答好新時代縣域經濟考題

段明

智綱智庫戰略研究院執行院長

2020 年，我國如期打贏脫貧攻堅戰全面建成小康社會后，進入了全面建設社會主義現代化國家的新發展階段。在新的發展階段，如何加快建設農業強國、加快推進新型城鎮化、加快城鄉一體融合發展，本質上是推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的重要體現，是實現中國式現代化的必然選擇，也是縣域經濟發展需要面對的主要考題。

邁步新時代，答好新時代縣域經濟考題，我們必須明確縣域經濟定位和任務，破解痛點和問題，找準路徑，推動縣域經濟高質量發展。

縣域經濟成為國家現代化的“樞紐工程”

區域協同的“樞紐”。中國經濟高速增長的30 年主要集中在大城市建設，完成了都市現代化與國際化目標。近些年提倡以“特色小鎮”“田園綜合體”模式擴展到城鄉接合部或鄉村，但沒有走出“土地養產業”的模式，變成改頭換面新“圈地運動”，最后因為土地原因無法持續。縣域經濟是在縣級行政區劃內統籌安排和優化經濟社會資源而形成的開放的、功能完備的、具有地域特色的區域經濟。也就是說，首先，縣域經濟屬于區域經濟范疇，是一種行政區劃型區域經濟，它以縣城為中心，鄉鎮（尤其是建制鎮）為紐帶，廣大農村為腹地，城鄉兼容。經濟構成既有城鎮和鄉村經濟，又有農業、工業和服務業經濟；既有公有制經濟，也有非公有制經濟；既有政府的經濟（財稅），也有群眾的經濟（就業和收入）。可以說，縣域經濟是我國國民經濟的一個縮影，整個國民經濟活動的各項指標，在一個縣（市）的范圍內，基本都可以得到反映。2021 年末，我國有1866 個縣及縣級市，其中1472個縣的縣城常住人口為1.6 億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9 億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口近30%。全球來看，目前世界人口規模排名第5 的國家巴西為2.3 億人左右，這意味著我國縣城及縣級市城區總人口已超過世界絕大多數國家的人口規模。因此，以縣域經濟為尺度整體考量，按照小城鎮規劃，才能更好協同產業、生態、人居，這比單打獨斗更能協同性發展。

城鄉一體的“樞紐”。縣域是城市經濟與農村經濟的中間環節，是城市化和鄉村振興的中間樞紐。發展縣域經濟將吸收大量農村人口來縣城生活與就業，這是推動區域經濟高質量發展的重要途徑。

農業和農村經濟仍占縣域經濟的重要地位，農業地域占有較大的空間，農村人口占有較大的比重。在以共同富裕為發展目標的新的歷史時期，要讓城市消費到鄉村、鄉村產業進城市，縣域經濟發展的首要目標是提高群眾的人均收入水平，促進縣域經濟高質量發展。

推進以縣城為重要載體的城鎮化，既要尊重鄉村發展規律和現代城市發展需求，統籌生產、生活、生態的需要，增強縣城綜合承載能力，又要均衡配置城鄉公共服務，統籌推進新型城鎮化和鄉村振興，最終實現城鄉融合發展的目標。

經濟發展的多樣性和變化性決定了任何縣域都不應當全盤照搬其他縣域哪怕是最成功的發展戰略，其他縣域的經驗、模式只能作參考。

四川省米易縣撒蓮鎮安全村現代農業基地 王東 攝

表1 縣域經濟分類

三產融合的“樞紐”。縣域經濟的綜合性特點主要表現在：空間上有中心區、鄉鎮地區和村莊；在產業上有工業、服務業和農業。縣域經濟的綜合性決定了縣域經濟模式的復雜性，選擇帶動發展的部門十分關鍵，縣域經濟正好處在三產融合三化統一的關鍵點。因此，要在縣域范圍內構建一條連貫的產業，連通生產要素及交易主體，促進經濟效益的提升，從核心產業逐步擴大到構建本地服務業；縣域經濟除了發展工業外，還有為城市提供農產品、生態產品的職能，遵循生態資源較為豐裕的比較優勢，構建有利于本地經濟可持續發展的產業結構。

縣域經濟發展的痛點

產業規模小。國內大多數縣市的產業都存在數量多但規模普遍較小、產業層次低、產品結構單一、科技含量不高等問題，市場競爭力較弱，產業鏈條不通暢，制約了縣域經濟的發展。

農業產業化程度不高。國內農村組織化程度和市場化程度偏低，農戶分布較散，缺乏組織生產、計劃經營的管理手段，農戶的產品銷售渠道單一且不穩定，前端市場需求的信息獲取較難，導致農產品生產的浪費。

產業鏈連接程度較低。縣域產業生產整合程度較低，生產端與銷售端市場化率低，產品的生產種類、規模、時間安排等缺乏有效計劃，導致商家找不到所需的產品，生產者不知道商家要什么產品，與市場需求匹配滯后，生產產品銷售率低下。

縣域經濟發展的主要問題

縣域經濟表面上看有資源要素問題、投資發展問題、環境保護問題、公共服務問題等，但有更深層次的問題需要盡快解決。

四川省彭州市打造的麗春航空動力小鎮 品鑒彭州供圖

戰略如何選擇？找“魂”是城市與區域發展的第一要務。不僅僅是縣級城市，對中國大多數城市而言，“我是誰”的問題依然沒有清晰的界定。其原因之一在于地方行政長官的“日理萬機”與頻繁更迭，很難做到“一張藍圖繪到底”。因此，有眉毛胡子一把抓的，也有抓住一點不計其余的，這種情況導致既很難真正搞清楚縣域戰略定位與路徑，也很難有一個一以貫之的長期發展模式。

產業如何突破？縣域經濟發展從哪個產業細分領域切入，既能因地制宜地將資源優勢轉變為產業優勢，又能帶動關聯產業發展，進而形成產業集群效應。多數區縣由于自身缺少特色鮮明的資源、區位優勢，只能一味迎合省市層面的產業政策，背上枷鎖，為完成任務被動發展，錯失許多良機。

項目如何招引？產業發展需要項目化的落地支撐。對很多縣市而言，由于綜合條件缺乏優勢，缺少相應的產業基礎，很難在短時間內招好商、招大商，于是上演了全民招商的大戲，興師動眾而徒勞無益。或是政府“耐不住寂寞”，親自開發主導項目，由于缺少市場化運作手段，其結果往往不是戛然而止就是疲于奔命。

人才如何留住？縣級城市作為承上啟下、城鄉體制的連接點，在招才引智上一直面臨高不成低不就的尷尬——高層次人才向城市聚集，青壯年勞動力向城市轉移，縣級城市普遍面臨“空心化”困境。“人”（創新型人才、就近城鎮化的高素質農民等）從哪里來，將是縣級城市發展無法回避的關鍵問題之一。

新時代縣域經濟的主要任務

新時代的縣域經濟是城市經濟與農村經濟的綜合體，以城鎮經濟為主體，保留農業安全，通過三產融合發展全域經濟。

縣域經濟就是特色經濟。縱觀全國，每一個百強縣，都有特色產業集群，都通過培育自己的“專精特新”產業園區形成產業生態集群。縣域內的自然資源都很豐富，包括土地資源、礦產資源、生物資源、旅游資源等，整合縣域的優勢資源，用城鄉經濟比較優勢的眼光尋找本縣的特色，是特色經濟模式的基本發展思路。

縣域經濟就是農業經濟。縣域經濟把實現農業現代化作為新格局經濟體系的邏輯起點，要與國家現代化進程的戰略部署完全契合，這是當前我國經濟社會發展亟待破解的重大難題。

縣域經濟就是城鎮經濟。以縣城為核心的城鎮化，提升城鎮綜合服務能力。展現縣域形象的窗口、承接外來消費的入口、鄉鎮引入資源的端口。新型城鎮化是以人為本的城鎮化，而不是簡單規模上的城鎮化，縣城要體現一種人文關懷，需要根據吸引和留住哪些人，營造相應的生活方式。

縣域經濟就是融合經濟。二產的高質量發展要與本地農業緊密結合。以農業、工業、現代服務業融合縱深發展，提高產業鏈現代化水平，培育現代化產業集群，促進三次產業邁向全球價值鏈中高端。要以縣域經濟的集約化、綠色化、生態化，推進生產方式和生活方式的根本性變革。

縣域經濟就是生態經濟。縣域是國家的生態屏障，是城市的水源涵養和供給源地，同時要把保障糧食安全食品安全既當作是國家戰略風險管控的紅線，也是城鄉居民消費需求持續升級對品質生活、生命健康、綠色生態的向往，更是滿足國內需求的底線。

新時代縣域經濟評價指標。主要包括固定資產投資、工業發展、農業發展、服務業發展、生態環境建設、和諧社會建設、新型城鎮化、財政收入上臺階8 個大項。可分為三種類型：第一類為經濟發展，包括固定資產投資、工業發展、農業發展、服務業發展、財政收入5 個小項；第二類為綜合發展，包括和諧社會建設、新型城鎮化兩個小項；第三類為生態文明建設，包括生態環境建設1 個小項。

新時代縣域經濟 高質量發展的主要路徑

縣域經濟發展具有很強的路徑依賴性，主要由歷史沿革、經濟基礎、區域環境、人文特征等因素決定著發展的路徑。

把發展縣域經濟同發展特色經濟、品牌經濟結合起來。縣域經濟產業散亂與低效，過去主要承接“山寨版”的品牌外溢，是一種被動接受模式，撿到籃子里都是菜。只有把特色經濟做起來，特色文化、特色生態、特色產業有了原創IP 才能提質增效。

把發展農業經濟同扶持農業產業化龍頭企業結合起來。雖然我國農業歷史最悠久,但在農業規模化、機械化、精品化方面與現代化仍然有相當大的差距。要大力扶持農業產業化龍頭企業，以農資供應、農技推廣、農機作業、疫病防治、金融保險、產品分級、儲存和運輸、銷售等社會化和專業化服務為主要內容，為農業生產提供產前、產中、產后等農業全產業鏈服務模式。要創新探索“供銷社+村集體+專業合作社+農戶”運營模式，深入推進供銷社、信用社、各類農民專業合作社“三社”完善功能、相互支持、融合發展，實現“三社”促“三農”。要引導培育職業農民，成為以農業為職業、具有相應專業技能、收入主要來自農業生產經營并達到相當水平的現代農業從業者。

四川省仁壽縣城北新區 潘建勇 攝

把發展服務經濟和縣城、小城鎮建設結合起來。一是農村人口承載區域和制造業轉移承接地區，肩負著人口和產業支撐的重任。二是承接農村富余勞動力的轉移就業，縣城和小城鎮是主要就業地和生活地。三是小城市的新消費主要不是體現在消費層級的升級，更多的是依托當地商家，以新的空間載體、體驗場景，逐步升級現有業態，輔之以連鎖品牌的擴張下沉。

要以復合型文旅、商貿、教育、農業、大健康、夜間經濟、村集體經濟、棚改/舊改、數字電商等，打造滿足美好生活需要的重要載體，形成促進消費轉型升級的有效抓手，提升城市品牌形象的閃亮名片，拉動區域經濟發展的強力引擎。

把發展公共服務設施同新基建投資拉動結合起來。首先是數字新基建。縣城公共基礎設施的數字化，涵蓋車站、社區、商場等重點區域5G 基站和配套網絡建設，此外，產業經濟和社會管理兩個方面的智慧應用也應被納入，包括產業數字化轉型、公共服務智能管理等。

其次，縣域經濟發展還要結合國家雙碳戰略發展的要求，利用EOD 環境導向新基建投資：結合統一大市場布局發揮節點大物流新基建投資；結合大交通導向TOD交通新基建；結合健康生活布局HOD 綜合醫療設施投資和SOD 體育運動導向設施。根據公共服務設施的開發開放程度，設計市場化進入的方式。

把產業園區發展同內外區域經濟結合起來。縣域經濟發展具有很強的外部區域依賴性。國家實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展戰略、長江經濟帶戰略，都會給相關縣域經濟發展帶來新的契機，爭取國家或省的大型項目投資是區域經濟發展的直接推動力。

縣域經濟發展也具有很強的內部區域經濟依賴性，要抓住自己的特色構建產業一體化發展模式。比如依托農業規模優勢產業，分裂出第二產業農產品加工業，第三產業農業旅游；以傳統工業主導的縣域，通過工藝升級生成新的產品，形成“產業本身+產業應用+產業服務”的相關產業集群。

同時，縣域經濟發展要依靠新經濟的跳躍作用。數字技術的普遍應用縮短了城鄉距離，拉近了產業應用，要充分運用現代數字技術，發展共享物流、在線銷售產品和服務。

實施“五規合一”構建有序的空間結構。縣域規劃應將空間規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、基礎設施建設規劃和環境保護規劃 “五規合一”，統籌生產、生活、生態三大布局。對于國土空間屬于限制開發的區域，要構建生態型縣城和小城鎮、生態型的廣大農村地域；對于優化開發和重點開發的區域，則要打造區域經濟增長極，構建有序的空間結構。