雙重目標導向下的容錯糾錯機制研究

特日格勒

內蒙古工業大學經濟管理學院，內蒙古 呼和浩特 010051

容錯糾錯機制是為應對基層干部不敢為、慢作為現象，以“三個區分開來”為基礎，為推進改革創新事業而出現的偏差失誤，激發基層干部、干事創業的積極性而提出的一項政策。2018年中央進一步明確了容錯研判六項要件，逐步形成了容錯評判標準和基本運行流程。2020年以來，湖北、浙江、廣東等省份相繼出臺了容錯糾錯機制實施辦法，進一步擴充了容錯糾錯機制的政策內涵。

一、容錯糾錯機制的雙重目標導向

隨著新時代各項改革進入深水區，需要廣大基層干部勇于攻堅克難，擔當作為，促進改革發展各項事業，容錯糾錯機制的作用體現在兩個方面，第一，應對當前“為官不為”問題，通過容錯與問責的有效結合，促進問責合理化和精準化發展，進而減少基層干部避責不為的現象；第二，響應改革創新發展要求，寬容改革失誤，促進公職人員探索創新的主動性和積極性，打消怕問責的顧慮，敢于先行先試，突破桎梏，勇于擔當作為，切實解決發展中的疑難問題。

（一）目標導向一：減少問責顧慮，促進問責精準化發展

容錯糾錯機制出臺的背后是問責與規避問責之間博弈所導致的“為官不為”問題，在問責強化的背景下催生了“多做多錯，少做少錯”的消極認識，造成了部分干部在主觀上不敢為、不愿為，行動上不擔當、不作為的情況。從基層工作實踐來看，基層干部在履職過程中所面臨的矛盾問題和客觀條件紛繁復雜且難以預測，解決困難問題的策略選擇受到現實條件和履職能力的影響，不可避免地出現一些失誤錯誤。從基層干部的責任承擔來看，需承擔主觀責任、客觀責任、積極責任、消極責任在內的多重責任［1］，在粗放化問責導向下，一些無意失誤錯誤未經審慎辨別而被“一網打盡”，致使他們采取“不作為”行為策略來規避責任，減少被問責的可能性［2］。

從問責與容錯的關系來看，存在應予以問責的失誤錯誤是容錯的前提，容錯是減免責任追究的特定事由。從權利救濟的角度來看，容錯糾錯機制在官員面臨問責時提供了申訴理由和途徑，促進問責的合理化和精準化。問責注重懲戒約束的負向激勵作用，容錯注重寬容賦能的正向激勵作用［3］，容錯與問責的有效結合是促使“避責不為”向“積極作為”轉變的重要措施，是問責制度精準化發展的要求。具體來說，容錯糾錯機制的作用在于介入問責與避責的復雜關系之中，通過區分導致失誤錯誤的客觀條件和主觀動機，合理歸責，消除基層干部“怕問責”的顧慮，減少不作為不敢為的情況。尤其是基層公職人員面對許多新問題和新情況，時間緊急，任務繁重，履職過程中難免出現一些偏差，對此應當合理歸責，本著不苛責一線工作人員，審慎問責的原則，保護基層公職人員工作積極性和主動性。

（二）目標導向二：激勵探索創新，促進改革發展

“三個區分開來”提出要區分公職人員在履職過程中出現的不同類型的失誤錯誤，將因缺乏經驗、先行先試的失誤錯誤，尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤，推動發展的無意過失與一般違紀違法行為區別開來。隨著全面深化改革進入深水區，政府面臨的改革創新任務急需調動公職人員探索創新的內驅力，促進組織目標與個人目標的契合，提升工作績效［4］。對于如何促進公職人員積極作為的內驅力，學者提出“成功欲望和職業興趣是增強內在驅動力的首要滿足條件，官員自主決策的權力越大，這種欲望會越強烈”。［5］因此，在規制公權力亂作為的同時，要給予一定的自主決策空間，賦予公職人員主動作為、探索創新的“可為”空間。

發揮容錯糾錯機制激勵作用的關鍵在于平衡權力約束與賦予合理決策空間之間的關系。控權與放權之間的抉擇歸因于主動作為和探索創新工作的特殊性，這類工作不同于照章辦事，更需要激發內在驅動力，要具備主動發現問題并具備創造性解決問題的意識和能力。基層干部在履職過程中，面對新興事物、急難任務和重點工作，需要結合現實情況，因地制宜，采取靈活手段，落實上級要求和群眾關切，尤其是探索創新類任務由于沒有先例可參考借鑒，且結果存在不確定性，需要一定的自由裁量權，根據實際情況進行變通決策，同時，在責任承擔方面也需要寬容失誤，給予一定的試錯機會［6］，對符合容錯研判標準的情況進行減責免責，進而激發公職人員內在驅動力，促進創新發展。

二、當前容錯糾錯機制運行中存在的問題

（一）容錯事項偏向于一般性失誤容錯

從各地容錯案例來看，容錯糾錯機制的應用偏向于一般性失誤，這里所講的一般性失誤容錯是指在行政審批、信息錄入、補助發放等日常辦公過程中由于疏忽大意未按照規定履行職責，出現一定偏差和失誤，但未造成嚴重后果，且相關責任人積極配合調查，挽回損失，消除了不良影響。例如公職人員未按照規定辦理黨組織轉接手續、未按照規定期限錄入建檔立卡戶信息、未嚴格審核信息導致多發或錯發補助款項等。一般性失誤容錯旨在減少“苛責”基層公職人員，對應容錯促進問責精準化這一作用，這類情況涉及公務事項廣泛，容錯研判存在更多自由裁量空間，可能會引發混淆問題性質，拿容錯當“保護傘”的情況。一方面，將容錯更多應用于一般性事務，弱化了容錯糾錯機制推進改革創新、實干擔當的正向激勵作用。另一方面，這類失誤錯誤的產生原因在于公職人員的疏忽大意，未嚴格按照規定程序履職［7］，而非制度環境等外部原因造成，如何加強引導，規避重復犯錯是關鍵。

（二）容錯糾錯機制的激勵作用尚未充分顯現

容錯糾錯機制的激勵作用體現在主動作為失誤容錯和探索創新失誤容錯兩個方面，主動作為失誤容錯是指為推動改革發展、解決群眾急難問題，積極主動作為的過程中出現了偏差，大多是在鄉村振興、項目報批、招投標等領域未按照相關規定進行備案或信息公開，造成一定的損失和不良影響。探索創新容錯是對先行先試或尚無明確限制的探索創新中出現的失誤錯誤的容錯，主要是在制定新的規章制度、采用新模式開展對外合作、應用新的辦公系統等創新試驗中，由于尚無先例和明確限制，出現了一定的矛盾爭議。探索創新容錯是“三個區分開來”所強調的“在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤錯誤”和“尚無明確限制的探索性試驗中的失誤錯誤”這兩類錯誤，應將探索創新失誤同一般性失誤錯誤區分開來。主動作為失誤容錯和探索性失誤容錯較少表明容錯糾錯機制激勵創新，促進改革發展的作用還未凸顯，容錯糾錯機制的應用有效性還有待提升。

（三）容錯程序偏重于事后容錯

容錯程序可以分為事前容錯和事后容錯，當前事后容錯程序應用較多，事前容錯備案較少。事后容錯是容錯與問責制度相結合的產物，在失誤錯誤發生后，問責與容錯程序同步啟動，對于符合容錯判斷要件的事項予以減免責任，事后容錯的作用在于寬容已經發生的失誤錯誤。而事前容錯是提前將當前本地區改革創新項目中可能會引發爭議矛盾的事項上報備案，做到提前防御，未雨綢繆。具體來說，項目開展前，向相關部門上報容錯項目清單，列明需要容錯備案的具體事項內容及容錯理由，將事前備案作為事后容錯糾錯的直接或重要依據，當清單內的項目出現符合容錯情形的失誤時，予以容錯。事前容錯與事后容錯是推進容錯糾錯機制發揮實際效用的兩大途徑，從推進改革發展，激勵探索創新這一目標來看，事前容錯能夠防患于未然，更有利于打消公職人員不敢為的顧慮，但從當前容錯實踐來看，大多為事后容錯，事前容錯情況占比較少，存在重事后容錯，輕事前申報的情況。

三、容錯糾錯機制優化路徑

（一）健全容錯糾錯防錯全流程銜接

容錯糾錯機制的有效運行依賴容錯、糾錯、防錯三個環節的有效銜接。容錯環節通過嚴格把控容錯評判標準［8］，進行多部門會商并落實會商意見，做到應“容”盡“容”；糾錯環節注重容糾并舉，細化糾錯措施和程序［9］，建立健全容錯結果反饋機制，防止一“容”了之；防錯環節是通過容錯糾錯清單備案以及防錯教育警示等預防措施，減少由于疏忽大意造成的失誤錯誤。此外，在容錯、糾錯、防錯流程有效對接的基礎上，應進一步將容錯糾錯機制與領導干部能上能下實施辦法、信訪舉報失實澄清、誣告陷害核查處理辦法等進行銜接，保護公職人員主動作為的積極性的同時，合理糾錯和防錯，最大限度發揮容錯糾錯機制實效。

（二）建立容錯“1+N”制度體系，激發制度效能

容錯糾錯機制的真正落實和有效運行有賴于各項制度的配合，在擴大容錯糾錯機制的應用范圍的同時，促進容錯糾錯機制與容缺受理等改革措施的互嵌互融。具體來說，可推廣浙江、上海等地區推行的“1+N”容錯糾錯制度體系，將容錯糾錯制度與投融資體制改革、“最多跑一次”等改革相融合，出臺對應專項改革領域的容錯免責辦法，提升容錯糾錯機制的應用范圍。例如，在行政審批方面的容錯主要是由于審批相關手續不齊全所造成的，這類容錯可與容缺受理改革相結合，容缺受理制度是對基本條件具備、主要申請材料齊全且符合法定形式，但次要條件或申請材料欠缺或存在瑕疵但不影響實質性審核的政務服務事項予以先行受理的制度。容錯與容缺受理互嵌互融是當前行政審批領域促進辦事效率提升，解決效率與秩序之間矛盾的重要措施。

（三）事前容錯與事后容錯雙路徑并重

容錯糾錯機制要達成問責精準化與激勵創新雙目標須采取事前容錯與事后容錯雙路徑并重。事前容錯方面，通過容錯前置和糾錯前移，使容錯糾錯更有利調動廣大公職人員的積極性，同時要合理劃定事前容錯適用范圍，對有助于推進本地區重點工作和重點項目的新措施。除了探索創新事項之外，對于化解歷史遺留問題、解決群眾急難愁盼問題時采取的靈活變通執行事項也應當予以容錯備案，保障改革舉措落地生效。事后容錯方面，問責與容錯同步啟動，厘清“容”與“不容”的界限，進一步細化容錯負面清單，健全容錯會商機制，合理歸責問責，促進問責精準化發展。

四、結語

容錯糾錯機制具有平衡嚴管與厚愛、激勵與約束的雙重政策目標，將容錯與問責相結合，促進精準問責的同時發揮激勵創新的作用。另外，在發揮容錯糾錯機制正向激勵作用的同時需要注重激勵與約束之間的平衡問題，如果偏向容錯激勵，則可能削弱問責的力度，產生避責合理化危機，謹防容錯變縱錯；當偏向問責約束導向時，可能會造成容錯認定難，落實難，制約容錯糾錯機制的實效。容錯糾錯機制的有效運行是在合理界定容與不容的界限的基礎上，通過容錯、糾錯、防錯三個環節促進容錯效能的達成，容錯糾錯機制的雙重作用發揮更加突出，對于事急從權的特殊事項進行提級審核和容錯糾錯，做到審慎穩妥問責是保護一線基層干部工作積極性和主動性的重要舉措。