糧食安全預警責任主體的法律責任研究述評

袁書芬

河北農業大學，河北 保定 071000

糧食安全預警責任主體在履行糧食安全預警相關職責時，對失職帶來的后果應承擔法律責任。法律責任的認定是糧食安全預警法律實施的關鍵，糧食安全預警責任主體的認定關系糧食安全預警責任的追究，然而我國法律目前尚未明確規定糧食安全預警責任主體及其法律責任。

一、國內研究現狀

糧食安全預警研究受眾多學科關注，但法學學科專門針對糧食安全預警責任主體法律責任的研究尚不多，大多散布于糧食安全保障和政府宏觀調控方面，主要集中于以下幾個維度。

（一）糧食安全預警法律責任的歸責原則

歸責原則主要解決責任依據問題，法學上對歸責原則的認定一般采用過錯責任原則、嚴格責任原則和公平責任原則，未直接對糧食安全預警法律責任歸責原則進行認定。戴敏認為宏觀調控歸責原則以違法歸責原則為主，過錯責任原則為輔［1］，趙大華認為經濟法中權力主體經濟法律責任歸責原則為分類歸責、責任法定和責罰對應原則［2］。以上歸責原則本質是過錯責任原則、嚴格責任原則和公平責任原則的不同表現形式，對糧食安全預警法律有參考意義。

（二）糧食安全預警責任主體研究

1.現行相關文件梳理

中央層面現行與糧食安全預警責任主體相關法律文件散見于以下6部，然而這些文件并未直接規定糧食安全預警責任主體且存在規定不一致現象。《國家糧食應急預案》和《中央儲備糧管理條例》均規定發改委及糧食部門負責糧食監測預警，《糧食流通管理條例》在此基礎上增加“會同農業農村、統計、市場監督管理等部門”；《糧食法（征求意見稿）》規定由中央和地方兩級糧食部門負責糧食安全；《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》規定政府承擔糧食安全主體責任；《農業法》直接規定糧食安全保障是國務院的職責。以上，實質上認可至少糧食部門在內的多部門承擔糧食安全預警主體責任。

目前許多地方逐步出臺糧食應急預案這一地方工作文件對糧食安全預警責任主體進行探索。對負責糧食監測預警的機構設置分以下情形：第一，規定比較明確且包括糧食部門，如北京市、貴州省、河南省為糧食部門，陜西省、甘肅省天水市為糧食應急工作指揮辦公室，寧夏回族自治區為糧食部門和地級市政府，海南省為糧食局、發改委、民政、農業、物價等部門，四川省為發改委、糧食和儲備、農業農村部門會同商務部門、統計部門，天津市由發改委、糧食部門會同農業、物價、統計、工商、海關部門。第二，規定多部門負責但較模糊，如廣東和湖南省、四川廣元和浙江溫州市為糧食部門、發改委會同有關部門負責，江蘇省為糧食會同物價等有關部門，上海徐匯區則避開糧食部門為發改委、商務部會同有關部門。第三，規定更模糊，如福建省只規定由省直有關部門負責，沒有明確指出任何一個代表性部門。綜合以上文件發現，各地負責糧食預警的機構不盡相同，但大多涉糧食部門，其他部門主要集中在發改委、農業農村、商務、統計、物價等部門。

2.理論界觀點梳理

責任主體是法律責任的構成要件之一，糧食安全預警責任主體的范圍對法律責任的認定是必不可少的一個環節。學界大多贊同政府作為糧食安全預警責任主體，具體可細化為糧食行政部門或多部門協作或政府及其工作人員共同擔責，也有觀點認為政府與社會共治。

大多數學者認為糧食安全預警主體責任在政府，龐增安從國家安全、國家職能、國家利益方面證明國家是糧食安全責任主體［3］，崔煥金認為政府在糧食安全保障體系中扮演主導角色［4］。以上學者從糧食安全屬性角度和政府責任能力角度指出政府應對糧食安全負主體責任。

部分學者如曾曉昀認為糧食行政管理部門負責主要責任［5］；部分學者認為應由多部門協作，如肖順武認為政府負責人及其他部門負責人組成市場管理機構［6］，張小平認為糧食等部門分工協作成立糧食安全預警系統指揮部［7］。筆者認為，糧食安全預警每一個環節出現問題都會導致糧食不安全，糧食安全預警固然是糧食部門的本職工作，但單靠這一部門難以做到全過程監測，因此政府多部門分工協作更合理。

部分學者引入社會共治理念，如曾曉均認為糧食安全保障法律主體有糧農、糧食市場經營主體、糧食行政管理部門、消費者、糧食行業組織等［8］。糧食安全關系到每個公民基本生存權利，因此可以考慮將其他社會主體納入糧食安全預警體系以便監督政府履行職責，但公民授權政府管理國家權力，糧食安全預警的主體責任仍在政府。

（三）糧食安全預警法律責任范圍

糧食安全預警責任主體行為構成違法是承擔預警法律責任的另一構成要件，故需明確責任范圍即預警責任主體職責范圍。梅方權［9］認為政府或職能部門在糧食安全預警中扮演宏觀調控角色，陳倬賦予政府糧食安全突發事件管理和處理責任［10］，李蕊將糧食安全主體責任具體化為制度供給、支持、擔保等責任［11］。分析以上觀點，更多是從宏觀層面來談政府職責，中觀層面各職能部門職責和微觀層面政府職責的探討較缺乏。

（四）糧食安全預警法律責任形態

1.相關文件規定

梳理前述文件發現，對于不履行預警職責的法律后果，中央層面除《國家糧食應急預案》規定玩忽職守、失職、瀆職依照有關法律法規處理，和《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》規定對不合格的予以通報批評、責令整改并追究責任外，其他文件幾乎未有涉及。地方層面的糧食預警與應急預案，列舉法律責任的條款包括以下幾種：第一，表述為“玩忽職守、失職、瀆職等行為”，如天津市、寧夏回族自治區、四川廣元和陜西西安市及廣東、四川、江蘇、甘肅、山西、黑龍江和陜西等省份。第二，《海南省糧食應急預案》表述為“給糧食應急工作造成危害的”。第三，表述為“違反相關法律、法規和有特定情形”，如河南省和浙江溫州市。可以看到，以上提及法律責任的地方工作文件，其中大多列舉具體違法行為情形；部分采用抽象法律責任形式，沒有明確規定責任形式，而是概括表述為“依照有關法律法規處理或依法追責和處罰”。

2.理論界觀點梳理

法律責任形態即法律責任的承擔形式，是法律責任的構成要件之一。肖順武認為糧食安全預警相關主體法律責任包括一般意義法律責任和狹義法律責任［12］，黃碩認為宏觀調控主體法律責任包括制裁、補救［13］，單飛躍認為政府或政府部門承擔法律責任實施主管和直接責任人員雙罰制［14］。分析以上觀點，糧食安全預警法律責任形態總體較為抽象和籠統，缺乏可實施性，不過責任到“人”可督促政府工作人員認真履行職責，有一定進步意義。

二、國外研究現狀

關于法律責任主體。張英認為任何國家如美國、歐盟、法國、日本等政府承擔確保糧食安全的責任［15］，韓永紅認為美國重視發揮食品企業主體責任［16］，李蕊認為日本形成政府、社會、市場三元協同的糧食安全綜合保障體系［17］。

關于法律責任范圍。李潔認為加拿大食品檢驗局對從農場到餐桌的供應鏈進行監管［18］，胡澤平認為美國食品藥品監管局、食品安全檢疫局、環境保護局、商業部、司法部和聯邦貿易委員會對食品安全承擔不同職責［19］，晏瑩認為韓國農業海外開發機構和基金協會負責海外農業開發融資，美國國家出口戰略委員會負責放開糧食出口市場，日本官民一體的海外投資模式中政府負責協助和支持［20］。

分析以上學者觀點可知：責任主體方面，境外均實行將政府作為糧食安全預警當然責任主體的做法，政府各部門各司其職協調合作；有的糧食生產銷售者也作為責任主體，由政府進行監管；有的實行政府、社會和市場協同治理，注重調動社會的積極性，有助于形成共治合力。責任范圍方面，境外注重各部門在法律規定范圍內履行各自職責，且注重從農田到餐桌的監管，糧食安全預警覆蓋范圍較為全面，可為我國糧食安全預警法律制定提供參考。境外對于責任形態方面研究較少，不利于糧食安全預警法律責任的理論研究。

三、分析與展望

現階段糧食安全預警責任主體法律責任的研究仍存在以下問題：第一，研究成果的學科分布不合理，以法學為主導的糧食安全預警責任主體研究總體數量較少，大多集中在經濟學科。第二，研究內容結構不夠優化，糧食安全預警的研究大多集中在預警模型構建、預警指標選擇及預警研究方法等領域，糧食安全預警責任主體法律責任研究較匱乏，沒有直接的文獻資料做理論支撐。第三，就責任主體和法律責任而言，對經濟法中的權利主體的法律責任著墨較多，對糧食安全預警中責任主體法律責任關注較少。第四，糧食安全預警責任主體法律責任的規定多屬原則性規定，缺乏可行性。總而言之，糧食安全預警與法律責任的結合不緊密，沒有充分體現出法治背景下糧食安全預警的研究特點。

展望下一階段糧食安全預警責任主體法律責任的研究，本文認為：第一，將中央和各地糧食安全預警實踐情況與法學理論結合，分析法律責任對糧食安全預警法制的建設作用。基礎法學理論方面，應注重將責任主體和法律責任相結合，從糧食安全預警責任主體入手對糧食安全預警的法律責任進行界定。第二，境外糧食安全預警法律制度比較成熟，可借鑒其先進的經驗，但應結合我國國情。第三，糧食安全預警是一門實證學科，從法律角度提出的解決方案應充分考慮在實踐中的可行性，避免閉門造車。