吉林省縣域經濟高質量發展問題研究

張宇彤 姚毓春

(吉林大學經濟學院，吉林 長春 130012)

2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，這標志著我國的城鎮化建設開始進入新的發展階段，以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的縣域經濟將會成為我國城鎮化建設的重要方向，這也是新發展階段我國經濟高質量發展的特征和要求。吉林省作為我國老工業基地省份之一，城鎮化率曾長期領先于全國平均水平，如今，保障國家糧食安全成為其戰略定位，這意味著發展縣域經濟不僅是吉林省城鎮化建設轉型的需要，也是吉林省將糧食生產和鄉村振興相融合、相促進的戰略需要。基于此，本文貫徹“以人為核心”的新型城鎮化發展戰略，從“業、人、地、錢”視角出發，對吉林省縣域經濟高質量發展問題進行探討，以期為吉林省更好推進城鄉融合和鄉村振興提供有益思路。

1 吉林省縣域經濟發展現狀

1.1 產業發展現狀

吉林省作為國家重要的產糧大省，在承擔保障糧食安全責任的同時也需要注重縣域產業發展。隨著吉林省縣域經濟的不斷發展與產值的不斷持續增長，產業結構日趨合理：遵循經濟結構的演進趨勢，經濟發展立足點從第一產業轉向第二產業，再逐漸轉向第三產業；吉林省以承擔糧食安全為重任，始終將第一產業作為發展重點，第一產業比重總體呈上升趨勢，2015—2018年雖有短暫下降趨勢，但在2019年之后開始恢復上升趨勢，2020年第一產業占比已超2011年近10個百分點。與此同時，第二產業占比呈現明顯下降趨勢，下降超過20個百分點。第三產業所占比重呈現上升狀態,2011—2020年期間，第三產業占比上漲近10個百分點。

表1 2011—2020吉林省縣域產業占比

1.2 人口現狀

人口結構是經濟發展的重要影響因素，不同縣域經濟發展所對應的人口情況也有所不同，縣域人口流出使勞動力從總量上發生變化，而人口老齡化則影響著縣域勞動力的質量，這2個因素是影響吉林省縣域經濟的2大重要因素。

在地理劃分上，吉林省東部主要包含長白、撫松、安圖、敦化、靖宇、輝南等縣(市)，以及遼源地區和四平、長春東南部，通過吉林省統計年鑒可以發現，東部縣域2004—2016年的青年及兒童數量的年均增長率為負，中年人口年均增速雖然為正，但仍趨近于0%，而老年人口年均增速則超過4%。中部縣域主要位于長春、四平周邊，該區域的中年人口年均增長率接近1%，但青年及兒童的年均增長率仍然為負，老年人口年均增速接近4%。以松原、白城地區及雙遼為代表的西部縣域，是唯一中年人口年均增長率超過1%的地區。3個地區不同年齡段人口的年均增長率整體上呈現相似特征：青少年人口負增長，中年人口增長較少，老年人口增長明顯。

1.3 土地利用現狀

近年來，吉林省對具有經濟建設用途的土地進行了較為嚴格的規范，關于土地規劃更具目的性。對于縣域經濟發展而言，土地的利用與規劃從供給端直接影響縣域經濟的增長水平，具體來說，農田保有量不僅關系到縣域種植業發展，更涉及到糧食安全，而城市與鄉鎮建設用地不僅關系到第二產業發展，還會影響人口與資金要素在第三產業的流動與利用。

根據吉林省39個縣(市)公布的《土地利用總規劃(2006—2020年)》，吉林省以長白、撫松、安圖、敦化、靖宇、輝南等縣(市)，以及遼源地區和四平、長春東南部為代表的東部縣域地區在耕地保有量、農村居民用地上相較于長春中部、南部的縣域地區處于劣勢，但在城鎮工礦建設用地上卻又具有優勢，這為東部縣域在工業領域的發展提供了必要的前提條件。整體來看，全省縣域地區的城鎮工礦用地指標僅為15.57萬hm2，與非縣域地區具有較大差距，僅長春市市轄區的城鎮工礦用地指標就高達12.44萬hm2。

總之，吉林省現有的土地利用結構和方式還不能充分發揮土地資源優勢，如何科學布局各類用地，使農業生產和建設用地的協調發展，進一步提高土地利用率和土地產出率，成為吉林省土地資源優化配置亟待解決的問題。

1.4 固定資產投資與財政收入現狀

在縣域經濟發展中，縣域投資是市場經濟中各經濟主體持續發展的基石，縣域投資環境直接關系到縣域整體發展環境。2011—2020年，吉林省固定資產投資呈上升趨勢，其中在2016年達到最大值。增長速度方面，呈現波動下降趨勢，2014—2016年處于相對平穩狀態，整體上2020年固定資產投資增速較2011年相差近7個百分點，與2013年最高21%相差17.2個百分點。

表2 2011—2020吉林省縣域固定資產投資情況

在市場經濟中，市場活力與宏觀調控二者缺一不可，縣域經濟的發展離不開財政資金的支持。財政支出方面，吉林省財政支出呈現顯著增長趨勢，但在2015—2016年有短暫下降，在2015年財政支出達到434.89億元，與2014年相差近900億元，在2018年財政支出明顯增加，并繼續呈現上升狀態。財政收入方面，吉林省的財政收入也呈現先下降后上升的變動趨勢，但與財政支出不同，財政收入的下降階段稍有滯后，其在2016—2018年呈現明顯下降趨勢，后又呈現上升趨勢。

表3 2011—2020吉林省財政收入與支出情況

2 吉林省縣域經濟發展存在的問題

2.1 縣域產業結構特點影響經濟發展模式選擇及三產融合發展

由于吉林省縣域肩負自身發展使命的同時還具有保障國家糧食安全的職能，吉林省縣域經濟發展始終將第一產業作為重點，保障糧食供給的安全。從產業結構上看，吉林省第一產業比重一直較高，農業經濟特征明顯。近年來，效益農業、綠色農業和特色農業雖有發展，但占比很小。第二產業特色不夠明顯，傳統產業和小企業居多。第三產業比重雖然較高，但起步晚、規模小、基礎薄弱，不足以支撐經濟發展。

產業結構的調整需要一個過程，國民經濟的發展規律基本上是沿著“農業、輕工業、重工業、高新技術產業、服務業”的路徑向前發展，吉林省的城市經濟處于“紡織工業、重工業”階段，而縣域經濟處于“農業、紡織工業”階段，總體上比市區慢一個階段。

吉林省內一些縣域已經借助鄉村振興戰略，積極進行知識成果轉化開發智慧綠色農業，但很多原本經濟活力較弱的縣域存在著結構性失衡的問題。這類失衡在產業布局與產業選擇上往往表現為發展以第一產業為中心，第二產業圍繞第一產業發展諸如農產品加工、紡織一類的輕工業類型，對于縣域經濟拉動效果有限，缺乏以高新技術為中心發展的制造業類型。一二三產業融合發展受產業結構的影響，目前還具有優化升級的空間，產業組織培育與平衡三產融合的供給與需求體系暫時還不成熟。

2.2 縣域欠發達地區人口萎縮及人口老齡化限制經濟發展

以北京、上海、廣州為代表的中心城市往往由于經濟活力強、城市基礎設施建設完備，能夠吸引較多的人口，因此也具有較大的市場規模和發展較為完備的第三產業。縣域經濟受到行政區劃規模上的限制，較難發揮比較優勢建立特色產業；吉林省作為保障國家糧食供給的重要省份，第一產業對省內縣域總體經濟貢獻度較高。第一產業的利潤空間較小，當前吉林省以第一產業為起點，發展的農產品加工，手工制品等輕工業對于經濟拉動作用有限。

在進一步促進三產融合以后，縣域內可以提供給高水平求職者專業對口的崗位、吸引高水平畢業生到縣域就業與定居，只有在人口聚集的前提下，消費被賦予提振的機會，由需求刺激各類生活服務、文化服務主體吸納資本進駐縣域，健全供給。

人口普查數據顯示，與2010年相比，9個地市州只有長春市的人口增加299531人。長春市作為中心城市，相對完善的基礎設施吸引了周邊縣市人口向中心城市轉移，但同時，《第七次人口普查公報》數據顯示，吉林省人戶分離人口比重較高。由于縣域在生活便利度上與中心城市有著較大差距，很多年輕勞動力外出求學后趨于留在發達城市，無論是出于交通出行、娛樂休閑還是下一代子女教育的考慮，大城市都能夠提供更好的生活體驗。勞動者花費在求學和求職過程中的物質成本和時間成本在大城市更容易賺回。縣城在流轉出青壯年、高素質勞動力以后難以得到有效的人力資源補給。

2.3 縣域土地城鎮化率與人口城鎮化率不匹配

吉林省2012—2019年建成區面積增長率一直高于人口增長率，原因在于吉林省縣域城鎮化發展方向與人口流動方向并不完全匹配，城鎮化建設速度快于人口增長速度。縣域城鎮人口向外轉移導致產業動力缺失，作為經濟發展主動力的產業動能不足，為了提振經濟，部分縣域便關注縣域基礎設施建設投資，以期用固定資產投資拉動地方GDP，雖然對于經濟具有一定刺激作用，但未能最大限度發揮產出效果。而2020年開始，由于新冠疫情影響，實體經濟下行壓力增大，則進一步擴大了上述原因帶來的負面效果，壓制了城鎮化進程，經濟下行帶來的縣城房地產庫存壓力增大使得縣域土地利用效率進一步降低。

在土地利用機制方面，部分脫貧縣由于生產力水平較低、土地利用效率不高，為盡快完成脫貧任務，嘗試通過出讓土地要素獲取經濟收益。在城鄉土地市場各自分化發展的情況下，農村土地要素無法按照合理的市場規則參與市場調配，市場機制中土地要素的利用程度受到限制。土地增減掛鉤政策所期望的預期成果不能達成，對于農村土地征用進行的補償標準不高，帶給農民的財產性收入較低，農民獲得的土地溢價較低，城鄉收入差距由此拉大。農業勞動力在無法獲得城市相關保障的前提下流向城市及中心城鎮，也將對農業農村帶來負面影響。

2.4 縣域城鎮化資金供給不足與利用不充分

2020年，吉林省一般預算收入為1085.02億元，而一般預算支出則為4127.17億元。財政壓力可見一斑，財政資金直接影響地方基礎設施建設水平以及推動縣域城鎮化，地方財政赤字合理利用中央進行專項撥款、轉移支付資金。隨著農村土地制度改革的深入，特別是允許集體經營性建設用地入市的改革，將縮小土地征收范圍，擠壓縣級政府“土地財政”空間，各方面財政支農資金未進行統籌整合，一定程度上影響了政府對于資金的合理使用。

吉林省縣域經濟中固定資產總量雖有增加，但增速放緩。而投資對于優質縣域經濟發展環境的構建和打造重點產業都具有重要作用。縣域金融業發展不僅影響吉林省縣域中小企業融資，還難以吸引外資形成多元化融資格局和差異化服務主體；證券、保險業發展水平不高限制吉林省縣域內資金利用，吉林省作為產糧大省，在國家總體經濟格局中具有重要意義，然而農業保險不發達，直接限制了農民對自然災害和疫情帶來的生產受限的抵抗力，證券、保險未能充分發揮功能，限制資金流通，不利于吉林省縣域經濟發展；農村金融業發展緩慢限制吉林省縣經濟高質量發展，隨著新型農村金融機構建設的啟動，吉林省農村金融機構呈現緩慢上升的態勢，而與此同時傳統農合機構的貸款差額呈逐年上升，表明農村金融供給缺口逐漸擴大，難以滿足農業生產資金需求。

3 推動吉林省縣域經濟高質量發展的對策建議

3.1 挖掘地方特色，就近發展特色產業

立足于吉林省本地資源稟賦，重點發展縣域特色產業。對于農業基礎較好的縣域，可以挖掘當地特色農產品，在保障糧食安全的前提下，開發高質量農產品，推進農產品品牌建設，以品牌建設帶動其他環節快速發展，吸引優秀人才流入農村，讓優秀人才留得下。增強農業生產效益，讓普通糧食生產的前后環節利潤空間變大，不再僅僅以低層次的農產品原材料為主要收益對象，而是延長農業產業鏈，推進三產融合。對于文旅資源優勢縣，要充分挖掘其潛在價值，如吉林省內滿族、朝鮮族等少數民族聚居縣保留著燦爛的民族文化和民族風貌，是普通旅游城市無法復制的珍貴資源。隨著自媒體不斷發展，縣域內文旅發展可以依托媒體宣傳，打造專屬于吉林旅游的文化符號，使得文旅發展與民族文化傳承工作相輔相成、相互貫通，最大限度發揮地區資源優勢的同時傳承優秀傳統民族文化，保護吉林省縣域內少數民族文化。縣域經濟作為基層經濟體，具有中國特色經濟的特殊性和靈活性，積極進行招商引資，能夠有效改變縣域被動發展的困境；縣域的客觀經濟條件和地域條件有助于開展跨國經濟文化交流。在探索產業發展的方向上，可以積極承接產業關聯度大的項目，為更好發展縣域經濟，相關政策可以適當予以扶持，如簡化行政審批程序、給予優惠空間、助推企業起步等。

3.2 為人才提供機遇，多措并舉助推人才發展

關注解決人才問題，就要以人為核心，從人才的發展需求角度出發。推進縣域經濟發展，關鍵路徑就在于推進新型城鎮化。改善人才居住生活環境，提升人的幸福感和獲得感。大城市雖然基礎設施和消費基礎都較為完善，但其具有的“城市病”也嚴重壓迫了人的生存發展需要。縣域擁有親近鄉村自然的天然屬性，如果可以發揮縣域的比較優勢，對于緩解當前的社會發展困境將有著重要作用。需要完善縣域的醫療衛生服務體系，推進縣城鄉村醫療機構服務能力，滿足人民群眾醫療需求，可以與中心城市醫療機構開展合作，健全城鄉幫扶機制，完善衛生體系。

在消費基礎設施建設方面，要及時關注到人民群眾對于消費升級的需求，可以圍繞著縣域內產業轉型升級開展工作，大力推進新型消費基礎設施的建設，推動5G網絡、物聯網對縣域全覆蓋，結合地區特色打造消費場景，建造縣域特色的綜合消費場所，如主題公園、步行街、商業街等，使經濟活力得以通過消費反哺經濟發展。通過優化資源配置，打造吉林省縣域經濟的主導產業，為農村勞動力提供就業機會，實現縣域經濟發展。

以人為核心，走好可持續發展之路，目前無論是發達國家還是發展中國家，都不同程度存在著先污染后治理的發展路徑。生態環境的優勢是縣域發展的獨特優勢，因此應當關注生態對于縣域經濟發展的重要作用，限制過度開發資源，減少人口對于資源密集區的過度消耗，規劃主要人口聚居區，保護生態可持續發展。

3.3 提高土地效率，盤活土地要素

改善吉林省縣域建設用地發展現狀需要從以下幾個方面發力：應加強地方建設用地管理立法工作，完善地方土地立法，同時配套制定各類政策法規；應該強化土地征用管理，必須明確“公共目的”的內容及范圍，必須對征地主體的權利范圍進行嚴格控制，必須明確對被征用土地進行合理化補償；應該制定科學、詳細的城市建設用地規劃管理體制，梳理完善的建設用地規劃管理觀念，優化新增建設用地結構，重視對耕地的保護，加強對城市區域內土地利用監控。挖掘城市土地的內部潛力，盤活城市存量用地，制定鼓勵盤活存量用地的政策，通過宏觀調控和市場盤活存量用地。

依據吉林省土地流轉現狀，可以嘗試從明晰土地征收目錄、健全征地監督體系、探索多元保障機制、建立司法救濟機制等方面著手，進一步深化土地征收制度改革，以更加優化農村土地資源利用。完善土地確權及流轉政策。堅持履行“產權歸屬清晰”“土地資源保護嚴格”“確權管理規范”和“土地使用權流轉順暢”等4項基本準則，在堅持明晰農村土地產權的基礎原則后，準確實施確權登記和頒證，不斷完善土地管理政策機制，建立土地資源管理服務平臺，健全土地流轉體系，實現農民財產性收入的增加，全面開創發展新局面。為了提高土地利用效率，可以通過創造便利條件，讓社會資本順利下鄉。鄉村振興的開展，需要社會各界對鄉村振興給予支持，實際上農地流轉的諸多困難都是源于流轉價格低，進一步完善相關法律法規，則能夠使這一行為更加規范有序，或許也將使土地流轉成為更加普遍、更容易操作的經營方式。

3.4 拓展資金籌措模式，提高資金利用效率

財政資金方面，制定合適的縣域資金利用方案，需要以充分調研為基礎，利用好轉移支付手段，在整合各層次支農財政資金后，向自驅動力較弱、經濟發展較弱的縣域傾斜，扶持需要政策傾斜與資金注入的縣域。而對于有一定發展經驗、發展能力的縣域，則需要采取更高層次的資金利用方案，不僅要考慮如何將資金引入縣域，更要考慮縣域本身自驅力對資本的接納程度，將縣域經濟發展自驅力放在首位，應當順應各主體趨向利益做出行為選擇的客觀規律。

縣域財政支出呈現增長的趨勢對于吉林省縣域經濟高質量發展十分有利，而如何協調好財政支出與財政收入則影響著吉林省縣域經濟高質量增長的持續性。因此，縣域政府可以通過引入高效會計人才，從財務管理上提高對財政資金的控制與規劃。在此基礎上，重視對于財政資金利用項目的績效考察，保證資金在支出項目的全過程始終保持高質量的利用速度，及時更新項目行業內考察、評價指標。最終達到將財政預算有效日常化，通過年初預算與目標指定、年末自評與外部績效評價相結合等舉措真正實現財政資金得到有效控制與利用。

引導東部發達縣域的資本、技術流入吉林省縣域鄉村，同時吉林省縣域可以結合自身優勢，抓住產業發展、勞務合作、產品市場等市場機會，在信息充分交換的基礎上，創新資金利用模式，發揮好“錢”在縣域經濟發展中的重要作用。在金融資金方面，創新金融產品，針對涉農供應鏈、農村集體土地、涉農小微企業及農戶陸續研發推廣專屬產品；在服務重點領域上，開展種業振興政策研究及貸款投放，支持基礎設施項目。