面向協同治理的存量空間規劃轉型

劉巍 李明璽

摘 要

我國進入高質量發展新時期，對當前的城鄉規劃提出了更高的要求。面對城市存量地區的復雜特征和回歸人本的轉型需求，存量空間規劃作為維護公眾利益、協調空間利益的公共政策，迫切需要在規劃過程、規劃方法等方面加快轉型與創新。本文以北京市海淀區為例，針對城市建成區如何更好地優化配置現有的資源要素，提升科技創新活力及城市氛圍，實現高質量發展的重要命題提出了海淀雙圈營造的思路。文章結合過去5年圍繞海淀雙圈營造的實踐與研究，以協同治理為分析視角，透過規劃政策制訂、實踐案例跟蹤、多元主體訪談等維度，對存量空間規劃本身的定位作用、規劃實施的機制特征、多元主體的協作互動等問題進行剖析和反思，提出針對未來存量空間規劃的轉型思考。

關鍵詞：協同治理；社區生活圈；創新服務圈；存量空間規劃

1 社會發展和社會治理的轉型呼喚存量空間規劃轉型

1.1 高質量發展對城鄉建設提出更高要求

當前我國已經步入城鎮化較快發展的中后期，由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重，從“有沒有”轉向“好不好”。黨的十九屆六中全會強調，必須實現創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發展，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。高質量發展背景下的城鄉建設應堅持以人民為中心，遵循城市發展規律，把新發展理念貫穿存量更新的全過程和各方面，加快建設宜居、綠色、智慧、韌性、人文城市，讓城市成為人民群眾高質量生活的空間。

1.2 協同治理是面對存量更新復雜問題的治理轉型

與增量發展不同，存量更新由于其空間資源類型更加豐富，產權關系更加復雜，牽涉的既有問題更加多樣分散，需要面對和處理的城市問題更加多元，體現出“主體多元、方式多樣、任務多線、機制復雜”等特點[1]。與此同時，面對后工業化進程引發的社會結構從線性模式向網絡化的轉變，我國的社會治理正在逐漸從傳統的行政管理模式向復雜科學管理范式轉變[2]，以回應后工業社會的復雜性、不確定性和協作要求。

協同治理理論源于協同學，是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業、公民個人共同參與到公共管理的實踐中，發揮各自的獨特作用，組成和諧有序高效的公共治理網絡[3]。協同治理順應了社會結構網絡化、多樣化、自組織的特征，其治理模式與城市存量更新中多元主體的互動模式十分契合。在城市存量更新過程中，分散的物權使得存量空間資源的利用成本大大超越了新區建設，而且這種成本政府往往難以獨立承擔，不得不借助市場的力量。而對于權益主體來說，關注的首先是使用價值，其次才是產出價值，因此成本成為他們更為敏感的因素。當通過較為簡單的更新改造活動即可達到預期的使用價值時，他們傾向于“自己動手，豐衣足食”，而對于復雜的更新改造他們則會選擇借助市場的力量去實現改造目標。面對存量更新的復雜利益格局，政府、市場、社會必須借助多層次的協作平臺和多方參與的協商機制形成合作伙伴關系，從而實現存量空間資源的更新利用和存量建成區的完善提升[4]。

1.3 社會發展和社會治理的轉型呼喚存量空間規劃轉型

在城鄉建設領域，存量空間規劃正逐步成為主戰場。面對城市存量地區的復雜特征和回歸人本的轉型需求，存量空間規劃需要更強調公共政策屬性的回歸，從存量更新的現實特點和需求出發，在高質量發展“創新、協調、綠色、開放、共享”的目標引領下，在規劃過程、規劃方法等方面加快轉型與創新。本文以筆者過去5 年中，在北京市海淀區參與的一刻鐘社區生活圈、創新服務圈的系列營造實踐和研究1為切入點，以協同治理為分析視角，透過規劃政策制訂、實踐案例跟蹤、多元主體訪談等維度，對存量空間規劃本身的定位作用、存量空間規劃實施的機制特征、多元主體的協作互動進行剖析和反思，提出針對未來存量空間規劃的轉型思考。

2 海淀雙圈營造：以人的需求為核心重構城市創新空間

2.1 高質量發展背景下的海淀雙圈營造

海淀區是北京市的經濟強區、科教強區和人才強區2。2021 年海淀區全年地區生產總值9，501.7 億元， 經濟總量占北京市比重為23.6%，全市第一。海淀第三產業占比在88%～90% 左右，與紐約、東京等大都市相近。海淀區坐擁83 所高校、140 余家科研院所、近百個國家級重點實驗室、600 多名院士，海淀區科研資源的密度堪稱全國之最。海淀區高校在校大學生人數占北京市的一半以上，是全國最大的高校群體。到2020 年底，海淀區人才資源總量為197.6 萬人[5]，占北京市的1/4。海淀區從業人員中，受過高等教育的人群占73.5%，是全國智力資源最為密集的地區。2019年海淀區的全年居民人均可支配收入已超過7萬元，達到中等發達國家水平[6]。

海淀雙圈研究提出基于海淀區的存量空間資源，通過政府部門聯動（海淀區規自分局、中關村管委會、海淀區商務局、街道辦事處等部門），借助責任規劃師制度，以精準化調研，多方共治、共建、共享為手段，搭建政府、園區、企業、社會等共同參與的平臺，通過課題研究—模式探索—社會創新的方式，推動海淀區十五分鐘社區生活圈和創新服務圈的落實，構建有歸屬感、成就感、獲得感、幸福感的城市單元，為企業的成長發展、人才的思想碰撞營造高品質城市空間環境。

海淀雙圈包含社區生活圈和創新服務圈（圖1）。社區生活圈以家為中心，分為基礎生活圈和品質生活圈，創新服務圈以工作地為中心，分為基礎創新圈和品質創新圈（圖2）。

社區生活圈的概念是在人本城市的背景下應運而生的。這一概念最早出現在日本，之后在歐洲、美國、澳大利亞等地都有類似的概念與實踐[7]。在國內，上海是較早倡導十五分鐘社區生活圈建設的城市，目前自然資源部、商務部均印發了相關的技術指南，住建部的完整社區指南和新的住區規范也提到了十五分鐘社區生活圈的相關內容3。

創新服務圈的概念來源于近年來創新經濟理論的發展。創新型企業需要與之匹配的城市空間，而人才作為創新型企業的核心資源，其流動不再受制于由企業（就業）分布所決定的單向邏輯，呈現越來越顯著的生活與創新活動相結合的指向性。以人力資本為核心的創新服務圈營造逐漸成為創新型城區的新空間需求，正在重構城市空間價值分布格局[8]。

海淀區既是全國知名的創新城區，也是北京市乃至全國高質量發展的標桿城區。無論社區生活圈還是創新服務圈，均不再以設施為研究對象，而是以人為核心，在滿足人的需求的同時也注重個體“附近”的社會環境建構。在海淀區構建社區生活圈和創新服務圈，既是釋放人力資本紅利的手段也是激發創新活力的途徑，其實踐探索既具有極大的必要性也具有極強的典型性。

2.2 雙圈營造背后的城市空間單元演變特征

海淀雙圈的營造是基于海淀區現有城市空間的優化提升，與空間背后的產權關系和治理邏輯息息相關。從城市空間發展和演進的特點來看，海淀區的空間單元可以分為“校區、社區、園區、街區”4 種典型類型（圖3）。4 種類型隨著社會結構的變遷，社會生活、空間治理模式的演變而發生空間特征的演變，具體可以總結為以下4 個特點。

2.2.1 校區：從科研院所到知識引擎

海淀區是典型的單位制大院密集區。以清華周邊—成府路—五道口地區為例，清華周邊地區有豐富的科教資源，近年來清華大學將具備對外開放條件的科技、人文資源（如清華大學藝術博物館、清華大學三創平臺Tsinghua x-lab等）在空間上進行優化調整，形成了介于校區和城市之間的共享創新單元（在校區、社區、街區之間出現了一種介于中間的新型創新單元，見圖4），實現智力資源的共享與外溢。同時借助校友、青年創業者、職業教育、教師等的自發社交，實現校內資源與校外資源的聯動，既滿足了高校教職工與不同類型人群進行知識交往的破圈需要，也為周邊城市帶來文化與知識的滋養，滿足非高校的創新群體的高層次精神需求，為周邊地區賦予豐富的文化與知識的魅力。以清華大學為代表的科研院所從內向封閉的象牙塔到激發地區活力的知識引擎轉型推動了整個地區從吸引青年人的活力地區向科技創新領域具有高質量高創造力地區的升級。

2.2.2 社區：從家屬大院到完整社區

“單位辦社會”是計劃經濟條件下各大單位的中國特色，家屬院是與單位制大院相伴而生的城市空間單元。以20 世紀50 年代的中關村規劃為例，當時的具體規劃是按照“安全、安靜、綠化、成套的科研建筑八字方針”4 制訂的。大院工作區與生活區接近，居民無需耗費太多的交通成本，通過單位辦社會，居民的日常所需均可由大院滿足。

時至今日，單位家屬院與社會化社區在設施分布上呈現不均衡的狀態，共享度差異較大。以石油共生大院為例5，為了滿足居民對生活服務便利度日益增長的需求，辦公與居住混合的單位大院將內部部分空間開放出來，通過屬地區、街道與產權單位的合作和運營，形成介于單位大院和城市之間的開放服務單元，實現了有限空間資源對內對外綜合服務的效益（圖5）。石油共生大院雖然借助共建共治共享實現了封閉大院與城市共享的生活圈和創新圈，但并未改變物理空間的邊界，而是借助管理的手段，實現在平時的對內對外共享和在特殊時期（如疫情時）的暫時封閉。石油共生大院是單位制社區從家屬院向社會化轉型過程中通過共商共治，完善社區功能，實現責權利分明有序治理的典型案例。

2.2.3 園區：從產業園區到創新街區

產業園區是中關村科技園區產業發展、科技創新的主要載體。1991 年上地信息產業基地正式獲得國家科委和北京市人民政府批準建設，成為我國第一個以電子信息產業為主導的高科技產業基地。上地信息產業基地首創了國內科技產業園區的多個第一次（圖6），通過有償使用土地資源，創造了每公頃3.65 億元產值的“鉆石效益”。作為北京市新技術產業開發的試驗區，上地模式的成功，極大地鼓舞了中關村科技園區的快速發展。

近年來，隨著上地園區企業的壯大與退出，統一規劃的園區空間出現了自發更新的空間機遇，原有服務于規模化生產功能的工業園區在市場作用下出現了滿足人們需求的綜合性服務功能，可以稱之為創新活力單元。借助這些創新活力單元，原有功能單一的產業園區開始向功能多元復合的創新街區轉型，體現了園區空間應對周邊城市功能完善、產業升級和企業需求變化時的更新趨勢[9]。上地信息產業基地之后的中關村軟件園定位為軟件研發基地，設計之初即考慮到功能配套的需求。然而由于整個區域基本都用于辦公，功能單一，配套服務僅能在工作日才能滿負荷運轉，難以實現市場化運營，同樣需要引入使用時空特征互補的創新活力單元方能促使園區服務實現市場化、社會化。

2.2.4 街區：從科貿街區到國際化地區

電子一條街是中關村最早為人熟知的名字。1980 年10 月23 日，中科院物理所等離子體核聚變專家陳春先等7 名科研人員創辦了中關村首家公司。改革開放和市場經濟的大潮催生了中關村電子一條街的發展，中科院各科研院所，將各單位大院內的空閑用房、臨街房屋臨時轉化為商貿功能，使城市空間短時期內外向化、公共化。

2000 年6 月20 日，占地0.5144 平方公里，擁有高科技產業成果展示中心、資本市場中心、專業銷售市場集散中心三大功能的中關村西區建設破土動工。中關村電子一條街從最初的以零售批發為主的一條街形態逐漸演變成為綜合性的高科技商務中心區。

進入21 世紀，中關村西區周邊區域進一步集聚了服務功能完善的國際化居住社區、貫穿三山五園的觀光線西郊線的起點站、中關村論壇永久會址、三山五園博物館等高端設施，加之在暢春園遺址上改建的海淀公園，依托城市綠化隔離帶建設的體育休閑設施，使得這一地區在兩平方公里范圍內集聚了具有世界級影響力的文化、科技、生態、休閑要素。假以時日，如能以柔性方式連接這些資源要素，使之真正發生化學反應，將促進這一地區的多元復合功能不斷適應城市產業升級需求，實現特定功能引領的作用，形成具有超級影響力的國際化地區（圖7）。

2.3 雙圈營造激發城市空間單元間的要素流動

從海淀典型空間單元的演變可以看到，新中國成立以來，海淀區憑借特殊的地理區位和資源優勢造就了多層次、全方位、寬領域的科技、教育、文化氛圍，以土地和創新要素（高校、科研單位、科創企業）為核心，通過不斷建設、積累，形成了多種類型的創新單元，為科學到技術再到創新提供了不同類型的發展空間。空間單元的演變歸根到底是為了滿足不同經濟、社會背景下由個體組成的人群的需求變化。而順應人的需求變化，對城市空間產生新的利用方式，并以此為契機營造回歸人本的海淀雙圈，將有利于促進城市空間單元的不斷地動態更新，與時俱進。因此，可以說雙圈的營造是以人的需求為核心，對城市創新空間的一次重構。

在微觀層面，構建多層次復合的雙圈，將有助于滿足創新人才多元需求。從早期職住一體的單位大院到今天功能復合的創新街區，以個體需求為核心的社區生活圈和創新服務圈一直都不是孤立存在，而是相互嵌套的。工作、學習與創新深度融合，這是符合海淀創新人群需求特征的，也是海淀人獨特的休閑方式，應該鼓勵生活圈與創新圈的功能復合疊加，讓生活圈與創新圈發生奇妙的化學反應，將科技與生活融為一體，力求取得二者的最大公倍數。

在整體層面，以雙圈為載體推動四區融合，有助于促進創新要素流動。科技創新的靈感往往始于輕松愉悅的工作氛圍，如何在有限的空間實現無限的夢想，在自由中創造，是海淀未來需要探索的方向。從個體的微觀層面回歸城市的整體視角，構建以人為核心的雙圈，使之成為打破現有物理空間隔閡的柔性連接載體，有助于發揮不同類型創新單元的資源優勢，推動“校區、社區、園區、街區”4 區融合，實現創新孤島之間的要素流動（圖8）。

3 從雙圈營造的難點反思存量空間規劃的轉型

雙圈營造是在海淀區高質量發展背景下順應人的多元需求，激發人的創新潛能，促進人全面發展的城市空間高品質營造。然而，面對使用者的多元需求、復雜的產權關系、交錯的管理事權和合作機制，雙圈營造在實踐領域面臨相當大的難度。

1）供給端：從單一路徑到多元補充。

雙圈營造的實質是在保障城市基本公共服務的基礎上滿足多元人群的多元需求。從供給端來看，是從單一的公共服務政府供給到多元供給的格局轉變。鼓勵市場和社會多元參與，全民共建共享，必然要求政府改變傳統行政管理中自上而下的單一向度治理模式，與其他主體之間形成協同合作。

2）需求端：從供需視角到時空分布。

雙圈營造聚焦市民一日生活所需，以家為中心和以工作地為中心進行空間及場景營造。從傳統公共服務設施規劃以設施為核心的供需視角，到以需求端為出發點考慮人與空間、服務之間的時空分布特征，更貼近城市系統運行的復雜性，也對動態監測和評估提出了更高的要求。

3）滿意度：從客觀實在到主觀實在。

雙圈營造并非以設施配置的公平與效率作為客觀評價標準，而是以空間品質和使用感受為滿意度考量標尺。市民作為設施和空間的使用者將具有越來越強的主觀參與、適應的意愿和能動性，這要求政府建立和完善與社會相互監督的良性互動機制，最大限度地吸引公民、第三部門等共同參與到雙圈建設的策劃、實施、評估過程中來。

4）實現度：從藍圖規劃到協作協商。

雙圈營造并非是在新建區域勾畫的理想藍圖，而是基于城市建成區的存量空間資源利用與品質提升，政府、市場、社會需要在平等對話、共同磋商基礎上，加強彼此意向交換、信任協作，形成合作伙伴關系，才能實質推動存量更新，營造高品質空間與服務。

4 以協同治理的思路推動雙圈的落地實施

雙圈營造是一個復雜系統，需要以協同治理的思路借助政府、市場和社會的全方位協作推動城市更新。顯然，面對這樣的需求，行動者需要的不是源于理想模型的指標或者藍圖，而是來源于實踐且行之有效的方法、案例和機制。在這一過程中，存量空間規劃本身的定位、目標和作用機制值得關注與反思（圖9）。

4.1 高質量發展背景下的存量空間規劃的定位轉型

要素市場化改革是推動高質量發展的關鍵所在。對海淀區而言，如果說過去幾十年的城市建設重點是通過對土地、資金和人力要素的優化配置實現了滿足科教大區發展的空間布局和設施建設，那么未來的城市建設則需要關注如何更好地整合技術、數據、管理和人才要素，實現從科技大區到創新城區的升級突破。與之相適應，空間規劃的定位需要由面向土地交易的管控工具向面向社會治理的公共政策轉變，空間規劃需要從單純的技術文件拓展到技術文件加配套的空間政策體系，方能有效助力有為政府和有效市場更好地結合。

4.2 面向協同治理思路的存量空間規劃的目標轉型

無論是在微觀層面，圍繞人的需求通過存量空間更新構建的社區生活圈、創新服務圈，還是因雙圈營造引發的校區、社區、園區、街區的空間形態和治理邏輯的演變，都離不開政府、產權主體、使用主體、市場主體等多元主體的參與。存量空間規劃的任務不僅僅是通過空間的語言描繪愿景藍圖，更需要聚焦多元主體參與過程中的三大困境：協作困境、責權困境和能力困境，以動態的交互形成具有各方共識的空間愿景表達、基于不同更新模式制訂存量空間的交易規則，基于相互信任形成協作機制，從而借助公共政策手段使得多元主體具備實現更新目標的三大關鍵要素：充分協商、賦權明責、賦能協作。

4.3 存量空間規劃推動城市更新實施的作用機制

面對多元主體參與的三大困境和實現更新目標的三大關鍵要素，存量空間規劃主要通過3 個方面的作用推動更新的實施。

1）基于信息共享實現充分協商達成共同愿景。

充分協商的目的是面向多元主體達成共同愿景，而實現充分協商的前提則是信息的共享和交互。信息共享的機制和數字技術均是實現信息共享和交互的重要手段。當前由于治理觀念和技術成本問題，這類機制和技術的應用處在起步階段，尚有很漫長的道路需要探索和開拓。

2）明確交易規則實現賦權明責推動資源整合。

趙燕菁認為，存量空間規劃不僅要設計出空間資源配置效率最優的方案，而且要尋求適當路徑將資源轉移到高效使用者的手中[10]。以上地信息產業基地為例，經營不善的企業依靠土地升值仍可以獲得充足的獲利空間。空間資源被低效率所有者占用，由于缺乏退出機制，具有更高效率的企業則難以獲得空間資源。交易成本過高，市場機制就不可能自動發揮作用來實現資源的最優配置。為了保證更高效率生產者獲得資源的配置權，需要通過制度創新來引導空間的高效利用，借助城市更新推動地區產業持續保持充足的活力，而這些正是傳統規劃并不擅長而未來存量空間規劃需要重點解決的問題。

3）基于相互信任搭建協作機制實現長效運營。

長效運營是未來城市存量空間保持活力和魅力的重要手段。運營并非孤立的行為，需要空間所有者、服務者和使用者的協作互動，還需要第三部門的充分參與。空間規劃或者規劃師在此過程中并不起主導作用，然而在海淀雙圈營造的實踐中，責任規劃師借助與空間相關的知識、信息參與其中[11]，對多元主體形成賦能，有助于推動多元主體的協作（圖10）。未來如能整合責任規劃師與第三部門的力量，形成合力，將極大地推動存量空間的長效運營和協作機制的建立。

5 結 語

本文以北京市海淀區為例，針對城市建成區如何更好地優化配置現有的資源要素，提升科技創新活力及城市氛圍，實現高質量發展的重要命題提出了海淀雙圈營造的思路，并結合微觀層面的雙圈營造和整體層面的空間模式更新剖析了以人的需求為核心，重構城市創新空間的內涵與思路。結合海淀的跟蹤與觀察可以看出，規劃本身是一個連續的、動態的過程，面對日益復雜交織的城市問題和品質不斷提高的發展訴求，存量空間規劃尚有很大的空間有待拓展和完善，需要面向協同治理的新思路，創新規劃理念，推動規劃作為愿景綱領、公共政策的落地實踐，并基于實踐不斷進行總結與反思。

注釋

Notes

1 本文部分觀點依托《海淀區一刻鐘便民生活圈在學

院路地區的更新實踐》及《基于責任規劃師制度的海

淀一刻鐘社區生活圈、創新服務圈試點地區有機更新

研究》項目成果，其中學院路實踐獲得2022 年北京城

市更新最佳實踐，參與人員包括惲爽、劉巍、田昕麗、

張及佳、肖岳、張旭冉、李明璽、郭豐緒、蘭昊玥、王菲、

康進、張東林等，完成時間為2018年10月至2022年6月。

2 資源來源：《海淀區2021 年國民經濟和社會發展統

計公報》《北京市海淀區人才資源統計報告（2020）》等。

3 自然資源部2021 年6 月發布《社區生活圈規劃技術

指南》；商務部等十二部門2021 年7 月聯發《城市

一刻鐘便民生活圈建設指南》；住房城鄉建設部2018

年7 月發布《城市居住區規劃設計標準》，2022 年1

月發布《完整居住社區建設指南》。

4 中科院建設的八字方針：安全、安靜、綠化、成套。

其中，“安全”是指，防特、防盜、防水、防火、防

毒、防污染等。“安靜”就是要謹防噪音。根據“綠

化”的要求，就是要建兩個公園、四個人工湖、溪水

繞村行。“成套”包括：設鐵路支線、公路；設兩用

電話局，即電話與電腦一線兩用；建氣體廠，保證用

水，即上水足量、下水通暢；要11 萬伏高壓線進戶

和兩路與環行供電，以保證研究用電；要水暖和熱量

統一供應；設醫院；設幼兒園，中、小學校；設招待

所與娛樂場所；設各種商店、市場。其中，工作區與

生活區分開。如今四環路這段為街心公園，四環路寬

80 米，中間40 米建街心公園，南北上下路各20 米。

5 石油共生大院項目為2022 年北京城市更新最佳實

踐“海淀區一刻鐘便民生活圈在學院路地區的更新實

踐”的代表項目之一，該項目成功探索了以街道位主

體實施城市更新、補齊民生短板的有效路徑，也是大

院型低效空間更新的有益嘗試。

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