我國檔案立法體系建設(shè)公共性缺失的治理

朱雯/廣西警察學(xué)院

現(xiàn)代化政府建設(shè)，先進性政務(wù)能力塑造，服務(wù)型政府建設(shè)，需要檔案資源審時度勢，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)檔案管理思維，建設(shè)系統(tǒng)化的“服務(wù)+管理”的檔案事業(yè)管理模式。然而，檔案資源的公共性卻處于滯后，側(cè)重管理，服務(wù)長期處于盲區(qū)。因此，需依據(jù)《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》落實服務(wù)價值，踐行《檔案法》規(guī)定，為現(xiàn)代化政府建設(shè)提振市場信心、盤活閑置資源、釋放市場活力，體現(xiàn)社會公眾服務(wù)化貢獻價值[1]。為此，本文結(jié)合新時期檔案事業(yè)顯現(xiàn)的問題，分析檔案立法體系中公共性缺失現(xiàn)象，為我國檔案事業(yè)挖掘服務(wù)價值、提升服務(wù)效益等方面，提供思考途徑。

1 我國檔案立法體系建設(shè)公共性缺失的主要表現(xiàn)

1.1 權(quán)利缺位和保障缺失

1987年《檔案法》頒布，然而首部《檔案法》局限于時代認(rèn)識，傾向于重視管理，在檔案管理工作之中，傾向于明確行政權(quán)力與職責(zé)[2]。隨著新時期現(xiàn)代化政府建設(shè)的提出，2020年《檔案法》修訂及實施，但對公共權(quán)利保護偏弱，法律保障缺失。《檔案法》第1條明確其管理目的，規(guī)范檔案收集、整理等事[3]，雖提及檔案資源服務(wù)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)與利用，但管理色彩依舊濃厚。對于檔案資源公共屬性與服務(wù)社會強調(diào)不足，僅強調(diào)管理職能，執(zhí)行層面難免陷入管理為主，服務(wù)為輔的困境。根據(jù)《檔案法》第28條，檔案館作為檔案管理與服務(wù)主體部門之一，在未履行服務(wù)職責(zé)時，僅規(guī)定向主管部門投訴[4]。然而，投訴可否解決檔案館履職不力問題，顯然是未可知的，須從法律層面明確責(zé)任后果。因此，目前《檔案法》以及地方性法規(guī)、檔案管理規(guī)章制度，極易導(dǎo)致公共權(quán)利缺位，法律保障缺失，市場主體與自然人在使用檔案資源時，難免遭遇檔案使用緊迫性與權(quán)利缺位困境，甚至簡化手續(xù)、提供便利等的模糊規(guī)制，在實際操作時，伴隨基層政府標(biāo)準(zhǔn)疊加，難以真正履行。對新時期現(xiàn)代化建設(shè)，檔案資源明確公共資源屬性，管理與服務(wù)并重理念全方面貫徹，法律層面缺乏可操作的法律規(guī)制，相對模糊的《檔案法》規(guī)范，使社會與市場主體對使用檔案資源保持懷疑。

1.2 服務(wù)乏力和權(quán)責(zé)混亂

對新修訂《檔案法》第4章“檔案利用和公布”[5]法律條款分析可知，國家立足時代前沿，審時度勢，強調(diào)檔案資源避免閑置在檔案館，要發(fā)揮服務(wù)價值與功能。但涉及檔案資源公共屬性的落地，發(fā)揮檔案資源服務(wù)功能方面，具體法律規(guī)制僅涉及7條，對市場龐大的需要，社會浩大的資源配置，現(xiàn)代化建設(shè)的資源優(yōu)化顯然捉襟見肘。尤其社會服務(wù)方面，需要使檔案資源服務(wù)功能具體化、細節(jié)化、規(guī)范化，法律加以明確。檔案館作為檔案資源的管理部門，服務(wù)職責(zé)未明確，實際解決問題時，或?qū)⒚媾R檔案相對人與市場主體，難以在有效時限之內(nèi)獲得檔案資源。檔案管理部門的職責(zé)不夠明晰，迫切需要以立法或者法律修訂的方式，將檔案館服務(wù)社會，為市場經(jīng)濟發(fā)展，促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，提供資源支持的角色與職責(zé)明確下來。檔案館行政事務(wù)與業(yè)務(wù)事務(wù)未剝離，存在權(quán)責(zé)混亂、主體不明的難題。甚至導(dǎo)致具體政務(wù)處理時，服務(wù)功能被弱化，圍繞管理事務(wù)開展，加之法律層面相對模糊規(guī)制，檔案資源服務(wù)逐步被束之高閣，催化行政屬性加強，弱化社會服務(wù)功能。

1.3 強調(diào)管理和忽視義務(wù)

現(xiàn)階段，檔案立法工作亟須專業(yè)化的檔案立法委員會，對檔案管理事業(yè)立法內(nèi)容提供專業(yè)法理支撐，尤其對檔案資源服務(wù)社會方面。自2023年《中華人民共和國立法法》的正式實施[6]，黨中央及國家對立法工作予以規(guī)范，促使我國立法工作邁入新的發(fā)展階段。結(jié)合具體的檔案服務(wù)功能的履行程序，檔案館業(yè)務(wù)事務(wù)處理部門工作人員，需要在檔案立法工作方面建言獻策，避免在檔案立法工作過程之中，陷入行政管理的思維慣性，強調(diào)檔案管理的職責(zé)，忽視檔案服務(wù)的具體程序規(guī)定。此外，檔案收集與管理部門，并非僅有收集與管理檔案這一單一職責(zé)，在踐行行政權(quán)力的同時，需要履行對檔案資源維護、服務(wù)義務(wù)。實際在具體檔案資源的管理與服務(wù)事務(wù)之中，基層執(zhí)行時簡化為僅使用行政權(quán)力，忽視服務(wù)功能與價值。涉及檔案館等檔案資源管理部門的義務(wù)時，存在對義務(wù)的相關(guān)法規(guī)規(guī)定較為模糊，甚至為檔案管理部門懶政、怠政埋下伏筆。地方政府在檔案事務(wù)的法規(guī)建設(shè)，忽視檔案資源公共屬性的同時，在立足于擴大檔案行政管理權(quán)力的角度，傾向于配置更多的行政權(quán)力，簡化或者忽視義務(wù)的法規(guī)規(guī)制。

1.4 規(guī)范陳舊和立法延遲

新修訂《檔案法》第31條規(guī)定，移交、捐獻、寄存檔案資料的單位或者個人，享有優(yōu)先使用權(quán)利[7]。然而，對屬于個人的檔案資源，行政部門依法收集之后移交檔案館，個人是否對此類檔案資源享有優(yōu)先使用權(quán)利，并未作出明確的規(guī)定。優(yōu)先使用的程序性規(guī)定相對較為模糊，優(yōu)先使用的檔案資源范圍、時限、排除情形等模糊規(guī)定，可能會使《檔案法》相關(guān)的法律規(guī)制陷入滯后的局面。此外，《檔案法》的宣傳普及相對狹窄，檔案資源的利用，社會公共層面依舊停留于檔案資源保管，甚至在實際司法活動之中，自然人作為原告，是否具備起訴本地檔案館的“主體適格”問題時，同樣存在分歧，顯然《檔案法》及其相關(guān)權(quán)利義務(wù)的其他法律規(guī)定，對檔案資源的法律認(rèn)識是存在滯后性的。《檔案法》之中明確規(guī)定促進檔案信息化的建設(shè)，構(gòu)建電子檔案系統(tǒng)，便于社會對于檔案資源的使用。但結(jié)合實際情況而言，傳統(tǒng)的檔案資源查閱，第一需要開具合法使用的相關(guān)證明；第二需要前往本地檔案館查閱。流程復(fù)雜，部分檔案館并不具備提供服務(wù)的窗口或者硬件設(shè)施，檔案館傳統(tǒng)的行政管理思維，導(dǎo)致其檔案館的硬件設(shè)置更多地趨于保存與維護檔案，對服務(wù)社會的意識淡薄。其次，在檔案信息電子化過程之中，基層檔案信息建設(shè)依舊停留在觀望與缺乏工作思緒的階段，并未建立起完備的電子檔案，更無法提供檔案線上服務(wù)等功能。

2 我國檔案立法體系建設(shè)公共性缺失的成因分析

2.1 理念錯位與意識淡薄

法律理念的錯位，服務(wù)意識的淺薄，則使檔案資源公共屬性遲遲無法落地，將檔案資源視為行政管理，提升對檔案信息的收集，然后放置于檔案館或者其他行政單位予以保存，不僅不利于對檔案資源的充分使用，而且長此以往形成法律理念的錯位。檔案資源的公共屬性，迫切需要在立法層面予以明確，取之于民并用之于民，厘清行政權(quán)力與公共權(quán)利的邊界，妥善處理地方政府與社會公眾對于資源享有的權(quán)利與義務(wù)。各級地方政府、檔案管理部門制定檔案法規(guī)時，更多地從便于檔案管理、促使檔案信息收集的角度切入，擴大行政權(quán)力，忽視對檔案相對人、社會公眾、市場主體的權(quán)利思考，其現(xiàn)象背后則反映出忽視檔案資源的公共屬性，對檔案資源屬于國家公民所有的意識認(rèn)識不足。政府在便于社會管理、保護檔案資源安全的同時，需要踐行對檔案相對人、社會公眾、市場主體提供檔案資源服務(wù)。在強調(diào)通過法規(guī)予以明確管理職責(zé)時，同時需注意執(zhí)行《檔案法》關(guān)于利用檔案資源的法律規(guī)制，其公共性與管理性并重，制定配套的服務(wù)程序與流程，促使其發(fā)揮較多的服務(wù)價值。

2.2 機制混亂與程序模糊

各系統(tǒng)、各地方的檔案資源管理機制混亂，缺失統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與程序模糊，則是造成檔案立法公共屬性缺失的另外成因之一。檔案資源的管理機制，從單一的行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)為行政與事業(yè)混合關(guān)系，前后共計經(jīng)歷6次改革；其中，2018年組織開展第6次檔案資源的相關(guān)改革[8]。省級檔案館作為直屬事業(yè)單位，相對頻繁的管理體制的變動，使得檔案局與檔案館在不同的歷史階段，面臨職能與部門的分合撕裂，導(dǎo)致各地方檔案管理的法規(guī)立法工作，往往處于滯后的狀態(tài)，甚至容易造成檔案管理機制運行混亂，也阻礙檔案資源的數(shù)字化進程。與此同時，檔案資源服務(wù)社會的法規(guī)規(guī)制層面，各地方政府采用的標(biāo)準(zhǔn)存在差異，檔案資源服務(wù)僅限于特定行政轄區(qū)，在跨區(qū)域使用檔案資源時，檔案相對人、社會公眾或者市場主體面臨繁瑣的審批程序，對檔案資源的使用效率和頻率大打折扣。同時，新修訂的《檔案法》雖然規(guī)定檔案信息的利用公開，但是缺乏相對統(tǒng)一的宏觀標(biāo)準(zhǔn)，各基層的檔案管理部門制定的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在出入，導(dǎo)致基層各行其是。

2.3 民眾參與低與缺乏規(guī)制

檔案法規(guī)立法工作，民主參與度相對較低，程序缺失法律規(guī)制，則是導(dǎo)致民眾對檔案資源關(guān)注偏弱，檔案法規(guī)的社會需求反饋較少，進而使得公共屬性難以體現(xiàn)。社會公眾對檔案資源的認(rèn)知，依然存在誤區(qū)，簡單的理解為對資源保管，對檔案資源的利用，而對檔案資源所具備的公共性意識欠缺，即便在法律層面對檔案公共屬性予以明確，短期之內(nèi)檔案資源被充分利用的可能性較低。與此同時，我國檔案管理主體部門，強調(diào)檔案資源行政管理，擴大檔案資源管理影響力，導(dǎo)致社會民主參與普遍較低，將其認(rèn)為是政府公權(quán)力行使范疇。當(dāng)然，地方政府以及檔案管理部門，推進檔案立法工作時，缺失相對完善的程序規(guī)定，即造成地方檔案法規(guī)的立法工作趨于形式化，對解決檔案資源利用與服務(wù)的實際問題，效果并不顯著。同時，地方檔案工作法規(guī)建設(shè)欠缺考慮，各地方政府與基層檔案管理部門制定相關(guān)法規(guī)和規(guī)定時，實際參與檔案資源服務(wù)社會的群體較少，導(dǎo)致檔案法規(guī)的具體規(guī)定陷入強調(diào)管理、忽視檔案資源服務(wù)社會的功能性。

2.4 缺乏規(guī)劃與隊伍薄弱

基層法規(guī)建設(shè)工作，缺乏立法規(guī)劃，缺少理論知識扎實、熟悉實際情況的專業(yè)法規(guī)起草隊伍。地方性法規(guī)建設(shè)工作目標(biāo)混亂，未作調(diào)查研究便將與時代脫鉤的檔案法規(guī)條款照搬照用，無法有效地針對新時期檔案資源的服務(wù)與利用；檔案資源電子化進程緩慢，關(guān)于檔案資源電子化的相關(guān)地方性法規(guī)更為缺乏。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段基層在具體落實檔案資源的相關(guān)法律規(guī)定時，各級地方政府與檔案資源管理部門，明顯缺乏具備專業(yè)化法律知識的人才儲備，尤其是涉及檔案資源電子化方面，暫未平衡好檔案資源管理與服務(wù)的關(guān)系，無法解決檔案資源電子化面臨的新法律難題，則成為檔案立法建設(shè)公共屬性缺失的另一大成因。

3 我國檔案立法體系建設(shè)公共性的治理對策

3.1 創(chuàng)新理念與修訂法規(guī)

推進檔案立法體系建設(shè)公共性，需重視對公共屬性的認(rèn)識，彰顯檔案立法公共屬性，推進立法體系建設(shè)，解決檔案資源公共屬性缺失。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新立法理念，更應(yīng)持續(xù)開展法律法規(guī)修訂。堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，堅持發(fā)展中國特色法治建設(shè)，創(chuàng)新立法理念，結(jié)合傳統(tǒng)法律文化，借鑒先進檔案立法經(jīng)驗，兼并吸收優(yōu)秀成果，與時俱進、綜合考慮，制定統(tǒng)一化法律體系，使得資源與機制相匹配，法律與社會相適應(yīng)，符合管理與服務(wù)雙重價值需求。

基層踐行新修訂《檔案法》，主管部門執(zhí)行法定職責(zé)，依托《檔案法》及其他法規(guī)，開展科學(xué)調(diào)研，深入社會基層研究，轉(zhuǎn)變重管理、輕服務(wù)思維慣性。立足社會需求、民眾呼聲、市場規(guī)律，在涉及檔案資源公共服務(wù)方面，對所涉法規(guī)定期修訂，深度挖掘服務(wù)價值，釋放市場積極信號，滿足國民對檔案資源的服務(wù)期待。同時，應(yīng)開展覆蓋面廣、領(lǐng)域多、周期長的數(shù)據(jù)調(diào)查，掌握檔案資源公共服務(wù)痛點，把握民眾需求點，精準(zhǔn)打通服務(wù)難點，使檔案法規(guī)滿足需求，充分體現(xiàn)檔案資源公共屬性，為現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮價值，避免檔案資源閑置。

此外，保持檔案資源相關(guān)法律法規(guī)，與時更新、及時修訂。以明確的法律規(guī)定為兜底，以相對靈活的政策作為引導(dǎo)。面對檔案資源的社會公共屬性問題，應(yīng)該從法律明文規(guī)定層面，予以準(zhǔn)確地答復(fù)。充分地調(diào)動市場的積極性，促進民眾的參與度，盤活全社會的經(jīng)濟活力。在滿足行政管理的需求之上，重視檔案資源的社會公共屬性，使得檔案資源真正意義上實現(xiàn)服務(wù)于社會與民生。

3.2 厘清功能與管服并行

推進我國檔案資源相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，重視對公共屬性的認(rèn)識，解決檔案相關(guān)法律法規(guī)長期對檔案資源公共屬性的規(guī)定處于表層現(xiàn)狀的問題。則需厘清檔案的功能，明確檔案資源具備社會公共屬性，確定在法律層面，檔案館履行對檔案資源的保存和維護，避免檔案資源的丟失，防止國家重要機密與個人隱私被侵犯。

明確各級檔案館職責(zé)，科學(xué)合法履行行政職權(quán)，管理與服務(wù)并行。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重視管理思維，實現(xiàn)管理與服務(wù)的并重。其中，檔案館硬件設(shè)施采取便民化的設(shè)計，更好滿足社會需要，解決檔案相對人需求。同時，自國家法律立法工作，及地方性法規(guī)建設(shè)工作，應(yīng)當(dāng)同樣需要對檔案資源的功能，予以充分的明確。檔案資源管理部門，并非單一的履行管理職責(zé)，還需提供資源支持的服務(wù)，對檔案資源提供不力，或者檔案資源服務(wù)職責(zé)履行不力的，應(yīng)當(dāng)依法追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

厘清檔案資源的屬性，厘清主管部門的權(quán)責(zé)，厘清管理與服務(wù)體系，是踐行檔案資源管理與服務(wù)并行，彰顯服務(wù)型政府形象，順應(yīng)社會潮流，調(diào)動檔案資源，盤活市場潛在價值的前提條件之一。機制混亂、權(quán)責(zé)顛倒，則極易形成主體部門之間推諉的空間，甚至可能滋生腐敗等亂象。

3.3 完善程序與社會參與

實現(xiàn)檔案立法對公共性明確，需健全法律程序，完善法定程序，調(diào)動社會廣泛參與。在檔案資源管理和服務(wù)領(lǐng)域，組織開展立法工作時，避免法律與實際相脫節(jié)，地方性法規(guī)建設(shè)工作，需要嚴(yán)格踐行程序要求，提供制定完備的法規(guī)草案，面對行政轄區(qū)及社會，公示法規(guī)草案，征求民眾意見。

檔案立法工作應(yīng)兼顧各方，避免過度依賴?yán)碚摚鲆晫嶋H工作情況，需要構(gòu)建完備的調(diào)查流程。結(jié)合檔案相對人、社會公眾及市場主體，對實際困難與問題，例如：跨地區(qū)利用檔案資源，繁瑣的審批流程；涉及民事糾紛時，檔案部門的支持，或查閱流程的便捷等，在地方性法規(guī)回應(yīng)，解決地域差異性問題，滿足民眾的期待與需求。

另外，地方政府與各級檔案管理部門，推進檔案法規(guī)立法工作時，向社會公眾展開長周期的宣傳和引導(dǎo)，采用通俗易懂、圖文并茂的宣傳模式，調(diào)動社會公眾的參與度，積極地汲取民間的智慧，法規(guī)內(nèi)容能夠切實地反映社會公眾在使用檔案、充分利用檔案資源的過程中，所面臨的困境和難題，切實有效地保障公眾的合法權(quán)益。法規(guī)草案制定完備時，及時地向社會公示，大范圍、長周期聽取社會公眾對檔案法規(guī)草案意見，及時根據(jù)社會公眾反饋，對法規(guī)草案瑕疵修訂。

3.4 構(gòu)建框架與培養(yǎng)隊伍

構(gòu)建國家宏觀立法規(guī)劃，公示地方性法規(guī)建設(shè)日歷表，面向社會民眾，征求立法構(gòu)建框架的建議。地方政府、各級案資源管理部門等，需規(guī)劃完善的立法框架，明確法規(guī)功能。保持法規(guī)建設(shè)工作與時俱進，針對檔案資源電子化工作，聚焦于社會公眾網(wǎng)上辦公、掌上申請等特征，充分地實現(xiàn)檔案資源服務(wù)的便捷性。在檔案資源管理、檔案資源服務(wù)、個人信息保護、檔案資源合法合規(guī)使用等方面，制定出具有配套體系的相關(guān)法規(guī)，避免職責(zé)不明或者推諉扯皮的現(xiàn)象。

檔案資源取之于民用之于民，以地方性法規(guī)的形式，明確檔案資源公共屬性，并持續(xù)性地踐行。對檔案館或者檔案局等，檔案管理部門，不履職或者不作為的現(xiàn)象，遵照法律法規(guī)嚴(yán)格追究法律責(zé)任。并對檔案服務(wù)領(lǐng)域，情節(jié)嚴(yán)重的履職不力、玩忽職守、貪污腐敗等行為，綜合采取追究刑事責(zé)任、民事賠償及行政處罰等手段，提升對惡意破壞檔案資源市場信心的破壞行為打擊，在國家頒布的法規(guī)基礎(chǔ)之上，立足地方，修訂法規(guī)。

此外，地方檔案法規(guī)的建設(shè)工作，需要打造一支擁有專業(yè)理論、熟悉檔案資源、具備服務(wù)意識的法規(guī)建設(shè)與起草隊伍，通過動態(tài)地追蹤檔案資源服務(wù)社會的發(fā)展實際狀況，及時地傾聽社會公眾的反饋，結(jié)合扎實的法學(xué)理論知識、深厚的行政管理經(jīng)驗，通過法規(guī)修訂的方式，解決社會公眾對于檔案資源利用所面臨的矛盾，充分地體現(xiàn)檔案資源的公共屬性，為市場和社會公眾樹立信心，保障合法權(quán)益。