從職責同構到職責異構：街道體制改革的路徑探析

郝海波

【摘要】經過多年的改革探索，街道辦事處的功能得到了強化，但其面臨的職能擴張、機構膨脹、權責不一等體制性問題并未得到根本緩解，這主要是由于“職責同構”在基層的結構性矛盾所致。在職責同構的路徑依賴下，街道辦事處與區級政府在職能、職責方面日益趨同，但與區級政府的組織結構不同，街道缺少依法具有行政主體資格的職能部門，沒有獨立的行政管理權。因此，區街之間的職能、職責同構，而組織結構不同構，是引發街道治理難題的根本性原因。然而，如果順著“職責同構”的改革思路，一味地權力下放、資源下沉，雖然能一定程度上提升街道的行政能力，但上述體制性問題無法得到根本解決，街道的負擔只會進一步累積。如果說區級以上政府遵循的是“職責同構”的運行模式，則在區街之間必須實行“職責異構”的改革邏輯。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發現，區街之間的職責異構能夠通過職能定位的調整、職責體系的優化、組織結構的調適等三重路徑得以實現，且三個要素本質上是相互統一的，必須系統改進。

【關鍵詞】街道? 職責同構? 職責異構? 體制改革

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.011

問題提出

在計劃經濟時期，我國城市基層管理主要依賴于單位體制，街道辦事處扮演輔助性角色。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，街道辦事處面臨的形勢和任務發生了根本性變化。一方面，隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，傳統的“單位人”轉變為“社會人”，街道辦事處面臨的社會性工作不斷增多。另一方面，隨著我國城市人口的急劇膨脹和社會結構的深度轉型，街道日益成為社會矛盾和群眾利益訴求的交匯點，街道辦事處的管理能力和管理需求之間產生了巨大張力。因此，從20世紀90年代開始，街道管理體制改革被擺上議事日程，先后涌現出“做強街道”模式、“虛街實區”模式、“撤銷街道”模式等。在經過多年的改革試驗和理論探討之后，治理重心下移成為國家的宏觀政策取向，放權賦能成為街道管理體制改革的基本邏輯。黨的十八屆三中會提出，“健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求”。[1]黨的十九大報告提出，“推動社會治理重心向基層下移”。[2]黨的十九屆三中全會提出，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”。[3]2021年4月，中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出，要“向基層放權賦能，減輕基層負擔”。[4]放權賦能的背后是行政體系和職能結構的系統性調適，如果把放權賦能簡單理解為權力下放、資源下沉、任務下派，雖然一定程度提升了街道辦事處的行政能力，但也可能帶來行政成本的增加、人員機構的臃腫、資源配置的浪費、責任風險的下移等問題。既有的職能擴張、機構膨脹、權責不一等問題尚未紓解，又可能出現新的權責失衡、職能尷尬、壓力加劇等問題，街道管理體制改革就會陷入循環往復的怪圈。追根溯源，街道體制困境的產生機理到底是什么？如何找尋管理重心下移與街道管理效能高低之間的邏輯關系？向街道放權賦能的制度框架和實現邏輯到底是什么？從實踐案例中探究和回答上述問題，總結出一套行之有效的改革思路，是街道管理體制改革的關鍵議題。

從既有文獻來看，理論界對街道管理體制改革的研究還在不斷發展和深化。關于街道的體制困境，目前主要有以下觀點，街道辦事處職能超載、職權有限和角色尷尬，[5]街道辦事處運作缺少法律依據且“責大權小”，[6]街道辦事處職能異化、機構膨脹，[7]街道辦事處職責定位不清、機構設置上呈“倒三角形”、工作負擔重，[8]街道辦事處功能超載、機構膨脹、權責不符、職能錯位、條塊矛盾。[9]關于街道體制困境的產生原因及改革路徑，目前研究主要集中于街道辦事處定位、屬地管理、區街關系、條塊關系等方面。街道辦事處角色的延伸性、職能的不確定性、任務的復雜性是由其政府派出機構特點決定的，因此應將其還原為任務型組織。[10]街道管理難度超出了派出機關的職能范圍，要“強化”街道辦事處的責權利，推進城市管理權力下放，將其向著城市一級政府打造。[11]屬地管理向基層擴張成為加重街道負擔的淵藪，助長了基層治理的“內卷化”，[12]因此，要調節對口管理和屬地管理的關系，從而壓縮屬地管理的運行空間。[13]區級政府管理事務下移，治理資源卻沒有完全下移，上級政府的授權有限，造成街道責權利高度不匹配，因此，要盡可能把資源、服務、管理下放至街道。[14]在條塊關系方面，有研究者認為，條塊矛盾是產生街道困境的主要原因，只有厘清條塊關系，才能從根本上優化城市基層管理體制；[15]有研究者認為，條塊關系失調是當前基層政府治理的一大痛點，因而要強化街道統籌協調、建立條塊權責清單、推動“條”的重心下移；[16]有研究者認為，推進街道“大部門制”改革是厘清街道和職能部門權責分工的有效舉措，應以此提升街道屬地管理能力，破解城市基層治理難題；[17]有研究者認為，要理順街道辦事處與政府職能部門之間的關系，防止職能部門隨意將工作任務交由街道承擔；[18]還有研究者認為，應通過立法明晰街道法律地位，規范“屬地管理”，形成屬地管理與條條配合的協調機制。[19]

綜上所述，目前學界對街道的體制性困境形成了較為一致的認識，對困境背后的深層原因和改革路徑的分析也逐步集中到區街關系和條塊關系的視域中。就區街關系與街道管理體制改革而言，既有研究還缺乏深入系統的探討，特別是從此視角深入探究街道體制困境的產生機理仍顯不足。既有研究對條塊關系給予了足夠的關注，并將街道面臨的體制困境歸因于條塊矛盾，且按照“街道困境（問題）—條塊矛盾（原因）—條塊理順（對策）”的研究思路對街道管理體制改革進行邏輯分析。從表面上看，作為上級政府職能部門的“條”和作為街道辦事處的“塊”之間確實存在一定的張力，放權賦能也確實需要對條塊職責進行調整，但上級職能部門與街道辦事處本來就屬于不同的行政層級，用條塊矛盾、條塊分割來解釋也是不恰當的。若過分強調以塊統條，一方面，無法調動“條條”主觀能動性，進而無法真正發揮“條條”專業優勢與“塊塊”屬地優勢的協同作用；另一方面，也削弱了“條”對“塊”的制衡作用，進而無法保證上級政府決策部署在街道的落實。條塊關系本質上是上下級政府的關系，如果撇開府際關系的宏觀背景去討論條塊關系，相關研究和實踐改革也難以深入。職責同構是府際關系中無法繞開的核心問題，街道管理體制改革構建應該以職責同構為研究起點。因此，本文以北京市街道管理體制改革為例，從“職責同構”的視角分析街道體制困境的生成機理，并以“職責異構”為切入點，構建新的街道管理體制改革路徑，這樣既豐富了街道管理體制改革的理論分析框架，也拓寬了街道管理體制改革的實踐視野。

案例背景：北京市街道管理體制改革歷程

北京市的街道管理體制改革始于1998年。1998年12月，北京市召開第一次城市管理工作會議，中心議題就是研究部署街道管理體制改革，建立與完善“兩級政府、三級管理”的城市管理體制。這次改革的主要內容可概括為“一個確立、兩個賦予、三個分開”。“一個確立”，即確立街道辦事處對轄區管理負總責。“兩個賦予”，即賦予街道辦事處對職能部門派出機構的領導權或統籌協調權，對轄區內管理機構工作的監督權；賦予街道辦事處統籌協調并監督派駐機構的行政執法工作。“三個分開”，即實行政企分開、政事分開、政社分開。1999年1月，北京市人民政府公布了《北京市街道辦事處工作規定》，對相關改革內容進行了固化。

2015年7月28日，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發了《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》[20]，改革內容主要包括：一是考慮城市管理面臨的新形勢、新要求，對街道辦事處職能定位進行了調整，突出強調街道辦事處在統籌轄區城市管理、協調監督專業力量、動員轄區社會力量和維護地區社會穩定方面的職責任務；二是針對當前街道層面執法不到位、執法力量分散、執法效率低等問題，明確在公共安全和環境秩序領域，實行“條塊結合、以塊為主”的管理方式，強化街道對行政執法事項的組織領導、綜合協調和監督檢查等；三是針對當前街道“一站式”辦公大廳人員待遇不一致、工作標準不統一、管理制度不規范等問題，提出整合街道就業服務、社會保障、居民事務等“一站式”服務力量，建立“街道政務服務中心”，集中辦理與居民生活密切相關的公共服務事項；四是立足如何更好地發揮社會力量和市場機制在提供公共服務、配置轄區社區服務中的作用，提出街道辦事處應切實轉變職能，創新街道社會動員體制機制，充分運用市場機制，鼓勵引導社會力量更多地承擔街道辦事處負責的部分公共服務職能，進一步提高服務質量和效率。

2017年1月，為了治理多年來屢禁不止、屢治不絕的盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等事件，北京市平谷區開展“鄉鎮吹哨、部門報到”工作試點，要求鄉鎮“吹哨”后，各相關執法部門必須在30分鐘內“報到”，通過上下聯動，建立了聯合執法機制。2018年2月，在總結平谷區探索實踐的基礎上，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，改革的主要內容包括：一是開展綜合執法要吹哨，明確了街鄉承擔主體責任，賦予其吹哨權力，以快速調動執法力量和執法資源，促進執法協同，推動聯合執法向綜合執法轉變；二是抓重點工作可以吹哨，明確街鄉以“一事一通知”的形式吹哨，告知相關職能部門，組織集中會商，開展綜合整治，推進各類重點難點問題在基層一線解決；三是應急處置必須及時吹哨，統籌城市管理、應急指揮、綜治維穩等力量，整合各類政府服務管理資源，實現快速反應、合力應對。同時，著眼于解決實際問題，形成四種“報到”形式：一是駐區黨組織和在職黨員“雙報到”，形成可持續、可推廣的“共建共治共享”長效機制，提升基層黨組織對社區治理的領導水平；二是執法力量到綜合執法平臺“報到”，按照“區屬、街管、街用”的原則，將區職能部門執法力量下沉基層，在街鄉建立實體化綜合執法中心；三是街道干部任“街巷長”沉到基層“報到”，明確了街巷長承擔“知情、監督、處置、評價”職責，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制，并將街巷長向全社會公示，切實推動街巷長去現場發現、解決問題；四是通過“周末衛生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”，組織黨員干部深入大街小巷，到居民院子里與居民一起開展環境整治。

2019年2月，中共北京市委、北京市人民政府印發了《關于加強新時代街道工作的意見》，重點內容包括四個方面：一是深化街道機構綜合設置改革；二是推動區級職能部門向街道下放職權；三是構建實體化街道綜合執法機構，以街道名義開展執法工作；四是改革基層考核評價體系，街道定期組織駐區單位和居民代表對區級職能部門及其派出機構進行考核評價。其后，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發了《北京市深化綜合行政執法改革的實施方案》，深化基層行政執法體制機制改革，組建街道綜合執法隊，并以街道辦事處名義開展城市管理綜合執法，同時將涉及公安、消防、市場監管等派駐執法機構改由街道辦事處統一指揮協調。2019年11月27日，北京市第十五屆人大常委會第十六次會議通過了《北京市街道辦事處條例》，以地方性法規的形式固化了改革措施，并以法規的形式賦予街道辦事處綜合執法權。2020年11月，中共北京市委辦公廳、北京市人民政府辦公廳印發了《北京市街道黨工委和辦事處職責規定》，進一步細化街道職責任務，推進街道依法依規履職。2022年5月，中共北京市委、北京市人民政府印發了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》，要求緊緊圍繞首都城市戰略定位，以深化“吹哨報到”和“接訴即辦”改革為牽引，以賦權增能、減負增效和體制機制創新為抓手，全面推進街道（鄉鎮）治理。

職責同構與街道體制困境的生成邏輯

職責同構是指不同層級的政府縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致，[21]也就是不同層級政府管理的事務領域基本相同，政府的機構設置基本一致。職責同構既是一種政府關系形態，也是一種政府運行模式。[22]我國的縱向政府關系呈現典型的委托-代理結構模式，也就是地方政府的權力來源于中央政府的授權，地方政府歸中央政府統一領導。為了保持中央對地方的集中統一領導和政令的上下暢通，以及上級政府對下級政府的層層節制和直線指揮，就必然會保持職責同構的形態。因此，職責同構是我國府際關系的典型特性，也是理解區級政府與街道辦事處關系的重要視角。

第一，區級政府職能的擴張和管理規模的擴大導致街道演變成為一個管理層級。政府職能的擴張已成為現代行政發展的普遍趨勢。現代基層治理的現實場域表現為，響應度低的流動人口，關系疏離的陌生人社會，理念分割的階層族群，權利意識的自我表達。中國的公共治理所面對的往往并非單一社會問題的治理，而是不得不同時面對眾多問題共同治理的復雜局面。[23]在此背景下，以政府職能擴張應對管理復雜性成為首要選擇，而直接面向群眾的市轄區政府職能擴張的力度和深度更為明顯。市轄區政府職能擴張遵循兩條路徑：一是與各級政府職能的整體性擴張保持一致；二是上級政府權力的轉移下放。前者如，中央政府設置的部門，地方各級政府也會設置相應的部門；后者如，2003年北京市在推進行政審批制度改革時將市本級85項具體行政審批事項和道路養護、城市保潔等9項行政管理職能下放給了區縣。[24]上述兩種方式擴大了區級政府的管理職能和權力，特別是微觀管理的職能。例如，《朝陽區政府部門權力事項清單（2016版）》和《朝陽區政府部門通用責任清單（2016版）》，共涉及33個部門的6079項權力事項。[25]隨著城市規模的擴大，一些市轄區達到了中等城市的規模，已經超出了基層政府的承載能力。例如，2020年北京市常住人口達2189.0萬人，其中2020年朝陽區常住人口達345.1萬人，豐臺區常住人口達201.9萬人。[26]管理規模的擴大使得市轄區政府不可避免地需要強化街道作為“塊”的統籌兜底作用，街道由此演變成為一個新的管理層級。

第二，職責同構的路徑依賴引發區街職能的趨同，催生街道職能擴張、人員膨脹、機構臃腫。街道辦事處作為區政府向下延伸的一級行政組織，一方面承接自上而下的行政命令與任務，另一方面在這種行政層級延長的結構下履行屬地化管理責任。[27]于是，區級政府借助壓力型體制，通過層層發包的形式將城市管理、市容環境衛生、計劃生育、精神文明建設、基層黨建、基層統戰、僑務臺務、失業救濟、就業幫扶、民政、殘聯、慈善等大量事務轉由街道辦事處承接。同時，隨著屬地責任不斷被強化，街道辦事處的安全生產、流動人口管理、綜合治理、司法調解、欠薪討薪、信訪等職能內容也不斷擴張。區街職能的相似甚至相同必然帶來機構設置的相似或相同，街道辦事處的機構設置與區級政府類似，普遍都有十幾個，有的甚至有幾十個。例如，2016年，北京的街道層面設有五種類型的機構：一是黨工委機構，包括黨工委辦、人大街道工委、紀委辦、組織人事部、宣傳部、綜治辦等；二是行政機構，包括辦事處辦公室、城管科、社區辦、經濟發展科、財政科、民政科、住房保障科、勞動保障科、文教衛體科、人口計劃生育辦、公共安全辦、信訪科等；三是群團機構，包括總工會、團工委、婦聯、殘聯等；四是服務機構，包括社保所、社區服務中心、環衛所、綠化隊等；五是區政府部門的派駐機構（基本實行上級部門與街道雙重領導），包括財政所、統計科、司法所、社教辦、食藥所等。[28]可以看出，街道辦事處儼然是一個小型的政府。有機構就要有人員，街道人員編制也不斷增加。1954年《城市街道辦事處組織條例》規定，街道工作人員一般在3～7人，而20世紀90年代以后，一般的街道工作人員都超過了50人，有的甚至超過100人。例如，北京市大的街道有公務員和事業編制200多人，小的街道也有100人左右，此外還有大量聘用人員。[29]

第三，不完全的職責同構導致街道有責無權、權小責大、權責不一。雖然區街兩級的職能同構化趨勢在加強，表面上機構設置也有類似之處，但兩者設置的機構卻有根本性的差異。區級職能部門是獨立的法人機構，具有相應的法律授權和獨立的行政管理權，而街道雖也有類似的機構，但都屬于內設機構、缺少法律授權，沒有法定的行政管理權。例如，《中華人民共和國教育法》規定“縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的教育工作”，但卻沒有規定街道的文教衛體科的職責。由于我國實行的是部門立法和行業立法，絕大多數行政管理權都設定在縣級以上政府及其職能部門，而對街道及其機構卻沒有相關的授權設定。在中央層面，至少有10余部法律、20余部行政法規以及30余部國務院部門規章與街道辦事處相關，但卻沒有對街道辦事處的性質、職能、機構設置和人員構成等內容的明確規定。如果將街道比作一級政府，街道則是沒有組成部門的政府，或可稱之為“有大腦、無四肢”。作為一級行政組織，街道辦事處的行政權力不是自己獲得的，而是來自于區人民政府自上而下的授權。[30]但由于街道辦事處法定職責的不明確，從發包方（區級政府）到承包方（街道辦事處）的事權轉移與分配往往缺乏清晰明確的授權過程，轉移的往往是臨時性的工作安排和工作責任，這就沖淡了街道辦事處的常規性工作。如果把政府組織分為兩類：常規組織和任務型組織，前者承擔常規性任務，后者一般承擔非常規性任務。[31]在多數情況下，街道辦事處類似于承擔非常規性任務的常規組織。因此，也就不難理解街道權責不一、有責無權等問題。

職責異構與街道管理體制的改革路徑

如果說從中央到區級政府必須保持職責的同構性，而區街兩級必須保持職責的異構性，那么街道管理體制改革必須在區街兩級“職責異構”的指引下，從職能定位、職責優化、結構重塑三個維度進行差異化的改革。這既能規范區級政府的權力，也能規范街道的權力，從而塑造一種制度化的格局。

第一，明晰區街職能劃分，確保街道職能與功能的有機統一。構建職責明確、科學規范的政府職能體系一直是中國政府改革的共識重點。[32]雖然我國政府的職能隨著形勢的變化不斷調整，但區級以上政府的職能還是相對明確的。因此，明晰區街職能劃分就是重新設計和規范街道的功能，確定適宜街道承擔的職能，將不適宜的職能歸屬區級政府及其職能部門。1998年的北京市第一次城市管理工作會議明確了街道對轄區管理負總責的地位。1999年《北京市街道辦事處工作規定》要求，街道辦事處的工作以居民工作為基礎，以城市管理和社區服務為重點。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》規定，街道的主要功能是統籌轄區城市管理，加強轄區社會管理，組織開展社區服務，同時剝離不適合街道承擔的經濟職能和專業管理職能。[33]2019年《關于加強新時代街道工作的意見》規定，街道代表區委、區政府對轄區內黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理等行使綜合管理職能，全面負責轄區內地區性、社會性、群眾性工作的統籌協調。[34]2019年通過的《北京市街道辦事處條例》[35]，以地方性法規的形式將《中共北京市委、北京市人民政府關于加強新時代街道工作的意見》對街道的功能定位進行了固化。從上述過程可以看出，北京市對街道職能的定位是一個逐步深化的過程，也是認識越來越科學的過程。

與職能定位相對的就是職權的配置問題。1999年《北京市街道辦事處工作規定》賦予街道對派駐機構的統籌協調權、對區級職能部門派駐機構的監督權，賦予其統籌協調并監督派駐機構的行政執法。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》提出，強化街道辦事處統籌執法力度，同時賦予街道辦事處對上級職能部門派駐機構的考核評價和民主評議。為了確保基層有充分的權力和更多的資源為群眾辦事、解決問題，2019年《關于加強新時代街道工作的意見》提出要向街道賦予“六權”：轄區設施規劃編制、建設和驗收參與權；全市性、全區性涉及本街道轄區范圍內重大事項和重大決策的建議權；職能部門綜合執法指揮調度權；職能部門派出機構工作情況考核評價和人事任免建議權；多部門協同解決的綜合性事項統籌協調和考核督辦權；下沉資金、人員的統籌管理和自主支配權。以此為基礎，《北京市街道辦事處條例》通過立法保障“六權”下放給街道，同時賦予街道綜合執法權。

第二，理順區街職責關系，進一步優化街道職責體系。政府職責體系優化就是要厘清政府在治理過程中所要履行的職能和所應承擔的責任，其本質是政府權責關系的整合與重構。[36]一是建立職責清單。《北京市街道辦事處條例》提出了建立街道辦事處職責清單制度，并提出未經市、區人民政府批準，街道辦事處不承擔市、區人民政府工作部門下達的其他職責。2020年《北京市街道黨工委和辦事處職責規定》明確街道黨工委和街道辦事處的職責事項包括：黨群工作、平安建設、城市管理、社區建設、民生保障等四大類110多項。同時，堅決把不該加給街道的負擔擋在門外，使其聚精會神地抓主責主業。[37]二是進一步深化基層行政執法體制機制改革。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》規定，區縣有關職能部門承擔相應的執法責任，街道辦事處負責有關行政執法事項的組織領導、綜合協調和監督檢查。2019年《北京市街道辦事處條例》規定，街道辦事處依法開展綜合行政執法活動，并明確了街道辦事處和職能部門的行政執法職責范圍，以及相關協作機制。2019年《北京市深化綜合行政執法改革的實施方案》要求，將區職能部門執法力量下沉基層，在街鄉建立實體化綜合執法中心，普遍采用“1＋5＋N”模式，即1個城管執法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1～2人，房管、規劃、國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化，真正解決了“看得見的管不了，管不了的看得見”這一基層治理的核心難題。三是完善考評體系。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》提出，改革完善街道考核評價機制，提出由區縣政府統一考核，除法律法規另有規定外，上級政府職能部門不再單獨組織對街道的考核。2019年《關于加強新時代街道工作的意見》明確，街道的考核評價由區委區政府統一組織，職能部門不再單獨考核。此后，北京市各區普遍建立了對街鄉的統一考評，取消了區政府職能部門組織的對街鄉的專項工作考評，減輕了街道的考評負擔。

第三，實施區街組織結構調整，構建簡約高效的機構運行機制。組織結構作為一種制度化存在，必須隨著外在環境的變化而對自身進行調適。[38]然而，街道組織結構的優化并不是僅從街道內部結構中尋找制度存量，還應當從區街關系中尋找新的改革變量。一是以管理高效為導向調整派駐機構管理體制。2018年《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》要求將適宜由街鄉管理的職能部門派出機構逐步下沉到街鄉，將街鄉城管執法隊由區管改為以街鄉管理為主的雙重管理體制。2019年《關于加強新時代街道工作的意見》要求，職能部門派駐機構要主動接受街道的領導和指揮調度，落實街道（鄉鎮）對繼續實行派駐體制機構的工作考核。為了防止上級部門要求街道辦事處增調機構，《北京市街道辦事處條例》規定，除法律、法規明確規定外，市、區人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會對口設立機構或者加掛牌子。2022年《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》進一步強調，要強化街道（鄉鎮）屬地統籌協調、指揮調度能力。[39]二是以精簡效能為導向調整街、道內部結構。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》提出，在部分街道辦事處開展內設機構綜合設置改革試點。2018年，北京市東城區率先改革街道黨政內設機構綜合設置。2019年，北京市全面推進街道“大部制”改革工作，將街道原來“向上對口”的20多個科室，精簡為“向下對應”、直接服務居民的“6＋1＋3”的架構，即黨群工作、民生保障、城市管理、平安建設、社區建設和綜合保障6個內設機構和1個街道綜合執法隊，編制規模較小的街道可進一步綜合設置。三是以群眾需求為導向強化綜合性服務中心建設。2015年《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》提出，要建立健全面向群眾的“一站式”綜合性服務管理平臺，探索建立街道政務服務中心協同辦理機制。2019年《關于加強新時代街道工作的意見》要求，突出街道面向群眾的特點，綜合設置窗口類、平臺類和活動類3個街道所屬事業單位（街道便民服務中心、市民活動中心、市民訴求處置中心），確保街道集中精力抓黨的建設、公共服務、城市管理、社會治理，實現由管理型街道向為民服務型街道轉變。

結論

縱向政府間職能、職責和機構的一致性是我國府際關系的重要特性，也是我國政府體系的重要運行模式。這種運行模式既保證了國家政令的有效暢通，也保證了政府間信息的有效傳遞，增強了治理體系的回應性。但“職責同構”在區街兩級卻存在結構性矛盾，也就是在壓力型體制的傳導下，街道在職能、職責方面與區級政府呈現越來越相似的發展趨勢，而區街兩級的組織結構卻存在本質差異，街道成為沒有職能部門的管理層級，由此帶來了街道的職能擴張、職責增加、功能弱小、權責不一等問題。然而，我們不能順著“職責同構”的思路進行街道管理體制改革，將街道建成功能完備的一級政府，因為這不但違背了構建簡約高效的基層管理體制的改革目標，而且國家也無力承擔如此之高的行政成本。因此，需要在“職責異構”的理念引導下對區街兩級的科層結構與行政運行網絡進行深度調適，從制度層面破解街道的體制性困境和結構性矛盾，促進街道回應性治理能力的提升。由北京市街道管理體制改革的實踐圖景可以發現，區街之間的“職責異構”能夠通過職能定位的調整、職責體系的優化、組織結構的調適等三重路徑得以實現，但三個要素本質上是相互統一的，必須進行系統改進，否則將會影響街道管理體制改革的整體效果。

還應看到，相較于農村社會，城市的復雜性、脆弱性、社會敏感性和突發事件的不確定性更為突出，因其開放、流動、密集等特性，其復雜程度和治理難度往往呈現幾何倍數增長，給管理帶來諸多挑戰。因此，城市街道管理體制改革遠未結束，有待繼續探索。一是從宏觀視角來看，“強國家、強社會”越來越成為共識，在強化街道中心化的同時，還應擴大社會有序參與，構建多元共治格局，否則極有可能造成街道不堪重負，無法從容應對不確定的風險挑戰。二是不同時期、不同類型的街道功能定位是有所不同的，因此，街道管理體制改革應該分類進行，而不應是同一個模式、同一個樣板，對街道職能、職責和機構進行適當的動態調整是應對管理復雜性的有效措施。三是在治理重心下移、權力下沉的過程中，仍需進一步細化縱向間的權責關系，防止層層傳導壓力演變成層層推卸責任，造成街道不堪重負。

注釋

[1]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日，http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm。

[2]習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，2017年10月27日，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[3]《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》，2018年3月5日，第3版。

[4]《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，《人民日報》，2021年7月12日，第1版。

[5]何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制》，《管理世界》，2003年第6期。

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[7]董娟：《存與廢：我國街道辦事處改革之爭——行政派出模式的一種審視》，《西北工業大學學報（社會科學版）》，2012年第3期。

[8]周振超、宋勝利：《治理重心下移視野中街道辦事處的轉型及其路徑》，《理論探討》，2019年第2期。

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[10]孔繁斌、吳非：《大城市的政府層級關系：基于任務型組織的街道辦事處改革分析》，《上海行政學院學報》，2013年第6期。

[11]陸軍、楊浩天：《城市基層治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比較》，《治理研究》，2019年第4期。

[12]葉敏：《下位協調依賴：對屬地管理擴張的一個解釋框架——以滬郊P街道的經驗為例》，《公共管理學報》，2022年第1期。

[13]張錚、包涵川：《屬地管理：一個關于行政層級延長的分析框架——基于對Z街道辦事處的觀察》，《中國行政管理》，2018年第6期。

[14]胡佳：《社會治理重心下移的目標框架與支撐體系——基于街道管理體制改革的案例研究》，《中共天津市委黨校學報》，2019年第5期。

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[16]過勇、賀海峰：《我國基層政府體制的條塊關系：從失調走向協同》，《經濟社會體制比較》，2021年第2期。

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[19]李斌：《走出“體制性困局”：新時代的鄉鎮（街道）管理體制改革及其路徑選擇——以杭州市為分析個案》，《中共杭州市委黨校學報》，2021年第4期。

[20][33]北京市委社會工作委員會、北京市民政局：《北京市基層政權和社區建設文件匯編（2019）》，第281～285、281頁。

[21]朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2005年第1期。

[22]邱實：《同構視閾下的政府職責體系構建——理念轉向、支撐條件與路徑探索》，《南開學報（哲學社會科學版）》，2021年第6期。

[23]李宜釗、孔德斌：《公共治理的復雜性轉向》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2015年第3期。

[24]沈波瀕：《北京市推行機構改革和公務員制度的成果》，《北京黨史》，2008年第5期。

[25]《北京市朝陽區人民政府2016年政府信息公開工作年度報告》，2017年3月20日，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/zfxxgk/zfxxgknb/2016nb/qzf/202102/t20210203_2252433.html。

[26]北京市統計局：《北京統計年鑒（2021）》，2021年11月3日，http：//nj.tjj.beijing.gov.cn/nj/main/2021-tjnj/zk/indexch.htm。

[27]吳侗：《新中國成立70年來的“街道辦”：變遷及其邏輯》，《經濟社會體制比較》，2019年第6期。

[28]《北京市街道辦事處基本情況調研報告》，民政部基層政權和社區建設司：《全國鄉鎮（街道）基本情況調研成果集（2016）》，第162頁。

[29]楊宏山、李東泉：《城市街道管理體制改革的爭論與思考——基于撤銷街道辦事處試驗的多案例研究》，《北京行政學院學報》，2016年第2期。

[30]周平：《街道辦事處的定位：城市社區政治的一個根本問題》，《政治學研究》，2001年第2期。

[31]張康之、李圣鑫：《任務型組織及其研究的現實意義》，《南京農業大學學報（社會科學版）》，2007年第3期。

[32]戢浩飛：《政府職能體系構建研究——基于政府治理現代化的視角》，《天津行政學院學報》，2021年第4期。

[34]《中共北京市委 北京市人民政府關于加強新時代街道工作的意見》，2019年2月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201905/t20190522_61849.html。

[35]《北京市街道辦事處條例》，2019年11月27日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/201912/t20191217_1243859.html。

[36]田玉麒：《職責優化與組織調適：政府治理體系現代化的雙重進路》，《社會科學戰線》，2020年第4期。

[37]朱松梅、劉橋斌：《吹哨報到：破解基層治理難題的北京經驗》，《北京日報》，2018年12月10日，第3版。

[38]李元珍：《基層政府組織結構的整體性調適及其邏輯——基于浙江T鎮的經驗分析》，《求索》，2021年第5期。

[39]《中共北京市委 北京市人民政府關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的實施意見》，2022年5月30日，http：//www.beijing.gov.cn/zhengce/zhengcefagui/202205/t20220530_2723740.html。

責 編∕陳璐穎