷提升中國的自主創新水平。另一方面，要堅持市場導向機制，充分調動各類主體的積極性。建議進一步深化科技創新體制機制改革，持續探索完善“揭榜掛帥”“賽馬制”等新型項目組織方式，充分調動企業家、投資者、科研群體等的積極性。同時，考慮到創新活動具有較大的不確定性，要綜合運用財稅、金融、產業等政策工具，為企業自主創新提供全過程保障，提高企業的抗風險能力，解決其“后顧之憂”［10］。通過政府與市場共同發力，依靠中國大市場，用好國內國際雙循環，中國一定能夠不斷提升自主創新研發能力，培養起核心技術優勢。

第四，想方設法穩住外資。一方面，持續強化中國產業鏈配套能力，提升供應鏈競爭優勢，增強跨國公司對中國產業鏈供應鏈的信心。另一方面，提升外商投資服務水平，提供生產所需的各項服務配套設施，增強貿易投資和人員交流的便利性。營造公平、公正、透明的營商環境，建立穩定透明和公平的監管環境，維護外商合法權益，保護知識產權，推動外商在華積極開展業務合作。

第五，高度重視并利用好東南亞和南亞等國際經濟新增長點，有針對性地布局中國產業鏈。東南亞與南亞各國總人口超過20億人，正在快速推進工業化和城鎮化。東南亞及南亞各國有望成為未來全球經濟新增長點，因而是中國對外開放的重點區域。2022年6月，世界銀行發布了《2022年南亞經濟報告》，預計2022年南亞GDP增長率為6.6%。IMF發布的《世界經濟展望》報告預測2022年、2023年印度GDP增速分別達到6.8%、6.1%，越南分別達到7.0%和6.2%。東南亞和南亞各國政治相對穩定，對中國相對較為友好。在中美貿易摩擦加劇和逆全球化背景下，近年來中國和東盟之間經濟加速整合。2020年第一季度后，東盟成為中國第一大貿易伙伴。隨著亞太地區經濟在世界經濟中所占比重逐步提高，以《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）生效為基礎，東南亞和南亞各國將成為中國對外開放的重點。中國要高度重視并適應這些區域的經濟發展需要，有針對性地布局產業鏈，提升產業鏈的穩定性，助力經濟長遠發展。

（十）打造產業綠色化、低碳化增長點

第一，推出統一的碳排放稅，形成碳價預期，推動綠色產業的大規模投資。進一步加大產業升級與產業投資力度，全面推動以“發電綠色化、終端電氣化、電的管理智能化”為代表的傳統產業綠色升級，舉全社會之力在“卡脖子”技術領域追求關鍵突破。為了有效提高對于綠色節能產業的投資力度，應盡快推出統一的碳排放稅，形成統一的碳排放定價機制與和合理的碳價預期，從而加快推動全國減碳進程，逐步實現“雙碳”目標、擴大綠色投資，盡快恢復中國經濟增長態勢。

第二，放寬風險基金、產業基金的投融資限制，給予必要的政策補貼，推動形成中國產業綠色化、低碳化新增長點。將創業投資與風險投資作為產業升級投資的重要抓手，積極打通境內外風險投融資渠道，打破限制風投資本流入流出的制度壁壘，在創投風投領域走國際化發展道路，調動民間投資為經濟增長充分賦能。增強投資者的信心，給予必要的政策支持和補貼，引導和推動風險基金、產業基金的發展。充分學習吸收國際上已經較為成熟的創投風投機制，在資本進入與流出、稅收制度與交易制度等方面進行有效創新與大膽實踐，妥善處理風險投資領域的政府與市場關系。

第三，大力發展中國財富管理行業。提高財富管理供給能力與供給水平，確保居民的財富管理需求得到充分釋放。大力發展養老金融、綠色金融、ESG和專精特新等特色主題理財產品，通過提高供給水平帶動財富管理行業的整體發展。與此同時，應在財富管理領域適當引入高水平外資機構，確保國民儲蓄能夠充分有效地與產業投資項目進行對接。

（十一）通過優化營商環境推動經濟增長

第一，主動對標高水平國際規則。在“制度型開放引領營商環境升級”的新階段，營造一流的營商環境需要以市場化為基礎，對標高標準國際經貿規則，如世界銀行的“宜商環境”指標體系以及CPTPP等區域性自貿協定在知識產權保護等方面的相關標準。

第二，主動服務市場主體，引領世界營商環境最佳實踐。當今世界面臨數字化、綠色化、安全發展、創新發展等重大轉型，中國的營商環境優化在對標國際高水平規則的同時，有望為解決新問題提供中國經驗和中國智慧。當前不少國際經貿合作框架認為政府干預的減少有利于企業的發展。然而，優化營商環境的目的是為了更好地服務市場主體，政府不能簡單地退出，而應主動服務市場，了解企業的困難和訴求，幫助企業解決實際問題，從而促進企業更好地發展。

（十二）加快形成統一大市場，激發經濟活力

第一，修好政府與市場經濟學，讓政府與市場同向發力。新時代應重塑政府與市場關系，更好地激勵政府轉變行為方式，使地方政府與市場同向發力，推動中國經濟高質量發展。建議大幅減少對各級政府的考核指標數量，尤其要減少紅線指標的數量。只有這樣，才能更加突出考核的作用，并盡可能調動起各級地方政府的積極性，因地制宜地謀劃發展。

第二，建立全國統一的發展性約束指標的大市場。在中央政府控制指標總量的前提下，讓地方政府根據自身情況進行約束性指標的交換與調整，釋放地方政府活力，讓地方政府追著市場跑，中央政府則將更多精力由當前的督查地方政府落實各項約束指標，轉向監督統一大市場的運行。我們堅信，理順政府與市場關系將在很大程度上促進市場經濟尤其是民營經濟活力的釋放。

第三，提高地方政府稅收留成比例。部分生產環節征收的稅收應轉向在消費環節征收，引導地方政府推動本地消費增長。鑒于當前地方政府作為公共品的提供者，主要激勵在生產側，而不在消費側和服務側，建議加快研究稅收體制改革，把一部分生產側征收的稅收，放在消費側征收，并留在地方。激勵地方政府加快補齊服務業供給短板，更加熱衷于建設消費大市場。這既是實現經濟結構再平衡的客觀需要，又是暢通國民經濟循環和釋放經濟增長新動能的有力抓手。