難民保護的國際法問題及對策

劉 超 陳國強

安徽師范大學法學院，安徽 蕪湖 241000

難民問題是人類歷史上長期存在的一個國際問題，尤其是近半個世紀以來，西方國家暴力干涉他國的內政，一些地區的民族宗教問題不斷激化，局部性的沖突一直在不斷發生，也導致沖突地區大量的平民喪失了基本的物質生活保障和基本權利保障，許多流離失所的居民不得不背井離鄉前往歐洲國家尋求庇護。與此同時，由于自然災害、土地荒漠化、海平面上升等原因，造成大規模的環境難民，而在國際法中，仍沒有相關的法律可循來保障環境難民的權利。難民問題成為當今社會人們日益廣泛關注的問題。

一、難民保護現有國際法體系概述

（一）國際人權法中的相關規定

從根本上來說，難民問題就是人權問題，難民問題的產生就是因為種種原因，難民在其居住國內的物質生存需求和精神需求得不到基本保障，對難民的國際保護就屬于國際法上人權保護的一個組成部分，國際人權法的基本原則和一般性的規范也當然地同樣適用于難民。國際人權法的基本文件包括1945年的《聯合國憲章》、1948年的《世界人權宣言》、1966年的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》，它們共同構成了“國際人權憲章”。以上這些文件不僅作為國際法上保障基本人權的法律依據，同時也是作為保護難民基本權利的法律依據。

（二）專門性的難民保護國際公約

目前在國際社會，“國際難民保護的一般性、根本性的文件是聯合國大會1951年于日內瓦通過的《關于難民地位的公約》（以下簡稱《1951年公約》）與1967年《關于難民地位的議定書》（以下簡稱《1967年議定書》），這兩份國際文件構成了國際難民保護的法律框架，是國際難民制度的基石。”［1］同時這兩個公約的保護制度還被規定在一些地區性的難民保護文件中以及一些國家的國內難民保護立法中。

公約的規定當中最重要的創舉要屬難民保護的“不推回原則”，它的主要內容包括邊境不拒絕、不驅逐和不引渡。這一重要原則是難民權利的一條核心原則，“不被‘推回’對于難民而言就意味著給予庇護，即允許難民進入尋求避難的國家，給予其保護，并不將其驅逐出境。”［2］《1951年公約》的制定內容本身也帶有濃郁的政治色彩，第一條第一款就對難民適用的時間和地點設置了限制，直至《1967年議定書》取消這一限制擴大了適用范圍。

（三）區域性的難民保護法律文件

然而即使有了普遍性的公約，公約內容相比實際問題還是具有相對滯后性和僵化性。許多因戰爭、內亂和自然災害造成的流離失所的難民就無法在法律上得到別國的保護，特別是中東、非洲等一些地區由于戰爭沖突不斷、國家動蕩內亂加之自然災害，造成了大批難民涌現。在普遍公約不能充分全面保障難民權利時，就需要一些區域性的難民保護法律文件，其中最主要的就是1969年非洲統一組織頒布的《關于非洲難民問題某些特定方面的公約》（以下簡稱《非洲難民公約》）和拉丁美洲區域組織1984年頒布的《卡塔赫納宣言》。這兩個文件在原有難民定義的基礎上做出了重要的補充，使得更多需要被保護的難民被納入了保護的范圍，發展了國際難民法。

雖然有許多保護難民權利的國際條約和文件，但這些條約和文件所規定的內容還遠遠不足，國際難民保護的法律體系仍停留在起步階段，許多現實緊迫的問題在法律上沒有依據可循，得不到有效解決，大量難民的基本權利還有待得到法律的保障。

二、現有體系下難民保護面臨的國際法問題

（一）難民保護面臨的國際法理論問題

1.國際法傳統的難民定義不能涵蓋新的難民現象

要解決難民問題，首先要解決的就是定義的問題，“定義涉及這類問題或者現象的性質以及相應解決途徑和政策的選擇，但學者和決策者們難以在這個問題上達成共識。”［3］《1951年公約》對難民進行的定義顯然是限制了難民的范圍，在時間上僅僅把在1951年1月1日以前發生的事件所造成的流離失所的人歸為難民，對這個時間點之后所發生的難民問題并沒有法律拘束力，在地理上也把難民僅僅限定在歐洲，用意明顯是為了針對當時的蘇聯和東歐的一些社會主義國家在二戰后產生的大量難民。

《1951年公約》的地域和時間限制大大地阻礙了聯合國對難民的救治工作，《1967年議定書》取消了《1951年公約》當中難民定義的地域和時間阻礙，雖然相比于之前的難民定義有了一定的擴展，但《1967年議定書》中只將難民產生的原因歸結為種族、宗教、國籍、屬于某一社會群體或具有某種政治見解五種，這也將如戰爭、內亂、自然災害以及環境危機這些可能造成難民的原因統統排除在外。在隨后的《非洲難民公約》和《卡塔赫納宣言》中，難民定義雖得到了一定的擴充，但效力也僅僅是區域性的。

除此之外，“氣候變化引起的土地荒漠化、海平面上升、突發性自然災害等問題接踵而至，導致‘氣候難民’大量涌現。”［4］同時出現了因國內經濟崩潰被迫流落異國尋找發展機會的經濟難民。這些新增加的難民群體的身份尚未被大部分主權國家所認可，也就無法得到國際社會充分的法律保障。

2.國際法軟法的性質使得義務履行缺乏約束力

聯合國下屬的聯合國難民署是在難民保護工作中發揮著不可替代作用的國際組織。依照公約規定，各國應當協同展開難民的救助工作，配合聯合國難民署的決議，但無論是何種難民救助的國際組織，哪怕是聯合國難民署，它的決議決策對于各國政府也沒有什么強制力可言。聯合國難民署只能在各國之間充當著協調各方調配資源的角色，對于主權國家領土范圍內的難民救治工作缺乏話語權。在現實的操作過程中，許多國家會利用本國的自由裁量權去規避接受難民，從程序上將難民拒之門外，甚至部分國家寧愿選擇通過資助他國而讓別的國家代為接受處置難民。

在救助難民和國家利益的選擇面前，國家利益始終仍是首位的，許多國家在國家利益和難民利益發生沖突時，往往都會選擇無視國際法的規定，自行其是，根本原因還是規定難民保護的國際公約缺乏強制力作保障，違背的成本較低。如果締約國違反公約所規定的義務，拒絕救助難民，甚至是侵害了難民的權利，聯合國難民署所能采取的措施也是少之甚少，國際輿論終究不是制裁的手段。

（二）難民保護面臨的國際法現實問題

1.接受國和難民的現實現狀不利于難民的保護

在國際法上，聯合國承擔的是居中協調和監督的責任，而具體到真正的實踐中，國家才是承擔著大部分難民保護工作責任和成本支出的主體。

（1）難民的甄別。近年來，數量龐大的難民涌向歐美國家，這就需要大量能夠甄別難民身份的專業人士以及科學有效的甄別方法。面對每天數以萬計的難民，現行的甄別機制根本滿足不了，大多數人都是在未得到庇護國批準的前提下進入了該國，這也導致大量的非法移民蒙混在其中進入他國。

（2）難民的大量涌入也可能給庇護國帶來一系列經濟社會問題。因為戰爭、政治、宗教等原因，難民們被迫離開自己原來的國家，而他們大都來自一些經濟文化發展水平相對落后的國家。當中的大部分人都是文化素質較低，加之語言不通，在進入庇護國后想要居住并從事工作就只能從事底層勞動者的工作，這也就意味著難民將爭奪掉庇護國國內本來一批基層勞動者的工作。因此難民很難融入到庇護國當地的社會，甚至會引發難民與當地居民之間的矛盾沖突。

近年來，歐美國家民粹主義的勢力有所抬頭并不斷發展，他們將難民、移民與失業、恐怖主義聯系在一起，正好迎合了民眾的排外情緒，這種情況也導致了全球范圍內各個國家的難民緊縮政策，國際社會的難民保護形勢十分嚴峻。

2.難民救助的資金來源有限

“聯合國難民署在處理國際難民事務中起著重要作用，一是幫助世界各地的流離失所者，二是尋求長久地解決難民問題的方案。”［5］聯合國難民署的一項基本救助措施就是修建難民營，為難民提供基本的物質生活保障，在此過程中，需要聯合國難民署大量的人員保障，需要聯合國維和部隊提供安全保障，然而難民救治工作，最根本的依賴還是物質資金保障。難民救助工作每日都需要投入大量的資金，聯合國難民署救助工作的資金來源主要是成員國的捐助，個人向難民署的捐助只占很小一部分。聯合國難民署每年的預算有2%由聯合國撥款，其余98%全都是由各個成員國認捐，而許多成員國認捐后常常是拖延多年不肯兌現，因此，聯合國難民署長期存在著經費短缺的問題。

難民署的救助工作的開展和行動的實施取決于經費的多少，而在聯合國難民署的經費來源中最主要的就是美國和西歐國家以及日本等發達國家，這些國家還會向難民署施壓，試圖控制這些經費的用處，以達到自己的政治目的，這在一定程度上影響了難民署作為獨立的國際組織有效開展難民救治工作，資金的獨立運作也是難民署正常開展工作所面臨的一個亟待解決的問題。

三、難民保護問題的國際法解決對策

（一）加強國際立法工作，完善有關難民保護的國際公約制度

1.擴大國際法上難民定義的范圍

首先應當將環境難民納入難民定義的范疇，保護因嚴重的環境惡化而導致生存環境遭受破壞，被迫離開其原住地或原籍國前往另外一地避難的人。同時可以借鑒《非洲難民公約》《卡塔赫納宣言》這兩個國際上區域性的國際規范中關于難民的定義，將造成難民原因之一的國籍去掉，將那些因為原住國遭到了外國侵略、占領或者是國家內部動亂，而不得不離開原住國去往他國避難的人也納入國際法的保護范圍，使得大量的戰爭難民能夠獲得國際法上認可的難民地位。

2.完善難民保護過程中的程序性規定

為了防止締約國利用程序漏洞來逃避保護責任，可以在條約中增加保護難民的程序性規定。包括對難民的甄別規定，“對難民的甄別是個十分專業且復雜的難題，對難民的審查和甄別既需要大量時間也需要一定數量的專業人員，當大規模外來者涌入，這種逐一進行的難民甄別程序就變得十分不切實際。”［6］而聯合國難民署在這方面有著多年的經驗，可以在總結其實踐經驗的基礎上出臺關于難民甄別的細節性的規定；以及關于庇護安置的規定，由于這屬于締約國國內的管轄范圍，所以只能提出一些原則性的能夠被普遍認可的規范，特別是遏制一些因為政治因素而將難民拒之門外的情況；對公約中的除外條款設置嚴格的適用條件，以防止一些國家利用其規避庇護責任。

（二）明確對難民權利保護的國家責任，積極促進難民融入接收國當地環境

在難民問題方面，難民的權益會產生和庇護國國內利益有矛盾沖突的情況，庇護國在承擔救助難民的義務的同時，也會對本國產生巨大成本。即使是為了解決難民救助問題，也不能與國家主權原則這一國際法基本原則相違背。

1.立法層面上的引導

對簽署了《1951年公約》和《1967年議定書》的國家，引導國家在公約和議定書的基礎上，制定國內的難民保護法律法規與之銜接，雖然有的國家已經制定了相關的一些規范，但都是避重就輕，沒有什么現實的可操作性。國內法制定的保護難民的標準不應當低于國際條約所規定的基本標準，還有國際公認的基本原則也應當寫入國內立法中。只有形成了國際法與國內法相銜接的體系，難民的權利才能得到更好的保障。

2.后續工作制度

國際社會和庇護國都應制定一套難民救助的后續工作制度，幫助難民在庇護國開始工作和生活，能夠融入當地的社會。在進入庇護國國內后，可以對他們進行分流安置，避免群體集聚而增加的安全隱患，也有助于他們更好融入當地社會。在保障其基本權利的基礎上，可以為其提供一些學習和培訓，幫助他們學習當地語言，讓難民有發展的機會，這對難民和當地社會都有好處。

（三）建立有效的難民保護國際分工協作機制

在整個國際社會難民的救助過程中，聯合國難民署一直居于組織協調者和監督者的地位，但在難民問題不斷復雜化，難民人數迅猛增加的當今社會，缺乏強制力的難民署也已經是超負荷運轉，“聯合國還應發揮其系統內各專門機構、機關、區域委員會、計劃等的職能作用，促進控制非法移民的國際法的實施。”［7］

加強難民署和其他國際組織分工合作，諸如國際紅十字會、世界糧食組織、世界衛生組織、聯合國教科文組織，建立長效的分工協作機制，明確責任分配。同時也要加強同各個國家間的溝通協調，各國也應當依據國際公約積極協助聯合國難民署以及其他國際組織開展難民保護工作。必要時可以對不同類型成因造成的難民進行區分工作，對不同類型的難民進行針對性的保護工作。

國際社會應當建立一套難民預警機制，提前分析地區局勢，特別是對難民頻發的地區要重點關注，對可能將產生大量難民的國家或地區進行提前研判和做好早期的準備工作，做好風險防范也可以減少庇護國在難民保護時的損失。