養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化保障研究

王曉星

中共南陽市委黨校，河南 南陽 473000

養(yǎng)老問題已日益成為困擾個人、政府、社會的重大民生問題。加快完善養(yǎng)老服務(wù)體系、發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)是惠及全體人民，尤其是老年人的重要課題。“社會發(fā)展，離不開法治護航；百姓福祉，離不開法治保障”，要解決好老齡服務(wù)事業(yè)中的諸多問題，在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)上，就要注重發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用，通過加強對養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治保障來推進我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的良性發(fā)展，更好地解決這一重大民生問題，真正踐行中國共產(chǎn)黨在社會發(fā)展中始終堅持以人民為中心的這一初心。

一、我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化的必要性

（一）我國人口老齡化的形勢日益嚴峻

1999年，我國60歲及以上老年人口比例超過10%，開始進入老齡化社會。截至2021年，我國60歲及以上老年人口達2.67億，占總?cè)丝诘?8.9%，處于輕度老齡化階段。“十四五”時期占比將超過20%，進入中度老齡化階段。預計2025年60歲及以上老年人口將突破3億，預計在2035年前后進入重度老齡化階段。從“十四五”時期進入中度老齡化，到2035年前后進入重度老齡化階段，再到2050年左右人口老齡化達到峰值，這一進程與全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的“兩個階段”基本同步，對從全局上、戰(zhàn)略上發(fā)展老齡事業(yè)提出更高要求。

（二）加強養(yǎng)老服務(wù)法治體系建設(shè)應(yīng)對人口老齡化突出問題

如前所述，我國人口老齡化形勢日益嚴峻，這已成為我國發(fā)展過程中所面臨的最為突出的現(xiàn)實問題之一。建設(shè)與人口老齡化進程相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務(wù)也更加艱巨。

法治作為人類文明進步的重要標志，早已成為中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國人民治國理政的基本方式。將社會治理問題法治化，充分發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用是改革開放以來，黨和國家在治國理政中逐漸成熟起來的經(jīng)驗之一。所謂法治化，即對一個國家的政治經(jīng)濟社會生活等某一領(lǐng)域建立健全完善的法律制度進行規(guī)制，并以法治方式解決該領(lǐng)域問題。養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化，就是使養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)范化、法律化，使我國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有法可依、有章可循。一般而言，一個社會的養(yǎng)老服務(wù)體系的法治化水平越高，相應(yīng)地，其養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)與服務(wù)的水平和質(zhì)量就相對越高。

所以，健全法律制度、走以法治為本的路線、提高法治化保障水平來應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為當今世界上多數(shù)國家的共識并已被各國實踐所廣泛驗證。面對人口老齡化難題，必須要先有完善的制度作保障，沒有法治化作為保障，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)即使有再多的想法也很難實現(xiàn)有效推進。面對當前我國人口老齡化的嚴峻形勢，將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入法治化的軌道，發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用，依靠法治來破解難題，是緩解巨大養(yǎng)老服務(wù)需求，加快社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的必要措施。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化的現(xiàn)狀與問題

（一）我國養(yǎng)老服務(wù)體系法治建設(shè)現(xiàn)狀

我國《憲法》第四十五條規(guī)定，公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這在國家根本法層面上為老年人享有社會養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利提供了堅實的法治保障。1996年作為對我國老年人權(quán)益保障具有里程碑意義的《老年人權(quán)益保障法》頒布實施，后歷經(jīng)三次修正，特別是2012年修正中增設(shè)了“社會服務(wù)”專章和相關(guān)條款的規(guī)定，為老年人享有養(yǎng)老服務(wù)提供了確切的法律保障，也明確標志著我國已經(jīng)開始了加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化的步伐。從1993年11月，民政部等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，首次提出“養(yǎng)老服務(wù)”概念以后，國務(wù)院部委以單獨或聯(lián)合的方式多次發(fā)文指導養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計，黨的十八大以來，黨中央和國家層面出臺有關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)范性文件就接近30個。在正式的立法上，2021年《民法典》施行，增加了涉老條款，為老年人享有養(yǎng)老服務(wù)提供了民事實體權(quán)利上的保障。在部門規(guī)章這一層級，國家當前僅針對養(yǎng)老機構(gòu)做出了規(guī)定。［1］2020年11月，新修訂的《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》施行，取代了同名的舊規(guī)。另外，近年來養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)不斷涌現(xiàn)，多個省份和地級以上城市均制定了相應(yīng)的地方養(yǎng)老服務(wù)法規(guī)。

當前，我國已經(jīng)建立起了一個以《憲法》為基礎(chǔ)，以《老年人權(quán)益保障法》為主體，從法的淵源上來看，包含行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和大量的規(guī)范性文件以及相關(guān)行業(yè)標準、技術(shù)規(guī)范為支撐，涵蓋基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、公共文化等多個領(lǐng)域和內(nèi)容在內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)法律政策制度體系。

（二）當前我國養(yǎng)老服務(wù)體系法治建設(shè)中存在的問題

從我國的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國養(yǎng)老服務(wù)的法治化保障水平還不高。一方面，我國的養(yǎng)老服務(wù)法律體系不健全。當前我國在規(guī)范社會養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法律主要散見于《老年人權(quán)益保障法》《民法典》的文本規(guī)定中，行政法規(guī)沒有，部門規(guī)章乏善可陳。鑒于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，所涉及的權(quán)益義務(wù)主體也較多、法律關(guān)系比較復雜，其調(diào)整對象和范圍的復雜性與確定性，對在該領(lǐng)域進行專門立法提出了要求。而目前我國在養(yǎng)老服務(wù)的專門立法方面還處于空白狀態(tài)。例如在關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、規(guī)范機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)方面在國家層面立法上都處于無法可依的狀態(tài)。而從地方立法層面來看，在這一領(lǐng)域的上位法、專項法缺失背景之下，地方立法頻繁出臺。但相關(guān)的規(guī)定內(nèi)容比較原則和空泛，可操作性不夠強，有的缺少相應(yīng)的實施機制，因此與指導地方養(yǎng)老服務(wù)的具體實踐之間還有著一定的差距。除了前述法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章以外，在實踐當中當前規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的主要是各類規(guī)范性文件。這些以“通知”“意見”等命名的政策性規(guī)定成為當前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展的主要現(xiàn)實依據(jù)。總體來看，當前我國的養(yǎng)老服務(wù)體系法治化建設(shè)存在著養(yǎng)老服務(wù)的頂層法律制度缺失，主要立法層級偏低，約束力差，各地政府關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)方面的規(guī)范性文件雖多，但比較零散，呈現(xiàn)碎片化特點，所涉及的內(nèi)容不全面，系統(tǒng)性不強，可操作性不夠，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域普遍存在無法可依和有法不依的現(xiàn)象。

一方面是養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法律體系建設(shè)不夠完善，另一方面是在養(yǎng)老服務(wù)體系法治建設(shè)運行當中，還存在著養(yǎng)老服務(wù)的制度運行的隨意性大、強制性弱、司法配合力量不足和普法效果差等問題。［2］例如，在養(yǎng)老服務(wù)的司法領(lǐng)域，涉老的法律援助制度還沒有建立起來，老年人在獲得養(yǎng)老服務(wù)過程中發(fā)生爭議時，在訴訟維權(quán)當中無法獲得制度性的幫助。在普法和守法領(lǐng)域，一些單位和機關(guān)負責人對養(yǎng)老服務(wù)不夠重視，甚至是漠視相關(guān)的法律規(guī)定與規(guī)范性文件，不積極配合進行義務(wù)的履行，這也導致社會養(yǎng)老服務(wù)的效果大打折扣，影響了老年人獲得社會養(yǎng)老服務(wù)的實際效果，這些都是當前我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化保障力量不足的表現(xiàn)。

三、加強我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)法治化保障的思路

（一）加快構(gòu)建適應(yīng)我國國情的養(yǎng)老服務(wù)法制體系

立法先行是建強養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)和保障，這也是現(xiàn)今世界上很多國家所認同的一條基本經(jīng)驗。面對當前我國日趨嚴峻的老齡化趨勢，發(fā)揮法制為養(yǎng)老服務(wù)保駕護航的作用，以立法積極回應(yīng)社會特別是老年人群的現(xiàn)實需求，加快構(gòu)建傾向于老年人群權(quán)益保護的養(yǎng)老服務(wù)體系法律法規(guī)建設(shè)刻不容緩。一方面，要繼續(xù)完善我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法律。如前所述，我國《老年人權(quán)益保障法》雖然在2012年修訂時增添了“社會服務(wù)”專章，但該章的規(guī)定較為籠統(tǒng)，過于原則，具體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面規(guī)定不夠明確，缺乏保障措施，特別是它難以有效調(diào)整各方主體在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的關(guān)系，所以亟待細化和完善。同時，還要加快養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的專門立法。要籌劃制定既符合社會領(lǐng)域立法一般規(guī)律，又符合老年人實際需求和行業(yè)發(fā)展需要的“養(yǎng)老服務(wù)法”“無障礙環(huán)境建設(shè)法”等法律，加快適老性法律體系和制度框架的建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化提供堅實有力的上位法基礎(chǔ)。另一方面，各地方要充分發(fā)揮地方立法靈活性、熟悉地方特點的優(yōu)勢，及時制定適應(yīng)地方養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展需要的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。積極探索建立地方互助養(yǎng)老機制、長期醫(yī)療護理的保險、志愿者服務(wù)養(yǎng)老的激勵機制等，如可以通過地方性法律規(guī)章對志愿者服務(wù)進行保障，建立個人參與養(yǎng)老服務(wù)的志愿者服務(wù)機制，鼓勵更多的人參與社會養(yǎng)老服務(wù)，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展提供制度保證。另外，國家還應(yīng)盡快出臺養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員特別是專業(yè)護老人員的職業(yè)技能標準，以標準的設(shè)立來提高養(yǎng)老服務(wù)人員的職業(yè)技能水平，督促培養(yǎng)專業(yè)化的養(yǎng)老護理人才和隊伍。總之，今后一個時期，在立法領(lǐng)域還需以全面性、完備性、規(guī)范性、可操作性為標準進行查漏補缺，積極推進養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)和政策文件的研究制定，及時跟進相關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋，為養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)提供制度化依據(jù)和法治保障。

（二）嚴格執(zhí)法，加強養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的綜合監(jiān)管

有了好的法律制度只是前提和基礎(chǔ)，良法還需執(zhí)行和監(jiān)督。增強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治保障，還必須持續(xù)嚴格執(zhí)法、加強養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的監(jiān)管。養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域負有監(jiān)管職能的各方主體要進一步明確各自的監(jiān)管職能，一方面各司其職、各盡職責，另一方面要加強聯(lián)系、協(xié)同監(jiān)管和信息共享，提升綜合監(jiān)管效能，推動形成職責明確、分工協(xié)作、科學有效的跨部門的綜合監(jiān)管制度。特別是要對相關(guān)部門在監(jiān)管領(lǐng)域的不盡職不盡責行為，明確法律責任。同時要完善全流程養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管體系，加強養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域風險防控，規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)行為，健全養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域風險防范機制，開展養(yǎng)老領(lǐng)域非法集資防范和處置行動，嚴厲打擊欺老虐老等侵害老年人合法權(quán)益的行為。探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段、以重點監(jiān)管為補充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。在對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量進行規(guī)范和監(jiān)管過程中，監(jiān)管思路要具有一定的前瞻性，特別是根據(jù)時代和實踐的發(fā)展，要及時將監(jiān)管對象擴展到物業(yè)管理、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心等方面。此外，注重運用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，升級監(jiān)管的技術(shù)手段，加強監(jiān)管部門之間的信息整合，實現(xiàn)不同部門之間監(jiān)管的互聯(lián)互通，提高養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管的覆蓋面和效率，保障老年人合法權(quán)益，促進養(yǎng)老事業(yè)更好更快發(fā)展。

（三）加強對養(yǎng)老服務(wù)的司法支持和保障

當前我國在司法領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的司法支持力度還遠遠不夠。涉老的法律援助制度還沒有建立。很多時候老年人訴訟維權(quán)不能得到制度性的幫助。在以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的現(xiàn)代養(yǎng)老綜合服務(wù)體系建設(shè)背景之下，養(yǎng)老服務(wù)主體、從業(yè)人員、監(jiān)管部門、老人、家庭等等多方主體之間關(guān)系復雜，矛盾糾紛的發(fā)生是一種常態(tài)，各種糾紛數(shù)量逐年遞增。為此，司法系統(tǒng)要建立司法支持服務(wù)機制，建立老年人的法律援助機制、糾紛調(diào)解機制，為有需要的老年人提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù)、便民訴訟等司法服務(wù)和幫助，體現(xiàn)對老年人群的司法關(guān)懷和尊重支持。另外，加強對養(yǎng)老服務(wù)的司法支持還體現(xiàn)在，司法機關(guān)在涉老民事判決中應(yīng)注意平衡老年人權(quán)益保護與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。在涉老行政訴訟案件中督促行政機關(guān)執(zhí)法的改進。在刑事訴訟案件中嚴厲打擊養(yǎng)老保障領(lǐng)域的玩忽職守、貪污受賄和故意侵害老年人的不法行為。以公正司法穩(wěn)妥促進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化運行。

（四）以重點普法保障養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

要通過重點普法、積極普法來保障老年人群養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)權(quán)益的實現(xiàn)。在加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化保障中，普法工作作為法治的最后一環(huán)同樣不可忽視。今后，要把與養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的各類單位的主管人員作為普法的重點對象。這一類人群不單是自己守法的問題，他們因為其工作性質(zhì)和地位，是單位成員相關(guān)涉老權(quán)益實現(xiàn)的窗口和渠道。因此，在強調(diào)加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的法治化保障中，必須重視對這一群體的普法工作，要促使其尊法、學法、守法、用法，及時兌付法律法規(guī)賦予單位員工的涉老權(quán)益。另外，作為保障對象的老齡群體，常常也是最不了解法律規(guī)定的群體，我們現(xiàn)在的法律宣傳也經(jīng)常忽略這一群體，導致部分老人在涉老權(quán)益被損害時，沒有拿起法律武器的意識，錯失了受到法律保護的機會，因此，下一步，老年人群體也應(yīng)當納入養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳的重點對象當中去。

綜上所述，養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項涉及政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級等方方面面的長期而復雜的系統(tǒng)工程，加強養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法治化保障是我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。