欠發達地區地方政府性債務管理研究

廖鳳花

（貴州思南經濟開發區管理委員會，銅仁 565100 ）

一、欠發達地區地方政府性債務形成原因分析

（一）分稅制導致地方政府財政對中央財政依賴提高

分稅制是分稅制財政管理體制的簡稱，即要求按照稅收來劃分各級政府的預算收入，使各級政府之間相互獨立，各級政府之間的財力差別要通過中央政府向地方政府或上一級地方政府向下一級地方政府轉移支付進行調解。我國在1994 年開始實行分稅制，分稅制能夠有效減少地方政府對企業的干涉和對市場的干預，但也導致了地方政府對地方稅種管理權限過小、地方政府財政對中央財政依賴高、縣級財政因為沒有獨立稅種而導致財政收入缺乏保障等問題。地方政府財政對中央財政的依賴導致省級以下地方政府財政收支不平衡，基層政府財務包袱加重。

（二）經濟發展欠佳以致歷史欠賬積累

地方政府性債務與地方經濟發展狀況有關。當地方經濟發展較差，地方政府為了完成當年的經濟發展任務，便會利用財政資金投資，有些地方政府甚至會陷入“病急亂投醫”的困局，為了獲得短期效益或快速獲得收益而盲目投資。然而，當地方經濟發展活力不足時，政府性投資的回報率也會降低，導致財政資金的支出和收入不平衡，產生地方政府性債務，這一現象在欠發達地區表現得尤為突出。多年財政資金收支不平衡導致的地方政府性債務形成歷史欠賬，進一步拖累了當地經濟的發展，而經濟發展疲軟無力又反作用于政府性投資，形成惡性循環[1]。

（三）政府投資不當或盲目投資

政府投資不當或盲目投資是導致財政資金“入不敷出”的直接原因。政府投資不當或盲目投資的原因主要有以下兩種：一是改革開放以來，我國形成了以經濟建設為中心的政績觀，部分地方政府官員思想意志不堅定，為了謀求政治晉升而過分注重經濟資源的擴張，忽略了污染治理等隱性指標，甚至有些官員超前投資，為地方財政留下了“一屁股債”；二是政府投資監管不夠有力，目前政府投資監管主要靠審計，而審計的“抽審”制度令某些地方政府抱有僥幸心理，即政府投資監管沒有形成必要的震懾力，導致政府投資不當、盲目投資、超前投資等行為時有發生。

（四）財政層級過多造成財政運行困難

目前，我國財政分級為中央—省—市—縣—鄉五級，政府間劃分財力和稅源就通過這五級序位來進行，以按照收入分享、遞增上解、兩稅返還和直屬征管等方式來集中財力為原則，可能導致欠發達地區的基層政府無財可用、無稅可收，財政運行困難。然而，欠發達地區的基本公共服務資金需要當地基層政府來承擔，因此出現部分欠發達地區地方政府不得不舉債運營的情況。

（五）政府體系臃腫以致財政供養負擔較大

政府工作人員和部分事業編制工作人員的工資福利源于政府財政資金。近年來，隨著政府臨時性員工規模的增大和政策性增資，導致欠發達地區的財政供養負擔比較大，進而產生地方政府性債務。

二、欠發達地區地方政府性債務管理現狀

（一）政府投資缺乏規劃性和科學性

目前，欠發達地區地方政府緩解地方政府性財務的主要方式是通過政府性投資、融資實現財政資金的增加，存在政府性融資、投資缺乏規劃性和科學性的問題，非但沒有對地方政府性債務產生積極影響，反而有加劇債務危機的可能。當前，我國已經明確提出不允許地方政府采用直接融資的方式獲取資金。

（二）政府性債務數據統計不全面

目前，部分欠發達地區地方政府性債務管理存在政府性債務數據統計不全面的問題，主要表現在由于地方政府性債務統計口徑滯后于債務形式多元化的發展趨勢和歸口管理等原因，地方政府性債務的數據披露途徑比較單一、透明性不強、及時性比較差。

（三）政府性債務管理工作缺乏監督

目前，對部分欠發達地區地方政府債務管理工作缺乏必要的監督。一方面，欠發達地區地方性債務各部門的責任主體不夠明確，導致政府性管理工作出現日常管理責任推諉、出現問題無人承擔責任的問題；另一方面，政府性債務管理的主要途徑是政府舉債投資，政府財政部門對政府投資的監管因為沒有明確的法律規定而存在較大困難。

（四）政府違規轉嫁債務負擔

目前，部分欠發達地區為了緩解地方政府性債務，出現了違規轉嫁債務負擔的行為。例如，政府采購賴賬不還、為增加財政收入而設置收費項目或胡亂罰款等。這不僅破壞了政府的公信力，容易導致民生問題，還不能從本質上解決政府性債務問題。長此以往，政府性債務問題終究會愈演愈烈[2]。

三、欠發達地區地方政府性債務管理對策

（一）加強政府投資的規劃性和科學性

加強政府投資的規劃性和科學性有助于避免政府不當投資、盲目投資和超前投資等不可持續的行為，從而有效遏制地方政府性債務問題愈演愈烈。

首先，在現行投資體制下，政府仍然是投資的重要主體，而政府領導的個人素質對政府投資項目選擇有很大影響，所以加強政府投資的規劃性和科學性，必須要提升政府領導的素質。一方面，要加強對欠發達地區基層政府領導的思想建設。要求政府領導樹立正確的政績觀，在追求投資回報的基礎上，要更看重經濟的可持續增長和政府投資為當地人民群眾帶來的隱性影響，避免政府領導為了政績而盲目投資、超前投資。另一方面，要加強對欠發達地區基層政府領導進行相關學習培訓，幫助其提高投資水平。政府領導要重視投資科學性和規劃性對本地區政府性債務管理工作的影響，積極參與相關培訓和學習，不斷提升自身的素質，指導政府財政部門有效投資。

其次，政府投資的償債責任不明確也是導致政府投資缺乏約束的重要原因。一方面，要落實投資責任，政府投資相關人員要為投資項目承擔具體的責任。如果投資項目最后虧損破產，造成了公共資源的浪費和地方政府性負擔的加重，要將具體責任落實到具體的工作人員身上。另一方面，要摒棄不科學的“新官不理舊賬”和“舊官不理新賬”的政績制度。要求地方政府領導班子樹立責任意識，應以經濟建設為工作重心，而不能只追求“表面政績”。欠發達地區的政府領導班子換屆后，原領導班子仍要在一定時期內對當地的經濟發展負責，如果是原領導班子投資不當導致的“負債危機”，那么原領導班子仍要承擔責任[3]。

（二）嚴格執行政府性債務的審計工作

嚴格執行政府性債務的審計工作能夠有效約束政府性投資，從而間接促進政府性投資的科學性和規劃性。目前，地方政府性債務的審計工作存在債務風險狀況難以準確判斷、審計債券發行責任難確定、審計人員綜合水平達不到要求、審計力度不強等問題。

首先，基層審計機關要全面摸查欠發達地區地方性政府債務的具體情況，并根據地方政府性債務的各項數據（如負債率、逾期債務率等）準確評估債務風險，讓地方政府領導認識到債務管理工作的嚴峻性和緊迫性。

其次，基層審計機關要堅持“三個區分開”，對政府投資行為精準追責，即秉承誰舉債誰負責的原則，強化地方政府的投資責任意識，打消地方政府的顧慮，保護地方政府的投資積極性，避免地方政府領導為了避免擔責而不投資、不融資。

再次，基層審計機關要加強審計隊伍建設，提升審計工作人員的工作責任感和職業素養。一方面，要求審計人員清晰準確地了解目前國家出臺的與地方政府性債務管理有關的法律法規和政策；另一方面，要求審計人員不僅具備審計能力，還能對審計結果加以應用，加強對地方政府違法違規舉債行為的問責力度。

最后，基層審計機關要合理配置審計資源，加強審計監督力度，形成對政府性債務管理工作形成震懾力，保證政府性債務管理工作的有序開展。

（三）建立健全政府性債務風險預警機制

建立健全地方政府性債務風險預警機制是控制和化解地方性債務風險的重要手段。2014 年，國務院發布《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號），對地方政府性債務風險預警機制做出了規定，即要求財政部對各地區的政府性債務風險狀況進行評估，對政府性債務高風險地區進行風險預警。要求債務高風險地區及時采取措施，逐步降低債務風險；要求債務低風險地區合理控制地方政府性債務的增長速度和擴張規模，警惕步入債務高風險的陷阱。

首先，參考國際通行做法，采用債務負擔率、債務率、償債率等指標作為地方政府在性債務風險評價標準，建立科學的地方政府性債務管理制度。其次，為了保證政府性債務風險預警機制的有效運行，各級地方政府部門應該加強債務數據統計。一方面，要安排專職人員負責政府性債務數據統計工作，要求工作人員實事求是地統計地方政府負債的各項數據并及時上報，從而獲得科學的地方政府性債務風險評估結果；另一方面，要根據債務風險評估結果改進債務管理工作，讓政府性債務風險預警機制真正發揮作用[4]。最后，要秉承適度舉債、加強管理、規避風險的原則，用長遠的、發展的眼光對欠發達地區的地方政府性負債情況進行全面的研究，對各類債務管理工作要進行充分的事前科學論證。

（四）利用財稅政策促進當地經濟發展

欠發達地區的政府性債務問題通常較大，主要原因是欠發達地區經濟發展規模比較小、速度比較慢，而經濟發展狀況與政府性債務情況有緊密聯系。政府財政收入的主要來源是稅收，而稅收規模是與經濟發展狀況緊密相關的。欠發達地區的經濟發展狀況比較差，稅收規模自然較小，政府財政收入較少，但是政府財政支出是相對固定的，政府財政收支不平衡形成了政府性負債。因此，解決欠發達地區地方政府性債務問題的根本對策是發展經濟。

地方政府一方面可以通過營造寬松的營商環境，以及制定有利于經濟發展、產業轉型升級的扶持政策來提升經濟發展速度；另一方面可以利用財稅政策來促進當地經濟的發展。例如，欠發達地區的經濟主體一般是鄉鎮企業和農業，那么欠發達地區地方政府可以利用財稅政策推動產業升級、支援農業發展。另外，欠發達地區為了激發經濟發展活力，可以利用財稅政策鼓勵技術創新和提振本地區居民的消費能力[5]；為了實現可持續發展和高質量發展，可以利用財稅政策促進節能減排和保障各地區的協調發展。

（五）制定穩妥化解財政風險實施方案

適當的負債有利于促進當地經濟發展，所以政府性債務管理工作并非清除一切政府債務，而是將政府債務保持在一定范圍內，避免出現財政風險。“凡事預則立，不預則廢”。為了有效地控制欠發達地區地方政府性負債的增長速度和增長規模，逐步化解欠發達地區的地方政府財政風險，地方政府必須根據本地區的發展現狀和發展預期來制定穩妥化解財政風險的實施方案，并為該方案制定時間限制和預期效果。

首先，地方政府應該通過負債數據統計，全面而準確地掌握本政府的負債情況，包括債務總量、債務類型、償債缺口等內容，從而根據負債具體情況和本地區實際情況制定穩妥化解財政風險的實施方案，在方案中明確階段性目標和政府各部門在債務管理工作中應承擔的具體職權。例如，地方政府可以制定十年化解負債計劃方案，要求政府在該方案的指導下，在不超過十年的時間內，將本政府的負債率下降一半。

其次，地方政府應該加強對化債方案實施的監督，將化債方案從理論落到實踐，要求政府各部門嚴格按照化債方案的要求開展工作。對于不按照化債方案開展債務管理工作或扭曲化債方案的行為，政府領導應該及時制止并給予相關部門或人員以行政處分。

最后，地方政府應該定期檢查化債方案的實施成果，確保能夠在規定年限內完成規定的化債任務。

結 語

欠發達地區地方政府性債務的形成原因主要包括分稅制導致地方政府財政對中央財政依賴提高、經濟發展欠佳以致歷史欠賬積累、政府投資不當或盲目投資、財政層級過多造成財政運行困難、政府體系臃腫以致財政供養負擔較大。地方政府性債務管理不當不僅可能形成財政危機，還有可能引發輿情危機，破壞政府的公信力。