淺析電子文件單套制歸檔問題

文/湘潭大學 田徑

一、電子文件單套制概述

（一）電子文件單套制的概念。電子文件“單套制”是指經由計算機等電子設備而生成的檔案，且僅以電子文件模式予以保存。即，電子文件“單套制”是“無紙化”辦公模式下電子文件收集、整理、歸檔的模式創新，強調的是電子文件歸檔保存狀態。

（二）電子文件單套制的優勢。電子文件“單套制”突破了傳統紙質檔案的一系列管理模式而且簡化了工作流程，在未來有望實現減少檔案室工作人員，緩解他們繁瑣和重復勞動，利用計算機信息技術使電子文件管理發揮出重要作用。電子文件單套制管理可以運用數字簽名，可以驗證文件是否發生更改，能有效保障電子文件的合法性。還將在一定程度上簡化電子文件的轉移交接工作過程，為推進我國檔案信息資源載體形式的多樣化做出貢獻，推進信息資源的利用，實現檔案的現代化服務，從而在一定程度上推動我國檔案管理事業的發展。不少學者認為，單套制無法代替紙質的檔案所呈現出的價值。但是筆者認為，電子文件單套制突出的重要作用是可以提高工作效率，古往今來，聰明的人類總能尋找辦法提高工作效率，從原始社會的鉆木取火，到蒸汽時代的發明，再到今天的掃地機器人、無人快遞派送車等等。雖然有其弊端，但無法忽視帶來的益處，所以不要著急否定，且看電子文件單套制的不斷完善與發展。

二、電子文件單套制管理現狀

筆者簡單總結了近些年國家以及各地出臺的電子文件單套制的相關法律法規，如《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》刪除了原標準中有關“雙套制”歸檔的規定。這對于單套制的發展是很大的鼓舞。2018年10月，國家檔案局公布的《機關檔案管理規定》，其中第三十六條第二款規定“滿足本規定第五章規定且不具有永久保存價值或其他重要價值的電子文件, 以及無法轉換為紙質文件或縮微膠片的電子文件可以僅以電子形式進行歸檔?！睘殡娮有问降臍w檔工作提供了前提依據。2019年4月頒布的《國務院關于在線政務服務的若干規定》，明確指出除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交。

這些相關法律法規的出臺，一定意義上肯定了電子文件單套制的應用意義。由此電子文件單套制拉開序幕，敢為天下先的上海自貿區于2014年頒布條例，而后很快在2015年上海市的年度重點課題中確定，保稅區管理局此后正式開始試點工作，于2016年出臺了指導意見，截至2017年10月，上海自貿區試點的單套制試點的對象不斷擴大到歷史檔案和行政審批檔案，在上海試點期間，浙江省建設廳、政務辦理中心、麗水市檔案館、本鋼集團等具有代表性的試點地區紛紛取得了令人喜悅的成績。在此背景下，檔案工作者的思想觀念也在發生轉變，雖然為單套制的推廣提供了便捷，省去了繁雜的紙質與電子兩套文件，但是在運用過程中不斷出現問題。

三、單套制實施中存在的問題

（一）管理技術不成熟。雖然電子文件單套制在各個試點地區如火如荼地展開，但實踐不過是近幾年才開始的，電子文件在網絡中仍存在大量隱患，大部分電子文件需要在網絡中傳輸或瀏覽，但木馬病毒等可能造成文件不完整，或者被惡意銷毀。然而技術尚未成熟到可以辨別電子文件管理系統中惡意銷毀的來源，是否是意外還是人為。再者，檔案具有憑證性特點，紙質檔案可以實體出現，作為依據或證據，那電子文件是否可以呢，若電子文件可以，那云計算背景下，電子文件的控制權便不在自己手中，如若其他人知道存儲地址便可隨時打開，隨時處置，那這份文件的安全性將大大降低，而且也有泄露的風險。也就是說，如果電子文件或者在一定特殊情況下當成訴訟證據使用，那在此訴訟期間或者懸而未決時，必須保證不被損壞，現有技術確實無法保證，因為銷毀過程不可逆轉。所以說仍存在技術問題。西方發達國家在電子文件管理工作方面取得較為優異的成果，美國早在1998年便開始實施ERA項目，于2005年8月成功開發了電子文件檔案館系統，即ERA系統。此外該系統能夠實現9大功能的需求，而且為聯邦政府提供服務；英國2001年制訂了電子文件管理政策框架后不斷規劃更新；澳大利亞早在1995年就頒布了電子文件歸檔策略，而后提出并構建了DIRKS戰略，宗旨是提供永久價值的電子文件無縫移交。

（二）電子文件的長期保存未得到徹底解決。談到電子文件的長期保存，不得不說到“四性”，但是單單“四性”中的真實性就讓人頭疼了。首先，這里的真實性是指電子文件形成過程的真實，在電子文件形成過程中、保存過程中以及整理利用等整個生命周期保證未被篡改；還指電子文件形成之后產生結果的真實，一直未被更改，始終保持電子文件全過程的原始狀態。但是，如今信息技術快速發展，一些信息設備軟件功能強大，通過網絡便能偽造、破壞甚至轉移竊取電子文件。另外，再加上電子文件總是需要依附于信息設備，還有電子文件自身的虛擬性、不穩定等特點，有些企業的電子文件在歸檔后根據需要還要進行更改等問題，以上種種表明，保障“真實”是個麻煩的問題，這也是難以實現長期保存的問題所在，更何況只是四分之一的問題就已經讓人卻步了。

此外，上海自貿區電子文件“單套制”管理的實踐經驗認為，電子文件的接收、管理和長期保存是“單套制”管理過程中的三大難題。電子文件的產生又不得不依附于計算機以及一些辦公軟件和系統等特殊介質。電子文件雖然存儲載體多，存儲格式多，但是曾經出現過多次電子文件丟失或者損壞導致不可讀的狀況，長期保存無法得到保證，電子文件類型復雜豐富，一定程度上加大了難度；還有載體脆弱，比如依附的U盤易老化，只能通過轉移存儲。但不同的學者認為，在一定程度上，這份電子文件轉換媒介后便不是以前那份文件，況且面臨著電子文件遷移困難等問題，電子文件發生轉移，其哈希值會有所變化。

四、推行單套制措施

（一）學習借鑒國外技術。雖然我國已經出臺了電子文件單套制的相關法律法規，并在各個地區的試點工作取得成功，但是電子文件單套制仍未廣泛在全國范圍內應用，這是因為電子文件單套制管理體系不夠完善，沒有成熟的技術支持，這樣便可借鑒國外有益的經驗。西方發達國家積累了不少有益經驗，特別是在電子文件管理方面。近些年，國外相關政策、法規、項目、技術等方面的研究數量較多，需要深入研究美國、英國、澳大利亞的重要舉措，可以從三個方面入手：如何做、為何這樣做、這樣做的效果如何。還需要結合我們如今難以推行的原因，知道我們的差距在哪？優勢在哪？劣勢在哪？要因地制宜，另外要避免只見樹木不見森林、一葉障目的問題，不能忽略整體，要注重技術推進、人才推進、理論推進。目前，美國、加拿大、英國、日本和韓國等，都在不斷推動完善單套制管理模式，有的國家已經實現了。我國電子文件已經發展20多年，相比較我國檔案界學者對電子文件單套制的研究較少，截至2021年12月29日，筆者在知網數據庫中檢索電子文件單套制，并根據計量可視化分析，2000年到2016年這些年發表的論文只有1-3篇，2017年16篇，2018年15篇，2019年37篇，2020年39篇……而且，以電子文件為主題的只有19篇，以單套制為主題的只有11篇，但是外國的研究基本上已經實現。由此可見，電子文件單套制仍處在初步發展時期，無論是理論還是實際都有待于進一步加強，期望政府鼓勵企業或檔案館等進行電子文件單套制的實踐探索，政府應出臺相關的政策支持電子文件管理工作，這個問題以前僅受檔案界關注，如今正逐漸受到整個社會的重視。未來電子文件在技術方面的發展將不是難題。想要防止電子文件泄密，可以運用加密技術，加密技術分為靜態加密與動態加密，如通過訪問文件時需要輸入密碼或者數字簽名來證明訪問文件的權限；另外一種是自動識別用戶的權限，對于已經授權的用戶可直接使用文件，暢通無阻，但是對于沒有授權的用戶，則會被阻攔，這樣不僅保障了電子文件的安全與密閉，也不用通過改變用戶來操作。還可以通過加密磁盤或者對文件夾進行加密，但是目前微軟公司與希捷公司并未成功，無法防止內部人員登錄泄密，所以這種通過加密文件夾或系統的加密技術還需進一步研究。政府應給予大力支持，在技術方面少不了資金方面的支持，任何系統的開發都是需要啟動資金，所以資金成為技術發展的難題和負擔，國家應提供支持與幫助，加大人才培養。

（二）完善電子文件“四性”保障措施。為了解決電子文件的長期保存問題，需要解決電子文件的“四性”問題，如果沒有解決電子文件的“四性”問題，那么電子文件不具有完全的檔案價值。“四性”保障是指電子文件的真實性、完整性、可用性和安全性保障。為了推進電子文件單套制，應做好如下工作：首先，可以學習外國企業是如何推行的，在保障真實性的前提下促進信息資源的發展。例如InterPARES Trust歐洲團隊信任鏈模型的提出使得長期保存具有可能性。另外，還可以學習現有成功企業是如何順利推行的，要研究他們的數字檔案系統，多研究電子文件歸檔的環節及步驟，看是否有過人之處。其次，增強對技術領域的探索，如拓展多個模塊的應用，來確?！八男浴?，在新系統中增設警報項目，涉及重要機密文件的，如果出現惡意非法篡改會提示警報服務。對于時間戳、數字簽名以及電子簽章，在多個主體部門的參與和配合下進行統一。在業務流程方面，從整體上確保全過程連續，對電子文檔進行固化；加強前端控制，觀察系統是否能自動捕獲文檔，對系統進行新功能探索。最后，利用責任懲罰機制，明確電子文件形成的各個環節、步驟，一經檢測電子文件的真實性不予通過時，要查證哪個環節出現了問題，要進行懲處；完善制度體系，規劃每一環節并確定標準；廣泛參與電子檔案全過程管理。由此，進一步省去人員懈怠產生的低級問題。接著通過系統預設，若該環節流程并未出現問題，系統可根據以往鑒定邏輯進行處置，將具有保存價值的電子文件移交進館存貯，或者在企業應用系統中直接歸檔。

五、結語

電子文件單套制的發展軌跡如何，在未得到全球推廣的背景下都是無法明確的。的確，電子文件單套制在全球范圍推廣還需要時間，在未解決技術與長期保存這兩大突出問題之前，一切都是空談。但是，我們要相信人類的智慧，在歷史長河中，總會抓住機遇迎接挑戰，炎黃子孫不缺迎難而上的信心與決心。也期望廣大學者多多研究，為單套制的推行做出貢獻，這不僅對于可持續發展具有突出作用，還可以減少紙張的浪費，綠色辦公，綠色存儲。相較國外先進的管理模式，我們要奮起直追，不甘落后。