寧德市生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效率研究

曾靜，張 靜，鄭健鋒，李夢(mèng)薇

（寧德師范學(xué)院，福建 寧德 352100）

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基礎(chǔ)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作為生態(tài)文明制度的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段。各省地相關(guān)部門在生態(tài)文明建設(shè)思想指導(dǎo)下，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)舉措的實(shí)施。早在2009年寧德已提出堅(jiān)持生態(tài)立市，建設(shè)宜居生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)理念。寧德積極推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償政策，2019年寧德市印發(fā)了《寧德市重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償暫行辦法》，2021年修訂并出臺(tái)了《寧德市重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，修訂的原因主要是考慮到補(bǔ)償資金額度小、補(bǔ)償激勵(lì)效益不顯著等原因[1]。

1 文獻(xiàn)梳理

國(guó)際上生態(tài)補(bǔ)償通常被稱為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES），強(qiáng)調(diào)通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段反映生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，最為著名的是Muradian的觀點(diǎn)：為激勵(lì)個(gè)人或集體在自然資源管理中，按照社會(huì)利益進(jìn)行土地利用決策而實(shí)施的社會(huì)成員間的資源轉(zhuǎn)移。國(guó)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償歷經(jīng)20多年，在頂層設(shè)計(jì)、框架理論、實(shí)踐探索方面取得相當(dāng)?shù)某尚В喝?016年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》要求到2020年，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償全覆蓋，初步建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；截止目前已經(jīng)實(shí)施了包括退耕還林、退耕還濕、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等生態(tài)補(bǔ)償政策，各省積極響應(yīng)并進(jìn)行了實(shí)踐探索，如甘肅重點(diǎn)加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度、河南省實(shí)施月度生態(tài)補(bǔ)償資金兌現(xiàn)、河北省引入生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)制度等[2]。

生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度是為了檢驗(yàn)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施能否改善生態(tài)環(huán)境，有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政策設(shè)定目標(biāo)。國(guó)外有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度主要從成本和預(yù)算角度出發(fā)，生態(tài)補(bǔ)償政策設(shè)計(jì)的依據(jù)，是為了尋求低成本生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的提供者。國(guó)內(nèi)生態(tài)效率測(cè)度研究起步相對(duì)較晚，但是方法呈現(xiàn)多樣性。目前學(xué)術(shù)界尚未形成生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們多是采用在既定目標(biāo)約束下，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型和指標(biāo)體系，測(cè)度區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償效率，這種方法充分考慮了區(qū)域資源稟賦和經(jīng)濟(jì)水平的差異化，但存在一定的個(gè)體主觀性，會(huì)使補(bǔ)償測(cè)度結(jié)果出現(xiàn)差異化。文章從設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施測(cè)度指標(biāo)體系入手，構(gòu)建測(cè)度指標(biāo)體系，檢驗(yàn)寧德市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效率測(cè)度，在評(píng)價(jià)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償效率的同時(shí)，豐富生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度研究經(jīng)驗(yàn)，為寧德市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善提供相關(guān)建議。

2 寧德市生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施效率測(cè)度分析

2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源和研究方法

本文以2017～2021年寧德市生態(tài)補(bǔ)償政策為樣本，測(cè)度生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的效率，為后續(xù)理論分析提供支撐。數(shù)據(jù)來(lái)源寧德市統(tǒng)計(jì)年鑒和市政協(xié)部門、市生態(tài)環(huán)境局、市財(cái)政局、市工業(yè)和信息化局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局官方網(wǎng)站公布數(shù)據(jù)和生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施過(guò)程涉及的答復(fù)函、問(wèn)卷調(diào)查等。其中問(wèn)卷調(diào)查主要針對(duì)主觀性較大的指標(biāo)，咨詢專家意見（高校教授、相關(guān)部門生態(tài)部門工作人員等）設(shè)計(jì)了10個(gè)針對(duì)性問(wèn)題，問(wèn)卷對(duì)象包括當(dāng)?shù)鼐用瘛⑼鈦?lái)務(wù)工人員、游客等，年齡無(wú)限制。指標(biāo)體系中僅少部分主觀性較強(qiáng)的指標(biāo)，采用問(wèn)卷調(diào)查方式，不會(huì)影響指標(biāo)體系的客觀性和公正性。依據(jù)典型性、可獲得性和代表性原則，參考李秋萍（2015）[3]以頻度分析法篩選國(guó)內(nèi)外環(huán)境工程評(píng)價(jià)指標(biāo)，和生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度指標(biāo)研究文獻(xiàn)的方法，結(jié)合寧德生態(tài)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況，采用層次分析法、專家咨詢法，進(jìn)一步精準(zhǔn)化寧德資源補(bǔ)償效率測(cè)度指標(biāo)體系。專家選取首先依據(jù)學(xué)科專業(yè)、從事研究或工作領(lǐng)域、相關(guān)研究方向等組建專家數(shù)據(jù)庫(kù)大概10～15人，在權(quán)重確定時(shí)按照“分層、分類、隨機(jī)”的形式選取7～9位專家予以賦值權(quán)重。

2.2 構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效評(píng)價(jià)體系

文章在分析相關(guān)維度層指標(biāo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建系統(tǒng)全面的效率測(cè)度指標(biāo)體系，探究寧德市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的不足并提出優(yōu)化建議。首先篩選數(shù)據(jù)建立寧德地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償效率的維度層，然后根據(jù)每個(gè)維度層下的指標(biāo)特征的評(píng)價(jià)，對(duì)各指標(biāo)賦予可比性的權(quán)重，最后獲得寧德市生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度指標(biāo)體系。具體步驟為：首先，采取頻度分析法，篩選選擇使用頻度較高的指標(biāo)，結(jié)合寧德地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度的特征、基本要素等理論進(jìn)行分析、比較、綜合，選擇重要性和針對(duì)性強(qiáng)的指標(biāo)；其次，采用層次分析法，針對(duì)評(píng)價(jià)主體的重要性程度確定指標(biāo)的取值范圍，通過(guò)相互配對(duì)兩兩比較，確定各個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)各自的權(quán)重，對(duì)每個(gè)維度層中的具體指標(biāo)之間的關(guān)系進(jìn)行充分調(diào)查了解，據(jù)此對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的重要性構(gòu)建判斷矩陣，以此類推分別在社會(huì)效率B1、經(jīng)濟(jì)效率B2、生態(tài)效率B3、文化效率B4、在政治效率 B5五個(gè)維度層下構(gòu)建指標(biāo) C1～C30判斷矩陣；再次，對(duì)數(shù)據(jù)做歸一化處理，消除數(shù)據(jù)之間單位不同的比較差異；計(jì)算獲得維度層指標(biāo)中權(quán)重，其中維度層指標(biāo)，計(jì)算出 B1～B5的權(quán)重如下所示，其它權(quán)重沿用該方法如上，然后對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，最后獲得帶權(quán)重的寧德市生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度指標(biāo)體系，見表1。

表1 帶權(quán)重的寧德市生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度指標(biāo)體系

3 寧德市生態(tài)補(bǔ)償綜合效率測(cè)度評(píng)價(jià)

依據(jù)寧德市生態(tài)補(bǔ)償綜合效率體系，分析寧德市生態(tài)補(bǔ)償2017～2021年相關(guān)數(shù)據(jù)，獲得其社會(huì)效率、經(jīng)濟(jì)效率、生態(tài)效率、文化效率和政治效率五個(gè)維度層下的各個(gè)相關(guān)指標(biāo)之間的聯(lián)系，具體測(cè)度結(jié)果如表2所示。

表2 寧德市生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度結(jié)果

基于上述研究，得出結(jié)論：第一，從表2中看出，寧德市生態(tài)補(bǔ)償綜合效率沿時(shí)間軸總體呈上升趨勢(shì)，表明寧德近五年生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施力度逐年增強(qiáng)且成效顯著，補(bǔ)償覆蓋面由單一目標(biāo)補(bǔ)償擴(kuò)至多目標(biāo)補(bǔ)償，將流域補(bǔ)償、森林資源補(bǔ)償、采礦補(bǔ)償、環(huán)境污染治理相結(jié)合；補(bǔ)償資金來(lái)源逐步實(shí)現(xiàn)相關(guān)部門補(bǔ)償為主，社會(huì)補(bǔ)償參與的模式，提高了社會(huì)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，并通過(guò)進(jìn)一步完善流域水權(quán)交易制度、碳排放交易制度等，加快生態(tài)補(bǔ)償制度的完善。但從數(shù)據(jù)增速看，增長(zhǎng)幅度不大，2020年以前的增速都不足10%，可以推論寧德市生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)踐力度有待加強(qiáng)，部分環(huán)節(jié)需進(jìn)一步優(yōu)化提升。

第二，從分析維度來(lái)看，生態(tài)效率和經(jīng)濟(jì)效率相對(duì)較高。根據(jù)表2中數(shù)據(jù)可以推論出，寧德市近些年生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益都呈現(xiàn)良好趨勢(shì)，即肯定了寧德生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的效果。從2018年起，寧德對(duì)水資源的補(bǔ)償開始重視，到加大各大產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)償投入，尤其是填補(bǔ)補(bǔ)償政策實(shí)施前期對(duì)農(nóng)林牧漁業(yè)的忽視。隨著寧德產(chǎn)業(yè)升級(jí)，補(bǔ)償政策的重點(diǎn)也轉(zhuǎn)移至對(duì)企業(yè)污染集合整治，充分考慮生態(tài)經(jīng)濟(jì)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境[4]。

第三，從分析維度看，文化和政治效率相對(duì)較低。從數(shù)據(jù)表現(xiàn)看，居民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐參與度和滿意度相對(duì)較低。社會(huì)效率指標(biāo)可以評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)就業(yè)增長(zhǎng)率、收入增長(zhǎng)率、基礎(chǔ)設(shè)施增長(zhǎng)率等，其數(shù)據(jù)受個(gè)體特征影響較小，相對(duì)穩(wěn)定。雖然文化和政治效率指標(biāo)表現(xiàn)不如其它指標(biāo)，但也呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，說(shuō)明寧德市居民的生態(tài)環(huán)境意識(shí)也在不斷的加強(qiáng)。

由于寧德市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的異質(zhì)性和數(shù)據(jù)指標(biāo)獲取的主觀性，可能會(huì)使實(shí)證結(jié)論存在些許偏差，在處理數(shù)據(jù)時(shí)，要充分考慮數(shù)據(jù)的可靠性，采用標(biāo)準(zhǔn)化和歸一化降低個(gè)體特征對(duì)數(shù)據(jù)的影響，盡可能將維度指標(biāo)客觀化，將誤差控制在可接受范圍內(nèi)，后續(xù)研究將進(jìn)一步改進(jìn)指標(biāo)體系，使評(píng)價(jià)結(jié)果更客觀和更具代表性。

4 寧德市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐優(yōu)化建議

4.1 構(gòu)建穩(wěn)定的專項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償制度

相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采用“自下而上”的模式獲取生態(tài)補(bǔ)償需求數(shù)據(jù)和信息溝通，從而制定針對(duì)性的補(bǔ)償政策。寧德市生態(tài)環(huán)境局應(yīng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、資源、民眾意愿等實(shí)際數(shù)據(jù)收集分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合寧德市生態(tài)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，制定合理的生態(tài)補(bǔ)償政策。保障該政策的實(shí)施既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高社會(huì)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐過(guò)程。

4.2 加大生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)踐過(guò)程中的監(jiān)管力度

生態(tài)文明建設(shè)中相關(guān)部門監(jiān)督為主，民眾監(jiān)督補(bǔ)充的形式，可以有效確保實(shí)踐過(guò)程的合理性，降低尋租舞弊的可能性。2018年起生態(tài)補(bǔ)償界定范圍由單一轉(zhuǎn)向多元，中心由相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)化成多主體參與的減污降排、污染治理。生態(tài)補(bǔ)償政策在未來(lái)仍然是生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，其覆蓋范圍、核算精度將不斷提升。寧德市生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐效率測(cè)度呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但其效果有待提升，應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督管理的效應(yīng)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的顯著改善。

4.3 加大生態(tài)補(bǔ)償政策在農(nóng)林牧副漁行業(yè)中的應(yīng)用

寧德市近些年來(lái)大型工業(yè)企業(yè)逐步落地，全市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)呈現(xiàn)“穩(wěn)中有進(jìn)、穩(wěn)中提質(zhì)”的特點(diǎn)，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在五年計(jì)劃中同比增長(zhǎng)率突破新高，但仍然存在區(qū)域間不平衡，沿海山區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較慢，傳統(tǒng)漁、林業(yè)轉(zhuǎn)型緩慢等問(wèn)題。相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域資源異質(zhì)性的分析，對(duì)農(nóng)林牧副漁產(chǎn)業(yè)加大投入，在制定生態(tài)補(bǔ)償政策時(shí)，充分考慮政策的激勵(lì)性效應(yīng)，提升短板，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展[5]。

4.4 調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的積極性

從寧德市生態(tài)補(bǔ)償效率測(cè)度數(shù)據(jù)看，居民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策的認(rèn)知、參與生態(tài)環(huán)保意識(shí)、對(duì)生態(tài)環(huán)境滿意度等指標(biāo)相對(duì)較低。早期的生態(tài)補(bǔ)償政策依據(jù)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞誰(shuí)恢復(fù)”的原則，涉及的補(bǔ)償參與主體具有一定的限制性，沒(méi)有充分考慮社會(huì)公眾的參與度。環(huán)境保護(hù)離不開社會(huì)公眾的參與，所以應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償政策的宣傳，引導(dǎo)公眾參與實(shí)踐過(guò)程，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償政策進(jìn)行監(jiān)督和反饋。相關(guān)部門應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，構(gòu)建信息平臺(tái)，為公眾參與生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供途徑，通過(guò)有獎(jiǎng)舉報(bào)、有獎(jiǎng)問(wèn)答等形式，激勵(lì)公眾參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)。