水行政執法現狀成因及對策研究

邵禮富

江蘇省連云港市贛榆區水利局河道黃砂管理站，江蘇 連云港 222100

一、緒論

（一）研究背景

水行政執法是水利、水資源行政管理部門重要的職能之一。而基層的水行政執法主體為各市縣、鄉鎮的人民政府的水行政主管部門。隨著我國國民經濟的高速發展，水利事業也進入了一個嶄新的發展階段，在依法治國方略的不斷深入推進下，現階段對依法治水的要求也越來越高，加強水行政執法體系建設，已成為水利發展的重要課題［1］。

（二）研究意義

2002年10月1日，我國第一次修訂的《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法）》開始實施，其對水利建設現代化和依法治水有著很大的積極作用，對當今階段如何開展水行政執法工作以及管理運行體制的建立都提出了新的時代要求和實際規劃。本文結合水利部2022年8月印發的《水行政執法監督檢查辦法（試行）》，對各基層水行政執法部門進行問題的探析及對策和解決問題的途徑進行探討。以解決水行政執法過程中存在的實際問題，并有針對性地提出相應對策，希望能夠推動基層水行政執法的工作發展。

（三）相關概念

1.水行政

水行政是指國家依法對水和水事關系所進行的行政管理［2］。水行政的具體含義在《水法》中也有明文規定，《水法》規定水行政的主體是對水事關系實施行政管理的國家行政機關。在我國，國務院的水行政主管部門就是我國的水行政主體，下到各個省市縣的地方人民政府，縣級以上的水行政主管部門就是地方水行政的主體。而與之相關的國務院和縣級以上地方人民政府的有關部門，則是輔助水行政實施功能的輔助主體。

2.水行政執法

水行政執法也指水利執法，是指各級政府水行政的主管部門或是法律法規授權的其他組織，依照《水法》對公民、法人或其他組織遵守、執行水法情況進行監督檢查，對違反《水法》的行為依法實施行政處罰及其他行政措施等行政執法活動，又稱水行政執法、水政監察。

水行政執法的基本內容，包括對水事活動及其相關的違法行為的處理和對相關主體、輔助部門的監督檢查等。在監督過程中，具體可以細化為監督檢查《水法》的執行情況，對水事違法行為的制止查處，對水事秩序的維護等等。范圍涉及水資源、水土保持以及水利等方面的工程建設及相關部門的水利工作等方面。

（四）研究綜述

國內的研究綜述，豫西黃河河務局的《黃河豫西段水行政執法現狀及對策》提出了明確管理機構的職責范圍［3］。遼寧省水利廳水政監察局《基層水行政執法工作存在的問題及對策探討》通過實地走訪的調研方式，深入了解基層水行政執法現狀，通過非法采砂這一比較帶有地域性的違法行為，為全國基層水行政執法工作提供參考。［1］

縱觀國外的研究綜述，雖然大多數西方發達國家在水行政執法工作中肯定是以國家利益為主，最大化地優化水資源配置。日本將水的使用權和收益權作為一項特殊的財產權，將水資源的保護、開發、利用等由國土廳監督管理，又分工于國土、農林、環保等部門。日本國民的保護意識也比較高，加之違法的處罰力度很大，所以相比較而言水事違法的事件較少，值得我們學習。

德國巴伐利亞州環保部水務司司長M.格拉姆鮑夫博士（Dr.MartinGrambow），提出的“水資源綜合管理”概念［4］，自提出以來不斷改進。將水資源綜合管理的生態、經濟及社會層面意義總結，并對機構影響水資源管理因素做出全面分析。理論已經趨于完善和成熟，對于我國尤其是不完善的地方基層，在理論方面有很強的指導意義。

（五）水行政執法現狀

近現代以來，隨著國民經濟的高速發展，水利事業也進入了一個嶄新發展的階段。同時，水行政執法工作在隊伍建設、制度建設、水利規費征收等方面，做了較多的工作，取得了一定的成績。［5］以《水法》為中心，已經構建起了相對完善的關于水行政執法的法律法規體系，近幾年仍在不斷完善和開展對新法律的試行工作，取得了不小的成效。通過綜合執法等方式，處理水事矛盾，打擊涉水違法事件，對于維護水法治環境，維護保障人民的供水安全、生態安全等意義深遠。但同時也存在著諸多當前階段還未解決的問題。

二、基層水行政執法工作中存在的問題、原因

從基層水行政執法的外部環境看，由于經濟社會發展仍處于高速發展階段，許多管理體制不夠完善，社會層面的相關法律法規的認知度不高。從基層水行政執法的內部原因看，很多執法人員甚至是部門的水平能力有限，尤其是缺少對于水行政執法的重視等等問題，一直干擾著正常的執法秩序和日常工作的展開。

（一）存在的問題

1.水形地勢的復雜性

許多地區，尤其是黃河長江河道沿岸，水形地勢復雜。既有山區，又有平原；既有自然水道，又有人工水道。河道沿岸更有大大小小的水庫，復雜多變的水形地勢雖然在能源、供水、灌溉等方面提供了便利，但是在一定意義上也增加了水行政執法的工作難度。

2.管理機構的職責范圍重疊

地方尤其是基層政府的水行政執法部門職責范圍不明確，且在設立之初就有著職權范圍的相互重疊。例如水利委員會與河務局，隸屬水利部的建管局與隸屬水利委員會的集團、公司等。它們之間存在著隸屬或者不隸屬的關系，有些雖然在機構的設立上沒有隸屬關系，但是在業務范圍內卻又相互交叉，所以在日常的工作中又必須相互協同。

3.破壞農村水利工程設施行為普遍

近年來，為了響應發展建設基本農田，很多地區興建了與之配套的大量的農田水利工程。這本是改善民生的好事，但是很多人缺少對于水利工程設施的保護意識以及為了自己的便利或是利益，破壞河道，亂采濫挖。鄉鎮等的基層水利工作人員雖然能發現相關的違法行為，但是由于沒有執法權，所以只能加以勸阻，并不能直接進行執法，所以其實效性受到很大的限制。

4.基層執法環境方面

在執法過程中存在調查取證難的現象，雖然涉河違法活動時有發生，但是具體的取證難以開展，更有違法的當事人對違法事實不以為然，甚至毆打謾罵、暴力抗法。這些情況都給水行政執法工作的調查取證帶來了很大的困難，更是影響了水監察工作的順利開展。

5.基層水執法人員方面

一方面，基層水政執法人員少，工作任務重。執法隊伍整體的力量薄弱，所以在具體到執法方面效果自然大打折扣。很多執法人員并不是來源于水利或者是法律等相關專業，且沒有經過系統的專業知識和相關技能的培訓［6］。在具體的行政執法工作過程中自身法律知識薄弱，對執法的程序和規范都不清楚，所以自然很難達到預期的效果。

（二）形成的原因

1.水行政執法機構職能尚未健全

縣區級的水政監察機構不健全，水行政執法的專業能力更為有限。很多地方的相關單位仍為自收自支單位，需要兼顧水資源費的征收和催繳等業務，變相削弱了水行政執法工作能力［1］。鄉鎮級缺失水行政執法職能，鄉鎮級的水利工程等設施也缺少日常的監督管理人員，更讓一些破壞基礎設施的行為更為猖獗。

2.水行政執法的社會認知度不高

在基層執法過程中，很多違法當事人知法犯法，其根本原因就是地方性立法的缺失。很多地方的水行政執法部門權威性不夠，特別是對于基層的執法人員來說，在人們的社會認知中并沒有將水的違法行為與人的違法犯罪結合起來，于是存在僥幸心理，并沒有把水利等部門的執法當回事。而執法人員在具體執法過程中缺少具體的地方性法律法規作為依據，也導致了其本身的社會權威性和認知度不高。

3.水事違法的成本不高

大多數人違法是因為利益驅動，而在利益面前，水事違法的成本又不高，所以使得很多圖謀不軌的人公然進行相關違法活動。在違法后的處罰力度不大，最多是罰款和警告等，并不會出現更為嚴重的后果。其后果遠低于其他的違法犯罪行為且有利可圖，所以在高利益和低風險的雙重作用下，出現了很多的水事違法行為。

4.水事案件性質發生變化

隨著農村經濟水平和農民生活水平的提升，水事違法的嚴重程度也隨著加重。從簡單的種樹、倒垃圾逐漸發展為對橋梁、公路、流域的侵占、改造和建設等。甚至很多是地方政府所為，各種地方利益牽扯，執法人員進行查處工作時受到百般阻撓，法律的權威性也受到質疑，基層工作難以開展。

5.執法程序履行不到位

水行政執法人員需要根據調查結果進行案件的記錄歸檔，但是從具體的筆錄制作上看，存在著記錄內容過于簡單，案件的歸檔分類不準確和裝訂不規范等很多具體問題。這些都需要基層執法人員的耐心和工作熱情。同樣也需要遵守記錄的規范和工作的嚴格要求，在具體履行程序過程中不能簡單應付，不遵守規范。

三、提高基層水行政執法水平的對策建議

（一）健全相關部門組織管理職能

設立具體的主管部門，將當地的河道管理機構建制納入流域的管理機構。依托當地水利部門，積極探索聯合執法等的新模式，在一定意義上彌補日常管理和基層執法權力的缺失。對于某一具體地區要真正實行全面、統一管理，真正擔負起水行政主管部門的職能。

（二）強化水政部門的法定地位

根據《水法》《中華人民共和國防洪法》等相關法律法規規定，明確和強化相關部門的權威地位。既是法律賦予的法定職責和權力，更是應盡的責任和義務。水政部門的權威性和影響力的增大，同樣有利于震懾水事相關的違法犯罪行為，提高基層水執法人員的權威性，對于基層工作的開展和法律法規的推行實施都有很大的積極作用。

（三）對于帶有地區性的違法行為，推行地方立法

建議省級水行政主管部門盡快出臺相關法律法規，制定科學合理的執法流程和執法依據。對于帶有地區性的水事違法行為，如在轄區內砂石資源較為豐富的河道，規定好開采的具體地區和范圍，并依據科學知識制定合理的開采強度，合理開采。與此同時更要加強日常監督管理，加大對違法行為的法律懲戒力度，保障地區性資源利用和打擊違法相結合。

（四）與最高人民檢察院就建立“水行政執法+檢察公益訴訟”協作機制

2022年2月23日，水利部與最高人民檢察院舉行座談會，就建立“水行政執法+檢察公益訴訟”協作機制進行座談。水利部將在最高人民檢察院的支持指導下，在河道、湖泊、水庫、堤防、蓄滯洪區等水利工程管理、水資源管理、水土流失防治等重點領域，建立健全“水行政執法+檢察公益訴訟”協作機制，推進相關數據連通、信息共享、線索移送、技術協作，切實提升水行政執法效能，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。

（五）創新法治宣傳教育

一方面要創新普法的形式，普法工作也是水行政機構的重要業務，主要的工作形式可以借助各種法制節日例如“中國水周”等進行普法的宣傳活動。［7］在日常宣傳形式的基礎上突出水行政的工作特色，創新宣傳載體，有內容、有重點地開展宣傳教育活動；另一方面要加強水行政機構執法范圍的監管和維護。例如在水事違法案件頻發的河道管理范圍內設立界樁和警示牌。在重點保護的水文監測站點和環境保護區開展確權劃界工作，明確有爭議的保護范圍和重點保護對象，與當地具體情況相結合，以當地歷史和現實為原則來開展普法工作的具體流程，可以進一步擴大法治宣傳教育的影響意義。

四、結論

做好水行政執法相關工作，對于維護水資源的安全、保護周邊生態環境和貫徹國家發展戰略等方面都具有深遠意義。本文從水行政機構的設置，水行政執法隊伍建設等現狀出發，通過文獻查閱、與基層工作人員交流溝通等方式，發現日常工作中存在的問題。具體問題結合相關理論分析得出出現問題的成因，并在此基礎上提出并完善水行政執法工作的對策建議。對于水行政執法部門尤其是基層水行政執法部門的工作開展和工作思路等方面都具有推動意義。

“十三五”以來，隨著依法治國的進程不斷加快，全國各地方、流域響應水利部號召，不僅使得地方的水事案件得到進一步解決，更使得基層水政隊伍的執法能力得到了充分的鍛煉。隨著水利事業的日益發展和地方的保護意識與人民法律意識的不斷提升，水行政執法部門也越來越趨于完善，水政監察隊伍也向著更文明公正、紀律嚴明的方向發展。相信相關部門和執法人員在以后的日常工作、監管審查中可以發揮更大的作用。