湖泊保護視角下高原濱湖建制鎮國土空間規劃應對研究
——以云南省石屏縣壩心鎮為例

車震宇，王 磊，張文靜

引言

土地城鎮化與人口城鎮化的快速推進使得高原湖泊流域空間形態、生態經濟要素發生巨大轉變，也使生態環境保護與產業經濟發展之間的沖突愈演愈烈，已經成為制約高原湖泊流域可持續發展的重要原因。云南省高原湖泊流域以全省2.1%的國土面積容納了全省10%的人口，經濟總量也達到全省1/3[1]，早在2008年云南省就成立了高原湖泊水污染綜合防治督導組，致力于高原湖泊的保護治理與開發工作，隨著保護治理政策與方案的頒布實施①，九大高原湖泊②生態保護力度逐年增強，高原濱湖流域城鄉發展伴隨的水環境污染、發展空間受限與湖泊保護之間的矛盾日益凸顯。

對于高原湖泊流域，國內學者多從水環境研究[2-3]、湖泊治理策略[1,4]、生態安全格局[5-6]等內容入手研究，少有學者從國土空間規劃層面進行探究[7-8]。云南省擁有九大高原湖泊，其流域為云南省經濟產業重點聚集區域，目前云南省尚未出臺鎮級國土空間規劃編制指導性文件。基于此，本文在國土空間規劃體系背景下，以“多規合一”為基本手段，并從鎮級基礎國土空間規劃層面出發，對高原湖泊流域保護與發展之間的矛盾進行系統整合，從空間層面建立全要素管控機制，這對實現云南省高原濱湖建制鎮的可持續發展具有重要意義。

1 鄉鎮級國土空間規劃編制現狀

鄉鎮級國土空間規劃位于五級末位，起到承接上位，向下管控、引導詳細規劃的作用，側重規劃的實施性[9]。從2022年國家發改委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》和《“十四五”新型城鎮化實施方案》來看，促進大中小城市和小城鎮協調發展已成為目前國家對于城鎮空間格局的大方向。從國土空間規劃編制視角來看，國土空間規劃的編制逐漸穩定[10]，省、市、縣級國土空間規劃的研究和實踐目前已經有了較多的成果，作為國土空間規劃體系中的基礎規劃，鄉鎮級國土空間總體規劃在承接上級國土空間規劃的宏觀戰略并落實核心指標的同時，整合了鄉鎮總體規劃和土地利用規劃，實現了鄉鎮全域“一張圖”管控[11]。截至2022年，國家層面尚未出臺鄉鎮級國土空間規劃編制的相關文件，但北京、山東等16個省市（表1）已根據地方實際出臺了地方層面的鄉鎮級國土空間（總體）規劃編制導則（指南、技術要點）。

表1 各省市鄉鎮級國土空間規劃編制指南（導則）

與傳統的鄉鎮總體規劃和土地利用總體規劃比較，鄉鎮級國土空間總體規劃更加重視全域全要素的分類精準管控，更加注重剛性與彈性相結合的管控和村莊建設的底線管控[12]。云南省尚未出臺鄉鎮級的國土空間規劃指導性文件，鄉鎮級國土空間規劃尚處在起步階段，有待深入探索，更多實證研究也有待驗證。探討云南省濱湖地區鄉鎮國土空間規劃對于云南省高原湖泊流域保護發展有著重要的理論與實踐意義。

2 高原濱湖建制鎮國土空間規劃綜述與意義

湖泊流域自古以來是人類文明的發祥地，湖泊在氣候、水資源、生物多樣性和旅游等各方面發揮著重要的作用，云南省是中國天然湖泊眾多的省份之一，省內大于30 km2的湖泊有9個，即九大高原湖泊，湖泊流域不僅是云南省人口和經濟最為發達的區域，而且是云南省著名的風景名勝區和糧食生產區[1]，高原湖泊的保護和治理對于云南省生態、經濟和社會發展具有關鍵性的意義。

高原濱湖鎮在推動區域高原特色農業、加工制造業和高原湖泊旅游業的同時往往伴隨著生態環境破壞的現象，導致圍湖造田造塘、建設無序、鎮域管理無據等問題凸顯。王浩通過湖泊流域建設用地與湖泊水質關系的面板數據分析，得出了高原湖泊流域建設用地的增長與湖泊水質污染程度呈正相關關系[13]，鄉鎮作為最接近自然資源管理與調控的層級，成為湖泊保護與城鎮發展矛盾最為突出的平臺。通過中國知網分別對“高原湖泊”和“國土空間規劃”相關的文獻的主題進行可視化分析（圖1），二者之間的交集主題研究內容主要還是在各自的領域，湖泊流域的相關研究主要集中在保護目標、生態空間或生態要素某一方面[14]，對高原湖泊的研究案例地主要集中在青藏高原，較少有從國土空間規劃角度探究云南省高原湖泊的保護與發展，從全域全要素的國土空間規劃層面的研究成果較少，近年來有少數學者從國土空間規劃視角對洱海、程海流域的生態保護策略進行了探討[7-8]。

從國土空間規劃編制層面上看，結合各省市編制指南，鄉鎮國土空間規劃編制內容主要包括現狀研判、發展目標定位、國土空間總體格局、底線管控、生態修復與國土綜合整治、鎮村體系與村莊布局、資源保護利用、支撐體系、鎮區規劃、近期規劃和規劃傳導與實施等11個方面的常規內容[15]，云南省擁有九大高原湖泊，對濱湖建制鎮的國土空間規劃尚未有明確的規劃編制方面的相關研究，對于高原濱湖鎮的研究應在國土空間規劃體系建立的新背景之下，從全域國土出發，將開發建設活動落實到具體的空間規劃層面，對高原濱湖鎮建設中存在的矛盾進行系統整合，建立全要素管控機制，以實現高原濱湖建制鎮的可持續發展。

3 壩心鎮國土空間現狀與存在問題

3.1 壩心鎮概況

壩心鎮屬于云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣，是石屏縣的東大門，與異龍鎮（石屏縣政府駐地）接壤，鎮域包含了95%以上的異龍湖水域面積，國土面積17%以上處于異龍湖一、二級保護區內，鎮區位于異龍湖東岸壩區，與異龍湖關系密切。壩心鎮常住人口28 106人，以彝族為主體，主要分布在鎮區和異龍湖沿岸行政村，戶籍人口約為31 516人，超過常住人口約3 400人，人口外流現象較為突出。壩心鎮主要聚焦楊梅、獼猴桃等特色水果產業，2021年農業總產值5.9億元，同時依托傳統村落聚集區以及4A級景區異龍湖濕地公園，2021年旅游服務業產值0.47億元，有著良好的產業發展基礎。

3.2 生態環境受損

圖1“高原湖泊”與“國土空間規劃”文獻綜述分析示意

高原湖泊流域的生態環境受損主要體現在城鄉發展與生態環境之間的矛盾[16-18]，異龍湖流域內人口集中度高，截至2021年異龍湖流域人口超過15萬人，人口增長和城鄉發展空間用地的不斷擴張，農業和生態用地逐年減少，土地資源浪費現象嚴重。人口快速增長導致的生產生活管理不完善的問題也逐漸凸顯（表2），特別是農村散養畜禽和農田徑流造成的面源污染量頗大。2000—2020年的20年間，異龍湖流域土地利用格局變化巨大，其中建設用地從2000年的48.55 km2增至2020年的74.15 km2，占流域面積的22.4%④（圖2）。受建設用地不斷擴張的影響，加之湖泊沼澤化嚴重，異龍湖蓄水量銳減，湖泊水域面積減小。

表2 壩心鎮各類污染物產生情況 單位：t/年

圖2 異龍湖流域土地利用格局變遷（2000—2020年）

3.3 發展空間受限

3.3.1 耕地保護與農業發展壓力

由于城鎮化的持續推進，部分耕地被擠占，經濟發展與糧食保障之間的協調重壓導致耕地保護形勢更為嚴峻[19]。2019年第三次國土調查的耕地總量為3 833.46 hm2，2021年三調變更數據顯示壩心鎮耕地總量為3 409.31 hm2，相差424.15 hm2，種植產業結構調整導致耕地向園地和林地轉變。壩心鎮大部分農用地位于異龍湖二級保護區內，一方面，耕地的化肥使用過量導致的農業面源污染是主要湖泊污染源之一；另一方面，壩心鎮賴以發展的蔬菜和高原特色水果種植產業地處異龍湖南北兩岸，都需要高水高肥來促進作物生長，短時間內難以調整和改變。

3.3.2 建設發展空間受限

異龍湖壩區是城鎮建設適宜區，也是發展基礎較好、流通聯系便捷的區域。鎮區城鎮開發邊界與大部分重點村位于異龍湖二級保護區內，部分村民小組甚至位于一級保護區內③，因受到異龍湖保護區的約束和鎮區周圍地形地貌的限制，壩心鎮鎮區建設發展空間極大受限，帶來功能體系發育不良、鎮區產業結構混亂的問題，同時鎮域空間結構在異龍湖保護區管控的影響下也呈現出空間結構不完善、功能分區不確定等問題，這在很大程度上制約了規劃的編制，影響生產生活空間布局和鎮域發展定位，對全鎮經濟產業發展產生阻礙。

3.4 可持續支撐體系缺失

高原湖泊流域的發展需注重社會、經濟、生態、資源之間的協調和可持續發展，鄉鎮級國土空間規劃是鄉鎮級行政區的全域空間治理手段，對全域全要素享有管控權[20]。鎮村建設空間與高原湖泊保護區之間存在相互依存的關系，高原湖泊為鎮村建設空間提供水資源、生態資源和依附于其上的文化資源，并在一定程度上促進或阻礙鎮村空間的開發建設活動；同時鎮村空間的開發建設活動也在促進或阻礙高原湖泊保護與管理進程[21]。近幾年在“湖泊革命”背景下，壩心鎮新建大量配套基礎設施，由于缺乏統籌管理導致鎮域內“鎮區—湖泊—村落”之間聯動性不足，濱湖資源尚未得到更好的開發與利用。

4 壩心鎮國土空間規劃編制實踐

國土空間規劃須圍繞空間這條主線，實現多規融合統一，聚焦空間保護、空間發展和空間支撐，推動鄉鎮可持續高質量發展。維持保護與發展之間的平衡，尋求其中的平衡點，嚴防超過保護維度和發展維度的臨界點，使保護與發展維持在穩定區間，從而建立可持續平衡發展體系，實現城鎮的理性發展、理性增長和生態環境的綠色發展、和諧發展。

4.1 保護維度——以資源分區保護為核心

規劃分區是對國土空間資源配置的空間劃分[22]，須在細化落實上位國土空間規劃分區的基礎上，考慮區域地方特色，以保護與保留、開發與利用為目標，劃定全域規劃分區，明確各資源分區范圍與管控要求。

參考石屏縣國土空間分區的劃定標準，以“三線”為基礎，將壩心鎮國土空間劃分為保護與保留目標下的生態保護區、生態控制區、農田保護區；開發與利用目標下的城鎮發展區、村莊發展區和礦產能源發展區六大一級分區。由于涉及高原湖泊這一特殊要素，根據生態保護的需要將生態保護區特別劃分為湖泊保護區和統籌協調區；針對土地資源性質以及生產發展需要，結合城鄉發展需要，劃分為城鎮集中建設區、彈性發展區、特別用途區、一般農業區、林業發展區和牧業發展區（圖3）。

圖3 國土空間規劃分區技術路線

保護與保留功能區。該功能區主要包括河湖、森林山體、耕地、礦產等自然資源要素，立足生態保護優先與糧食安全戰略，嚴守生態保護紅線與永久基本農田保護區，構建科學合理的生態安全與糧食底線格局，優先考慮高原湖泊生態保護要求，落實各項自然資源的保護與利用原則，劃定各項自然資源保護控制線。針對高原湖泊劃定湖泊保護區，嚴格落實河湖保護藍線、紅線以及管理機制，加強湖泊統籌協調區的生態系統資源的統籌協調；森林資源以完善林地資源保護目標和分級管控管理體系為重，以國家公益林保護為主體；耕地資源則上升至國家糧食安全層面，驗收永久基本農田保護區紅線，推進高標準農田建設；礦產資源須在生態優先的前提下協調開發與保護之間的矛盾。

開發與利用功能區。在上位落實的城鎮開發邊界和向下劃定的村莊建設邊界內，協調城鄉發展，以高效集聚的鎮村空間格局為導向，科學合理地用好土地資源。在上位與鎮村發展意愿的前提下，結合村鎮實際，落實村鎮功能定位，積極推進城鎮化與鄉村振興發展，并且對涉及湖泊保護區的開發利用實行嚴格的騰退搬遷措施，以協調生態與開發之間的關系。

4.1.1 高原湖泊的保護與治理

高原湖泊的保護與治理是一個長期的過程，2019年云南省出臺《云南省九大高原湖泊保護治理攻堅戰實施方案》，明確提出了保護優先、嚴格管控、一湖一策、綜合整治的治理思路。樹立以問題為導向的治理思路，構建水資源保護、水污染防治和水環境治理“三位一體”的核心體系，深入分析異龍湖水資源現狀，確定點源面源污染，從政府監管層面推動鎮村具體落實湖泊保護治理舉措實施，建立自上而下的逐級管控措施。同時，下位落實及時反饋問題，形成自下而上的監管實施并舉的保護治理體系，從源頭處杜絕湖泊資源潛在隱患，推動異龍湖保護區乃至整個流域的“退減調管治”綠色可持續發展（圖4）。

圖4 異龍湖保護治理體系示意

4.1.2 生態修復分區治理

國土空間生態修復是實現生態系統可持續的重要保障，明確生態修復空間分區是生態修復的前提[23]。結合上位“雙評價”結果，壩心鎮全域分為生態保護極重要區、重要區、一般重要區三大類，同時結合壩心鎮實際，基于山水林田生命共同體理念，將生態問題總結為異龍湖流域水環境和水生態問題、森林質量總體不高且覆蓋率低、水土流失和石漠化、歷史遺留礦山生態破壞4個方面。據此將壩心鎮全域劃分為異龍湖生態修復與濕地保護區、森林及生物多樣性保護修復區、礦山生態環境修復與綜合整治區、石漠化與水土流失綜合防治區、其他生態修復區5類生態修復分區（表3、圖5）。劃分異龍湖生態修復與濕地保護區，以保護異龍湖極重要區為目的，旨在解決流域內存在的水質惡化、水生態結構受損和水環境治理不到位的問題，該區域通過采用自然恢復和人工修復相結合的方式，將一級保護區內的耕地通過退耕還湖轉變為湖泊水面，或通過濕地恢復工程轉變為濕地，起到水污染凈化的作用；森林及生物多樣性保護修復區和礦山生態環境修復與綜合整治區為基于森林與礦產資源劃定的、以林地保育及礦產資源合理利用為主的區域；石漠化與水土流失綜合防治區旨在解決喀斯特地貌水土流失的問題；礦山生態環境修復與綜合整治區為歷史遺留礦山、面臨土地整治的礦山和仍在生產的礦山等。

表3 生態分區治理措施

圖5 生態保護重要性及修復分區

4.2 發展維度——保護與發展相協調

4.2.1 資源要素與產業融合發展

統籌推動三次產業融合發展，在自然資源和農業本底條件的基礎上，對接上位規劃對鎮域產業用地的要求，明確地方發展訴求，按照布局穩定和質量提升的原則，規劃布局產業用地，避免產業用地占用生態保護紅線、永久基本農田及高原湖泊流域保護管控區。整合壩心鎮特色產業資源，統籌產業發展方向與產業用地布局，規劃產業空間布局，劃分產業發展分區，明確產業發展核心區和核心點，劃定產業發展軸線（表4、圖6）。

表4 產業空間布局統計表

圖6 產業布局和發展模式

4.2.2 村莊分類引導鄉村振興發展

構建鎮村體系是實現城鄉統籌發展的重要途徑[24]，根據壩心鎮地理特征、資源稟賦、經濟產業發展現狀與前景，構建完善的鎮村結構體系，實現鎮村互補發展與設施共享。鎮區承擔主要發展職能，由鎮區輻射帶動中心村，推動中心村產業體系、基礎設施和道路交通的提升，將中心村打造為鎮域經濟的強力支撐。再由中心村持續推動基層村，以保障基層村公共服務設施和基礎設施不斷完善，引導人口產業向壩區聚集，在生態資源和空間約束的城鎮建設承載力規模的基礎上，落實上位及鎮村發展方向，確定鎮村功能定位，形成三級鎮村體系（表5）。

表5 壩心鎮鎮村體系統計表

4.3 支撐維度——區域內外有機聯動

壩心鎮兼具生態環境保護和經濟產業發展的雙重任務，在此背景下如何協調二者之間的平衡，實現產能最大化，需要建立更具支撐性的穩定國土空間發展格局。優化鎮域支撐體系是基礎，完善鎮區服務功能是重中之重，二者持續推動壩心鎮可持續增長。從鎮域和鎮區兩個層面，在湖泊生態保護的約束下，結合綜合防災的防控要求，在落實上位國土空間規劃和交通專項規劃的基礎上對壩心鎮道路交通網絡和道路交通設施進行合理布局，明確交通發展綜合目標和策略，從高效區域聯通、內部鎮村聯通優化和農村道路設施優化3個層面出發，充分銜接產業發展情況，建立綜合交通體系。構建綜合市政公共服務設施體系，實現不同空間層級服務設施差異化配置，滿足不同規模、不同人群需求，并鼓勵公共設施集中配置，完善公共設施空間布局，促進設施提質提升，提升整體公共服務水平，促進高原湖泊生態保護（圖7）。

圖7 支撐體系構建示意

5 結論與展望

以往鄉鎮總規、土規對自然生態巨系統的整體性難以進行統一的整合與協調[25]，鄉鎮級國土空間規劃涉及城鄉不同特質的地域要素，在結構上相比于高層級空間規劃更能體現城鄉二元特征[26]，在湖泊保護視角下，濱湖建制鎮的空間發展受到湖泊保護的限制，須重點結合全域自然資源、湖泊生態系統的整體性及其內在規律進行整體統籌考慮。異龍湖水域面積小、污染物單一、治理條件好，在云南省九大高原湖泊中具有代表性，壩心鎮國土空間規劃也可為其他高原湖泊濱湖建制鎮空間規劃起到示范作用，因此基于壩心鎮國土空間規劃，將高原濱湖建制鎮國土空間規劃編制思路概括為現狀研判、問題識別、策略生成3個階段，并結合“保護—發展—支撐”3個維度對濱湖鎮國土空間規劃編制展開研究（圖8）。

圖8 高原濱湖建制鎮國土空間規劃路線

生態保護方面，湖泊流域土地利用演變格局對高原湖泊有直接影響，以生態優先為基本原則，強化高原湖泊水資源保護與治理，落實湖泊生態環境保護控制線，實現高原湖泊水資源保護、水污染防治、水環境治理“三位一體”的管控格局，樹立生態分區修復路線。

產業發展方面，明確高原湖泊建制鎮產業發展情況，整合鎮域發展資源，在湖泊生態保護的前提下，統籌推進以協調發展為原則的鎮村產業布局與振興，為高原湖泊保護提供更為全面的經濟支撐。

支撐建設方面，支撐體系的完善與發展可緩解生態環境保護與經濟產業發展之間的沖突，將統籌聯動貫穿于濱湖建制鎮支撐體系建設中，構建高原湖泊保護與經濟產業發展穩定的空間發展格局。

國土空間五級規劃是上級對下級進行管控、下級對上級規劃進行細化落實并產生反饋以推動上級規劃完善的聯動機制，目前云南省鄉鎮級國土空間規劃尚處于起步階段，高原湖泊濱湖建制鎮國土空間規劃還需要更多的實踐研究探索，云南省各個高原湖泊流域由于地形地貌、河湖水質、經濟發展條件等因素的不同，結合“一湖一策”治理方向，還須針對性地探索每一個高原湖泊流域鄉鎮的國土空間規劃應對策略。

注釋：

①2016 年《云南省水污染防治工作方案》；2017 年《云南省全面推行河長制的實施意見》；2019 年《云南省九大高原湖泊保護治理攻堅戰實施方案》。

② 云南省九大高原湖泊：滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、

③ 異龍湖一級保護區范圍共計70.12km2。杞麓湖、異龍湖、星云湖、陽宗海。

④ 數據資料來源于《異龍湖流域保護治理“十四五”規劃》，其中數據采用2020 年數據。由于項目開展時間較長，2020 年與2021 年用地變化相差不大，同時考慮數據獲取以及表達均為5 年時間間隔，故本處采用2020 年用地數據。