鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計研究

馬芳林

（青海民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，西寧 810000）

引 言

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）的出臺和實施，意味著審計工作在重大政策落實中的作用逐漸成為審計機(jī)關(guān)的主體工作責(zé)任。在此背景下，本文以A縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作作為研究案例，簡單分析了該縣跟蹤審計工作的具體實施過程與暴露出的不足，并提出了相應(yīng)的解決對策，不僅能夠為調(diào)整A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作提供參考，同時也能夠持續(xù)豐富我國重大政策跟蹤審計方面的理論研究體系。

一、鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計實施的理論基礎(chǔ)

受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任以兩權(quán)分離理論為基礎(chǔ)。從國家治理的層面上來看，我國是人民民主專政的國家，國家財產(chǎn)的所有權(quán)歸全體人民所有，在政府部門落實各項經(jīng)濟(jì)活動的過程中，人民群眾是將國家公共財產(chǎn)的管理權(quán)委托給政府和其他職能部門進(jìn)行管理，政府部門需要對各項公共資源進(jìn)行合理支配，同時要維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益，由此催生出公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這也是國家審計工作形成和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計工作是國家審計機(jī)關(guān)監(jiān)督各項重大政策落實的監(jiān)管審計工作，主要目標(biāo)是將國家行政部門和權(quán)力機(jī)關(guān)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況進(jìn)行全面的監(jiān)督、管理[1]。

二、鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計的作用機(jī)理分析

（一）政策制定的審計預(yù)防

在我國鄉(xiāng)村振興政策的制定階段，政策形式就是最終的工作成果，包括政策存在、產(chǎn)生的方式和各種外部形態(tài)，具體又可以分為正常的文件形式、體系建設(shè)和制定程序。這一階段的跟蹤審計工作是以政策形式為主要對象，由國家審計機(jī)關(guān)或者地方職能部門進(jìn)行審計評價，尤其是需要關(guān)注地方部門形成的鄉(xiāng)村振興政策配套的確定性、體系的一致性和生產(chǎn)配套體系程序的法定性[2]。

（二）政策執(zhí)行的審計揭示

鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行也就是政策落地后的既成事實，是政策在具體執(zhí)行中的各種數(shù)量值、比例關(guān)系和統(tǒng)計結(jié)果。在鄉(xiāng)村振興政策具體執(zhí)行的過程中，受眾群體較為復(fù)雜，并且涉及多個領(lǐng)域，針對鄉(xiāng)村振興落實后的事實開展審計工作屬于事中審計工作。國家審計機(jī)關(guān)可以對各級政府和職能部門在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過程中的主體責(zé)任履行狀況和政策執(zhí)行主體的行為是否合法進(jìn)行審查和監(jiān)督[3]。

三、鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計研究——以A 縣為例

（一）A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實的現(xiàn)狀

A 縣作為S 省的省級貧困縣，位于S 省的A 市南部，也是S 省鄉(xiāng)村振興工作任務(wù)繁重的地區(qū)之一。A 縣的總面積為1125 平方公里，耕地面積為93.73 萬畝。當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2021 年A 縣的累計農(nóng)村人口數(shù)量為62 萬人，轄區(qū)共劃分為2 個街道、11 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1 個開發(fā)區(qū)和561 個行政村。

S 省和A 市是A 縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的上級領(lǐng)導(dǎo)部門，在全面落實中央政府鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求的前提下，A 縣始終以上級政府的工作部署作為出發(fā)點，綜合考慮自己的實際發(fā)展?fàn)顩r，形成了A 縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，提出了建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、建立現(xiàn)代農(nóng)村治理體系、發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等四項工作目標(biāo)，并以此為基礎(chǔ)形成了相應(yīng)的配套政策。

隨著A 縣鄉(xiāng)村振興政策的逐漸實施，當(dāng)?shù)氐母邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作也在穩(wěn)步推進(jìn)，糧食產(chǎn)量逐年增加。根據(jù)A 縣發(fā)布的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021 年當(dāng)?shù)氐男←溈偖a(chǎn)量為32.23萬噸，平均畝產(chǎn)達(dá)到了475.1 公斤。同時，當(dāng)?shù)氐氖卟恕⒘止⒚缒净ɑ芎托竽琉B(yǎng)殖四大產(chǎn)業(yè)也逐漸發(fā)展壯大。當(dāng)?shù)卣疥P(guān)注鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的全新格局。從鄉(xiāng)村建設(shè)層面看來，當(dāng)?shù)卣冀K關(guān)注污水治理、垃圾治理和廁所革命等各項工作的推進(jìn)。截至2021 年，當(dāng)?shù)乩塾嫴鸪婆f房屋40.33 萬平方米，累計綠化栽植樹木120 萬株。同時，A 縣政府在始終堅持中央和上級部門鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的前提下，用于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興的財政專項資金逐漸遞增，到2021 年當(dāng)?shù)氐呢斦ｍ椯Y金數(shù)量已經(jīng)達(dá)到17000 萬元，其中中央資金、省級資金、市級資金和縣級資金的數(shù)量分別為350 萬元、2920 萬元，3140 萬元和9690萬元。

（二）A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計實施狀況

1.審計目標(biāo)和依據(jù)

A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計的目標(biāo)是通過審計調(diào)查掌握A 縣農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施升級和鞏固脫貧攻堅成果等多方面政策的制定和實行狀況，分別從政策實施、資金管理、項目建設(shè)運營等多個方面，全方位揭示當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興政策實施中存在的問題，以此促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效落地。A 縣開展的審計工作以現(xiàn)行的《中華人民共和國審計法》為根本依據(jù)，同時將《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》和A 市政府出臺的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策文件作為輔助依據(jù)。

2.審計內(nèi)容

A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計的內(nèi)容可以分為以下幾點。第一，鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定是否合理。審計人員對于A 縣和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否能夠結(jié)合具體狀況制定政策實行配套措施進(jìn)行審查，同時也包括了配套措施制定過程中的體制機(jī)制障礙。第二，鄉(xiāng)村振興政策和配套措施的落實狀況。在具體跟蹤審計過程中，相關(guān)人員需要對農(nóng)村危房改造、農(nóng)村廁所改造工作和農(nóng)村飲水安全政策的落實狀況進(jìn)行全方位的審查。第三，對鄉(xiāng)村振興資金的撥付、管理等方面進(jìn)行審查。具體工作內(nèi)容又可以細(xì)分為審查資金的撥付狀況和撥付效率，以及資金的管理、使用狀況。第四，鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)、運營、管理等一系列工作的審查。具體包括了鄉(xiāng)村振興項目的建設(shè)、運營狀況和運營效果等方面的內(nèi)容。第五，鄉(xiāng)村振興政策落實中的違紀(jì)問題。審計人員需要對鄉(xiāng)村振興政策落實過程中，A 縣政府是否出現(xiàn)腐敗、違紀(jì)行為，以及招標(biāo)環(huán)節(jié)內(nèi)外串通、損害公共利益等問題進(jìn)行全方位的審查。

在審計工作實施的過程中，A 市審計局將轄下7 個縣市區(qū)的審計資源和部分社會審計力量整合其中，采用“上審下”和“交叉審”的模式，對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況進(jìn)行跟蹤審計。在跟蹤審計工作開始之前，A 市審計局副局長擔(dān)任組長，并從A 市審計局抽調(diào)2 名工作人員，從轄下A 縣審計局抽調(diào)4 名工作人員，聘請3 名社會審計人員共同組成審計工作小組。針對A 縣在2020 年和2021 年中央和省市縣的財政安排、人居環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施升級、鄉(xiāng)村公共文化等方面的政策落實情況和資金狀況進(jìn)行審查。本次審查的2020 年和2021 年的鄉(xiāng)村振興資金分別為2659.8 萬元和3007.74 萬元，累計抽查A 縣產(chǎn)業(yè)振興項目數(shù)量為12 個，包括18 個部門，每個村落的抽查農(nóng)戶不得少于8 戶。在決定跟蹤審計工作計劃和內(nèi)容之后，審計小組將通知書直接下達(dá)A 縣，并明確通知了審計小組進(jìn)駐A縣開展工作的日期和具體工作內(nèi)容。

審計小組進(jìn)入A 縣之后，首先召開了審計工作會議介，通過使用聽取匯報、詢問、材料查看等多種方法，對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況進(jìn)行了全面的了解。審計小組工作人員向相關(guān)部門索取有關(guān)2020 年和2021 年當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興工作的會議記錄和會議文件，以及年度鄉(xiāng)村振興工作方案、實施意見、考核標(biāo)準(zhǔn)等材料，并且在工作中重點關(guān)注了A縣制定的具體工作方案和實施意見是否貼合當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩頎顩r和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。審計人員在證據(jù)收集的過程中，獲得了當(dāng)?shù)毓ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組提供的產(chǎn)業(yè)振興資料和會議記錄，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)合作社和家庭農(nóng)場的注冊數(shù)據(jù)和相關(guān)文件。同時，審計人員獲得了A 縣的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)前期的批復(fù)資料，并抽取部分項目進(jìn)行審查，檢查這些項目是否完成了具體的建設(shè)目標(biāo)。在此之后，審計人員審查了由第三方機(jī)構(gòu)和住建部門組織技術(shù)人員進(jìn)行農(nóng)村住戶住房鑒定的材料，并與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村局提供的名單數(shù)據(jù)進(jìn)行對比。此外，審計人員查看了由當(dāng)?shù)厮痔峁┑牡谌剿|(zhì)檢驗報告，對農(nóng)村住戶的用水量、用水便利程度等進(jìn)行了走訪調(diào)查。針對被審計單位是否進(jìn)行財務(wù)數(shù)據(jù)公示，審計人員獲取了有關(guān)鄉(xiāng)村振興相關(guān)項目的財務(wù)數(shù)據(jù)和會計資料，并進(jìn)行了全面分析。

3.審計報告出具及工作整改

審計小組在根據(jù)A 縣提供的各項檔案資料，以及利用實地走訪和入戶調(diào)查取得的相關(guān)資料后進(jìn)行匯總，召開審計會議，將審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行全方位的分析，最終得出審計工作結(jié)論，針對出現(xiàn)的各種問題提出改進(jìn)建議，形成完善的審計調(diào)查報告。A 縣相關(guān)部門需要針對審計工作小組發(fā)出的審計報告征求意見稿和審計報告征求意見書正面給予回復(fù)，在揭示相關(guān)事項后，由A 市審計局開會審定，出具最終的審計報告。A 縣相關(guān)部門則需要根據(jù)審計報告的內(nèi)容整改各項工作。

四、A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計暴露出的不足

（一）審計范圍有待擴(kuò)大

以A 市審計局針對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作看來，介入時間節(jié)點較晚，屬于事后審計，無法針對政策前期的決策工作進(jìn)行跟蹤審計，審計機(jī)關(guān)無法從政策制定的源頭發(fā)現(xiàn)各種問題，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中存在著風(fēng)險事件發(fā)生的可能。從政策的范圍層面來看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略由國家在宏觀層面推動，并且需要相關(guān)部門結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼鎸崰顩r形成針對性的振興政策和配套措施，涉及的部門數(shù)量較多、范圍較廣，導(dǎo)致審計機(jī)關(guān)無法做到跟蹤審計工作的全方位覆蓋。A 縣作為S 省的農(nóng)村改革試驗區(qū)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中出臺了數(shù)量較多的配套措施，涉農(nóng)資金的來源復(fù)雜、金額較大，預(yù)算項目數(shù)量較多，并且涉及多個行業(yè)。審計人員在對A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況進(jìn)行跟蹤審計工作時，主要針對財政、農(nóng)業(yè)、交通、住建及水利等部門政策進(jìn)行審查，對于其他部門的政策跟蹤審計工作落實較少，累計抽查的5667.54 萬元的資金量，僅占據(jù)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興資金的20%，審計覆蓋范圍工作不夠全面。

（二）缺乏完善的審計工作資源支持

鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作內(nèi)容較多，對于審計資源的要求也在不斷提升。從本次A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作看來，審計工作小組的審計人員較少，無法全方位處置復(fù)雜的審計工作。雖然政府部門聘用了社會力量，但因為當(dāng)?shù)氐呢斄Α⑽锪Φ纫蛩氐挠绊懀瑑H聘用3名社會審計人員針對個別鄉(xiāng)村振興項目進(jìn)行審計。此外，在審計工作正式實施之前，即便A 縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和自然資源局對于當(dāng)?shù)氐母邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)狀況進(jìn)行了聯(lián)合考察，但由于缺乏完善的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，因此并未將具體的考核成果納入跟蹤審計工作中。

五、A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計工作持續(xù)優(yōu)化的對策

（一）明確劃分審計范圍

審計機(jī)關(guān)需要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的不同階段，科學(xué)地選擇進(jìn)入時間節(jié)點，或者以鄉(xiāng)村振興項目實施過程和規(guī)劃為主，針對重要階段開展審計工作。例如，在鄉(xiāng)村振興政策的早期制定階段，審計人員可以利用事前介入的方法，對于政策決策進(jìn)行跟蹤審計，發(fā)掘政策內(nèi)容不合理的地方，從根源上解決各種問題。針對A 縣鄉(xiāng)村振興政策實施過程中周期較短、效果較快的項目，需要利用全過程介入的方法，確保能夠?qū)㈨椖康穆涞貭顩r進(jìn)行全方位了解，總結(jié)其中的經(jīng)驗和教訓(xùn)。對于當(dāng)?shù)卣呗鋵嵾^程中，審計人員高度關(guān)注的資金使用和項目運營之后的經(jīng)濟(jì)效益問題，需要利用重點介入的方法，集中當(dāng)?shù)匾延械膬?yōu)勢審計資源，在關(guān)鍵時間節(jié)點介入，進(jìn)一步提高跟蹤審計工作的質(zhì)量和效率。以精準(zhǔn)介入工作為基礎(chǔ)，審計機(jī)關(guān)需要收集數(shù)據(jù)，建立完善的審計監(jiān)督數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)審計工作的全方位覆蓋。審計人員需要全方位掌握A 縣提出的鄉(xiāng)村振興政策，進(jìn)行科學(xué)分類，以此確定審計工作的重點，建立完善的審計評價標(biāo)準(zhǔn)體系，確保能夠在審計內(nèi)容方面覆蓋鄉(xiāng)村振興政策的全部內(nèi)容。

（二）審計工作資源的全面整合

從A 縣鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作來看，跟蹤審計工作任務(wù)較重和有限審計資源之間的矛盾是影響跟蹤審計工作效果的重要因素。當(dāng)?shù)貙徲嫏C(jī)關(guān)需要將審計資源合理配置，配合審計組織方法的創(chuàng)新，確保審計機(jī)關(guān)的工作職能夠得到全面發(fā)揮。

考慮到鄉(xiāng)村振興政策落實情況跟蹤審計工作的覆蓋范圍較為廣泛，與審計機(jī)關(guān)日常的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、減稅降費和環(huán)保責(zé)任審計等項目之間存在一定的重合，因此在跟蹤審計工作過程中，審計部門需要關(guān)注不同項目之間審計工作的溝通和交流，建立審計機(jī)關(guān)不同科室的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，打破科室之間存在的信息壁壘，確保不同審計項目間能夠?qū)崿F(xiàn)信息、資源的共享。審計機(jī)關(guān)針對不同審計項目之間存在內(nèi)容交叉的部門，需要定期召開相關(guān)會議，由不同部門對業(yè)務(wù)的開展?fàn)顩r和發(fā)現(xiàn)的各類風(fēng)險事件進(jìn)行全方位的通報，針對同一個問題，要從多個層面匯總分析審計信息，形成完善的解決方案。同時，審計機(jī)關(guān)需要形成完善的聯(lián)動機(jī)制，由上級審計機(jī)關(guān)根據(jù)整體業(yè)務(wù)工作的要求和目標(biāo)，利用座談會議的方法，聽取下級審計機(jī)關(guān)的工作匯報，并為下級審計機(jī)關(guān)的工作部署提出相應(yīng)的建議。下級審計機(jī)關(guān)則需要對工作狀況進(jìn)行及時的反饋，確保能夠在上級審計機(jī)關(guān)的幫助下及時解決各種障礙和困難。

結(jié) 語

鄉(xiāng)村振興政策落實情況的跟蹤審計工作能夠幫助審計機(jī)關(guān)在及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策落實情況各項問題的前提下，督促相關(guān)部門進(jìn)行整改，進(jìn)一步強(qiáng)化我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施效果。