我國嬰幼兒托育政策的量化評價研究

洪江凝

摘要：本文借助文本挖掘技術，基于PMC指數模型對2019年至2023年6月我國相關部門所出臺的20項嬰幼兒托育政策進行量化評價。結果表明，現行嬰幼兒托育政策整體質量較好，內容設計較為全面，但仍存在內部差異性，政策協調性也有待加強。多數政策在“政策級別”“政策范圍”“政策時效”和“政策性質”四個一級變量維度存在較大改進空間。文章針對上述問題提出了未來我國嬰幼兒托育政策的優化建議：（1）提升嬰幼兒托育政策效力；（2）加強政策間的統籌協調性；（3）考慮設定短期及中長期發展目標；（4）允許地方擁有一定的政策自主權。

關鍵詞：托育政策 PMC指數模型 量化研究

中圖分類號： G610文獻標識碼： A文章編號：2097-0609（2023）04-0037-13

國務院《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》提出，3歲以下嬰幼兒照護服務的基本原則之一是“家庭為主，托育補充”。自2015年10月“全面二孩”政策落地以來，我國0～3歲嬰幼兒托育供需矛盾便顯得愈發尖銳。有數據顯示，2017年時，我國有35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求[1]，而到了2019年，這一比例已上漲至66.4%[2]，但實際入托率僅有5.5%左右。[3]正是這種供需之間的較大缺口，催生了我國嬰幼兒托育事業的發展。

自2019年以來，我國政府頒布了一系列政策文件，例如，《關于印發托育機構設置標準（試行）和托育機構管理規范（試行）的通知》《支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》等，著力推動我國嬰幼兒托育事業平穩、普惠發展。這些政策的出臺和實施，不僅為我國嬰幼兒托育事業的走向指明了目標和方向，同時也是實現嬰幼兒托育事業高質量發展的重要保障。因而，如何對現行嬰幼兒托育政策進行客觀的評價分析，從而為后續相關政策的完善、優化提供參考依據，也成為政策制定者和學界關注的焦點。

一、相關研究文獻綜述

（一）嬰幼兒托育政策研究現狀

目前我國學者對于嬰幼兒托育政策的相關研究大多集中于以下幾方面：（1）國外嬰幼兒托育政策的現狀及啟示研究，以針對歐美發達國家，例如美國、加拿大、法國、澳大利亞、瑞典、德國等現行的托育政策的相關研究為主；（2）對一段時期內，如新中國成立以來、改革開放以來我國嬰幼兒托育政策文本的相關研究，從中梳理出我國嬰幼兒托育事業的發展歷程、實施主體、價值取向、存在問題、發展方向等內容；（3）在“二孩”“三孩”政策背景下，我國托育政策制定的策略和建議研究，例如推動優質醫療資源下沉[4]、創新家庭式托育服務[5]、構建公共圖書館托育模式[6]等；（4）我國各地托育服務供給、托育政策落實、托育體系建設的現狀及問題研究。

然而，目前我國學者對于2019年以來，我國政府所頒布的一系列嬰幼兒托育政策的相關研究還存在缺口，僅有潘寶城、宋占美[7]、王伊瑩、蔡迎旗[8]、鄧琬雙、胥興春[9]等人采用NVivo軟件、政策工具等方法，對現行托育政策的特點進行了分析，總體上呈現研究方法單一的態勢，并且對于政策間的內在邏輯和不足的揭示不夠深刻。

（二）教育政策評價研究現狀

政策評價對于政策的制定、執行和反饋調整具有直接促進作用。[10]目前我國學者對于教育政策評價的相關研究大概分為以下幾類。

首先是對某項教育政策執行效果進行的評價，一般會采用統計分析、實地調研等方式展開。例如，劉佳通過對我國東、中、西部3省9縣政府工作人員、鄉村教師、鄉村學生的訪談及問卷調查，探究了“鄉村教師支持計劃”的實施成效[11]；景琴玲、文聰通過對陜西省農戶進行實地抽樣問卷發放，探討了西部地區農村職業教育發展的質量[12]，相對來說，此類研究在教育政策評價領域占比較少。

其次是對于某一領域教育政策的演變進行的評價，這類研究一般都采用質化研究的方式，例如李峻對改革開放以來我國農村職業教育政策的研究[13]，田秋梅、劉妍對我國隨遷子女教育政策的研究[14]等，一般要求研究者具有充分的全局視野和政策執行經驗，否則很容易在對相關政策文本進行梳理及分析時受到主觀感受的影響，而陷入自我主義的旋渦，影響評價的真實性與可靠性。

最后是對某段時間、某類或某項教育政策本身的合理性及質量進行的評價，通常是結合一些政策工具或評價模型進行的計量研究，能夠在一定程度上降低質化研究帶來的主觀性。就政策工具來說，不同學者對于政策工具的分類各有不同，其中較有代表性的包括由麥克唐納（McDonnell）和埃爾莫爾（Elmore）所提出的命令、激勵、能力建設、權威重組、勸告五分法，由羅斯維爾（Rothwell）和澤福爾德（Zegveld）所提出的供給型、需求型、環境型三分法。我國大多數學者都是在借鑒這兩大政策工具分類的基礎上，對相應的教育政策合理性及質量作出評價的，例如冀東瑩基于二維分析框架，對《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》這一政策文本進行的評價[15]，姚佳勝、方媛基于三維分析框架，對我國流動兒童教育政策的評價[16]等。然而，這種基于政策工具的評價方法雖能梳理出政策的結構布局，卻無法對政策本身的優勢與劣勢進行判斷，也難以直觀地進行多項政策的橫向比較。

因而，近年來，采用PMC（Policy Modeling Consistency）指數模型對政策的效能進行多維度綜合評價成為當前教育政策研究的熱點。PMC指數模型是由魯伊斯·埃斯特拉達（Ruiz Estrada）等學者基于Omnia Mobilis假說提出的僅用于分析政策文本的量化評價方法，即“政策一致性指數模型”。該模型采用二進制0和1來平衡所有變量，并采用文本挖掘獲取原始數據，能通過計算PMC指數和構建PMC曲面圖，直觀展示政策的內部一致性和政策各維度的具體情況，以便于更全面、客觀地展示政策的優劣，在很大程度上避免了政策評價的主觀性并提高了精確度。PMC指數模型最早由張永安引入我國，近年來，在我國學前教育[17]、農村職業教育[18]、高等教育[19]等領域的政策評價上開始有所應用。

基于此，本研究以2019年以來我國嬰幼兒托育發展政策評價指標體系建構為切入點，利用文本挖掘技術和PMC指數模型對其進行量化評價，通過對20項嬰幼兒托育政策的PMC曲面圖繪制，得出當前每一項托育政策的評價結果，剖析其科學性與質量，進而提出未來我國嬰幼兒托育政策的優化路徑。

二、PMC指數模型建構

（一）政策文本選取

本研究選取2019年以來，中共中央、國務院以及各部委所發布的嬰幼兒托育相關政策作為研究對象，文本數據的主要來源為“北大法寶法律數據庫”，同時為防遺漏，還以“托育”“0～3歲”“嬰幼兒”等為關鍵詞在國務院、教育部、衛健委等部門網站進行二次檢索，檢索時間截至2023年6月14日，最后共獲得20份有效文件，具體如表1所示。

需要說明的是，雖然部分國家規劃政策或財政政策等也涉及我國嬰幼兒托育事業發展，例如《“十四五”公共服務規劃》等，但由于嬰幼兒托育的相關內容在其中占比很小，故不將其納入本次政策評價的有效樣本之中。同時，有部分政策文件涵蓋了養老和托育雙重內容，例如國家發展改革委等部門印發《養老托育服務業紓困扶持若干政策措施》的通知等，其中嬰幼兒托育的相關內容占比篇幅達50%以上，在變量選取和參數確認前對其進行了文本預處理，只選取其中涉及嬰幼兒托育部分的政策作為研究對象。

（二）變量分類及參數確認

本研究借助ROST CM6.0軟件，對上述20項嬰幼兒托育政策文本進行分詞處理，將輸出的分詞結果按照詞頻由高到低進行排序。由于研究對象為嬰幼兒托育服務的相關政策，因此在其中出現“嬰幼兒”“服務”等詞匯的頻率較高，但是該類詞匯對分析政策特性的作用不大，所以在進行詞頻統計時予以剔除。同時還有部分在政策文本中較常出現卻無實際意義的詞匯，如“發展”“國家”“建設”“通知”“加強”“應當”，也予以剔除，進而得到了相關政策文本中的有效高頻詞匯。由于篇幅限制，在此僅列出前9個高頻詞匯，如圖1所示。

圖1 ?前9個有效高頻詞匯及詞頻統計

在總結嬰幼兒托育政策文本高頻詞匯的基礎上，本研究結合國外學者Ruiz Estrada對PMC指數模型的定義[20]及我國學者張永安、耿喆對PMC指數模型一級的設置[21]，研制了包含政策性質、政策級別、政策范圍、政策時效、政策保障、政策評價、政策功能、政策客體、政策支持、政策公開10個一級變量和35個二級變量的嬰幼兒托育政策量化評價變量指標體系，具體內容如表2所示。

為便于數據的計算與分析，在變量分類后，需要確定各變量的參數。由于在PMC指數模型建構的過程中，各二級變量權重相同，因而本研究使用二進制0和1對上述政策的二級變量進行參數設定。當待評價的政策符合二級變量的標準時，賦值為1，反之則賦值為0。需要說明的是，對政策時效（X4）所涵蓋的二級變量進行賦值時，政策的長期時效閾值設定為5年，短期時效閾值設定為1年，中期時效則在1～5年之間。另外，政策公開（X10）沒有二級變量，由于所評價的嬰幼兒托育政策均為公開政策，所以都賦值為1。

最后在變量分類及參數確認完成的基礎上，為本研究建立多投入產出表（見表3），以此在框架內對變量進行多維度的分析與量化。

（三）PMC指數計算

結合Ruiz Estrada等人所提出的操作流程及我國現有PMC指數模型研究成果，將本研究的PMC指數算法步驟歸納如下。

首先，將嬰幼兒托育政策量化評價變量分類中的35個二級變量根據公式（1）和公式（2）進行賦值計算。

X～[0，1] ? ?（1）

X={XR：[0～1]｝ ? ?（2）

其次，根據公式（3），將上述二級變量所得值進行相加后計算算數平均數，得出10個一級變量的值。

（3）

式（3）中，t為一級變量，j為二級變量。

再次，將各一級變量的值帶入公式（4），計算出待評價的嬰幼兒托育政策的PMC指數。

（4）

最后，將所得到的PMC指數值劃分為4個等級，如表4所示。

（四）PMC曲面的繪制

通過PMC曲面的繪制，能夠直觀地反映出政策的PMC指數模型評價結果，并更好地考察政策的內部一致性情況和結構是否合理，從而更好地分析相關政策的優勢和劣勢，并以此對嬰幼兒托育政策的未來優化路徑提供建議。同時，由于政策公開（X10）無二級變量，且賦值均為1，不存在差異性，考慮到矩陣對稱性的基礎上，在繪制PMC曲面圖時將其剔除，將余下的9個一級變量組成三階PMC矩陣，具體構建方式見公式（5）。

PMC曲面= ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? （5）

三、嬰幼兒托育政策量化評價的數據分析

（一）嬰幼兒托育政策的PMC指數

根據上述20項嬰幼兒托育政策的PMC指數結果及排名（見表5）可知，20項政策的PMC指數最大值為8，最小值為5.07，均值為6.79，總體處于“良好”水平，說明目前我國嬰幼兒托育相關的各項政策基本滿足了民眾需求，政策設計較為合理，但仍需繼續改進。從不同政策間的橫向比對來看，有3項政策為優秀等級，分別是P1、P3和P7；有14項政策為良好等級，包括P10、P11、P14等，優秀等級和良好等級的政策累計占比85%，其余屬于合格等級政策。

從政策的一級變量的分類維度來看，政策評價（X6）、政策功能（X7）、政策客體（X8）、政策支持（X9）、政策公開（X10）的均值都大于0.8，較為理想；政策級別（X2）、政策范圍（X3）、政策時效（X4）的均值都低于0.5，有較大優化余地。

根據X1—X10均值的高低，建議我國嬰幼兒托育政策后續的改進順序為政策級別（X2）—政策范圍（X3）—政策時效（X4）—政策性質（X1）—政策保障（X5）—政策客體（X8）—政策功能（X7）—政策支持（X9）。

具體來說，政策性質（X1）的均值為0.58，表明上述政策在監管、建議、引導、鼓勵、扶持和推動等方面有所欠缺，追溯至各二級變量賦值情況發現，目前相關政策重點傾向于對我國嬰幼兒托育事業的監管和扶持，起到了較好的監督約束、扶持發展的作用，而對于嬰幼兒托育服務優化的可行性建議和助推性還需要進一步加強。

政策級別（X2）、政策范圍（X3）、政策時效（X4）的均值均為0.33，表明上述政策發布主體單一，多為國家層面的部委獨立發文的長期政策安排，缺乏全面性、整體性和綜合性，也缺乏針對不同地區的差異化政策。政策保障（X5）的均值為0.66，從二級變量賦值情況來看，全部政策取得X5：4、X5：5賦值，表明現行嬰幼兒托育政策能夠較好地從法律法規層面與項目建設落實層面為嬰幼兒托育事業的發展提供保障，但取得X5：2、X5：3兩項二級指標賦值的政策數量較少，表明現行政策對嬰幼兒托育工作的財政補貼、稅收優惠等經濟支持不足。

政策評價（X6）的均值為1，表明現行政策在制定依據、目標、方案等方面具有充分的科學性和前瞻性。

政策功能（X7）的均值為0.86，其中全部政策取得X7：1、X7：2、X7：4賦值，而僅有不到半數的政策樣本取得X7：3賦值，表明現行政策對于嬰幼兒喂養與營養的重視程度不夠。

政策客體（X8）主要反映樣本政策將潛在的各類參與主體納入嬰幼兒托育服務體系建設的能力，均值為0.84，表明當前政策對各主體的動員較為全面。

政策支持（X9）主要體現樣本政策對嬰幼兒托育工作提供的支持，均值為0.86，全部政策取得X9：1和X9：3賦值，有近95%的政策和60%的政策取得X9：4和X9：2的賦值，表明現行政策對嬰幼兒托育工作的支持力度較大，但在嬰幼兒托育領域的創新措施、改革試點的推動上還有延伸空間。

（二）嬰幼兒托育政策的PMC曲面

PMC曲面圖一般為凹凸不平的三維圖形，代表X1至X4、X6至X9賦值的8個端點與三維圖形相切，代表X5賦值的則位于曲面圖中心。不同色塊代表不同變量的具體分值，曲面的整體位置越高代表政策的質量越高，曲面的凹陷程度越小代表政策的內部一致性越好；反之，曲面的位置越低、凹陷程度越大則代表著政策的質量越低和內部一致性越差。由于政策樣本數據量較大，囿于篇幅原因，本研究在此處僅呈現20項政策的整體PMC曲面圖以及高評分政策P1、低評分政策P19和評分處于中間位次的政策P13的PMC曲面圖（如圖2～圖5所示）。

分析所呈現的四張PMC曲面圖能夠發現，整體來說，當前我國現行的嬰幼兒托育政策內部各項變量水平存在一定差異，結構需要繼續優化。

具體來看，政策P1在表1中為《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》的編號，從P1的曲面圖來看，該政策質量較高，涉及面較為全面，其凹陷部分也集中體現在政策級別、政策范圍、政策時效這類客觀性變量。并且，與其他政策相比，政策P1更為嚴明地強調了財政補貼和稅收優惠在嬰幼兒托育事業發展過程中的重要作用。

政策P19在表1中為《國家衛生健康委辦公廳關于印發托育從業人員職業行為準則（試行）的通知》的編號，從P19的曲面圖來看，該政策內部一致性較差，這也與該政策本身性質與篇幅有關。一方面，該政策為面向托育從業人員的專項政策，主要涉及的內容為政策保障（X5）中的二級變量人才保障（X5：1）；另一方面，該政策文本長度約1000字，也難以就10項一級指標所代表的各類政策屬性做出全面、系統的規定，導致多項指標PMC值過低。

政策P13在表1中為《國家衛生健康委辦公廳關于印發托育機構嬰幼兒喂養與營養指南（試行）的通知》的編號，從P13的曲面圖看來，該政策內部存在明顯的差異性，政策保障（X5）尤其是財政補貼和稅收優惠缺失，同時也缺乏政策支持（X9）中的創新支持。

四、結論與建議

（一）研究結論

本研究基于文本挖掘和內容分析提取關鍵詞，參照以往學者對政策文本指標的設定，基于PMC指數模型，構建了我國嬰幼兒托育政策的一、二級量化評價變量，以此對2019年以來中共中央、國務院以及各部委等發布的20項嬰幼兒托育相關政策進行了量化評價，主要得出以下結論。

1.政策整體設計較為合理

從PMC指數得分來看，20項政策PMC指數得分均值為6.79，總體等級為良好，其中有3項政策評價等級為優秀，14項政策評價等級為良好，4項政策評價等級為合格，無不理想政策。這表明我國嬰幼兒托育政策的整體質量較好，內容設計較為全面，圍繞保障、評價、擴大覆蓋面等維度，凸顯支持與監督傾向，充分體現了我國政府對于促進嬰幼兒托育事業發展的重視。

2.政策間系統協調性不強

依據PMC指數結果表及各政策的PMC曲面圖顯示可知，雖然上述20項政策均在合格及以上等級，但多數政策的內部一致性較弱，同時各政策在各一級變量上的得分差異性較大，沒有明顯的規律，不少政策是針對單一事項的，例如托育機構登記、托育機構衛生評價、稅收減免等，領域較窄，政策關注點之間尚未形成協調的網絡體系。

3.政策存在的結構性缺陷

從對PMC指數的一級變量分析能夠發現，20項政策在政策評價、政策公開、政策支持、政策功能和政策客體五方面的 PMC 指數得分上具有優勢，但在政策級別、政策范圍、政策時效和政策性質四方面需要繼續優化調整。一方面，我國現行嬰幼兒托育政策主體主要為國家衛健委，但嬰幼兒托育服務不僅是衛健委的相關職責，更需要教育部門、財政部門等多方合力；另一方面，當前政策主要以監管和扶持為主，但對于建議、引導等缺乏有效的保障支持措施。

（二）研究建議

基于上述結論，本研究提出了未來我國嬰幼兒托育政策的優化建議與方向。

1.提升嬰幼兒托育政策效力

我國現行嬰幼兒托育政策級別層次較低，大多是由國家衛生健康委、國家發展改革委等單個部門所印發的規范性文件或工作文件，容易導致政策發布后落實不到位的困境，各部門之間難以形成促進嬰幼兒托育事業發展的共識與合力。在后續嬰幼兒托育政策制定和出臺的過程中，應鼓勵國務院發文或多部門協同發文，優化嬰幼兒托育事業發展的領導協調機制，加強政策制定部門間的合作性，讓嬰幼兒托育事業的發展更有章可循。

2.加強政策間的統籌協調性

當前我國嬰幼兒托育政策大多針對單一事項，在上述20項嬰幼兒托育政策中僅有4項可歸入綜合性政策，且大部分政策為通知、意見、方案類政策，指向嬰幼兒托育服務的監督與支持，辦法、規劃類政策不足，對于嬰幼兒托育事業的引導、鼓勵與推動不夠明確。因此，在后續政策制定和出臺的過程中，應持續做好引導、鼓勵與推動，加大嬰幼兒托育事業的財政資金投入力度，拓展獎補與優惠措施，減輕家長、嬰幼兒托育機構等政策客體的負擔，加強政策間的統籌協調性，涵蓋嬰幼兒托育的方方面面，讓我國嬰幼兒托育事業實現長遠良好發展。

3.考慮設定短期及中長期發展目標

目前，我國的嬰幼兒托育政策均為長期性政策，政策的泛化程度較高，缺乏階段性的目標要求和效果評估，使得我國嬰幼兒托育政策的落地情況難以證實。未來我國的嬰幼兒托育政策制定要考慮出臺階段性政策，可以將目前各項政策中的長期目標進行整合，在此基礎上將其拆分成各個小目標加以實現，并隨著我國嬰幼兒托育事業的發展及時作出調整。例如，可參照學前教育領域，實施三年行動計劃，將每階段重點任務和主要措施分條分點，便于政策執行和評價過程中對標對點，增強政策執行的效能。

4.允許地方擁有一定的政策自主權

我國嬰幼兒托育政策大多為全國性政策，缺乏針對我國不同經濟發展水平與人口數量地區的因地制宜的政策措施，使得嬰幼兒托育服務在地方上的推進良莠不齊。政府應鼓勵各省市根據現實情況，出臺專項嬰幼兒托育政策，并從中吸納有益經驗。例如，上海近期出臺了《上海市學前教育與托育服務條例》，可作為地方性嬰幼兒托育政策制定的可借鑒藍本。

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Quantitative Evaluation of Infant Childcare Policy in China based on PMC Index Model

HONG Jiang Ning

（ Wuxi Experimental Kindergarten， Wuxi 214000 ）

Abstract： Based on the PMC index model， this paper uses text mining technology to quantitatively evaluate 21 infant childcare policies issued by the Chinese government since 2019. The results show that the overall quality of the current infant childcare policy is high and the content design is relatively comprehensive， but there are still internal discrepancies， and policy coordination needs to be strengthened. Most policies have great room for improvement in the four first-level variables of ‘policy level， ‘policy scope， ‘policy timeliness and ‘policy nature. In view of the above problems， this paper puts forward some suggestions for the optimization of China ‘s infant and child care policy for the future ： （1） Improve the effectiveness of infant and child care policy; （2） Strengthen the overall coordination between policies; （3） Consider setting short-term and medium-term development goals; and （4） Allow local governments to have a certain degree of autonomy in regards to policy.

Keywords： childcare policy; PMC index model; quantitative research

（責任編輯：李詩雯）