職業教育高質量發展的關鍵制度壁壘及其結構性消解

王笙年，徐國慶

(1. 華東師范大學 職業教育與成人教育研究所；2. 國家教材建設重點研究基地〔職教教材政策研究〕，上海 200062)

2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，以配合完成“十四五”教育規劃中實現教育高質量發展的目標。隨著新修訂《職業教育法》的頒布，我國從法律層面明確了職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。相對于普通教育來說，職業教育發展較為滯后，我國要實現教育的高質量發展，完成建立高質量教育體系的目標，職業教育是重中之重，因此下階段重要任務就是推動職業教育高質量發展。目前，制約職業教育高質量發展的關鍵是體系建設問題。如何高效地完善職業教育體系？我國以往是通過頒布一些惠及職業教育的政策來實現，但這些政策很多時候無法形成固化成果，在熱潮過去之后就因為種種原因而難以貫徹到底。無法形成固化成果的根本原因在于我國依然存在一些制度壁壘嚴重制約了職業教育體系建設。因此，要高質量發展職業教育，我們必須從宏觀制度和標準層面形成職業教育體系建設的結構性成果。

一、 職業教育實現高質量發展的總體目標是完善職業教育學制體系

(一) 突破學制體系制度壁壘要厘清各級職業教育的辦學定位

我國擁有全世界范圍內最龐大的職業教育系統。從學制層次看，中等職業教育、職業專科教育和職業本科教育均有不同程度的發展，但它們的辦學定位問題卻始終困擾著我們。在穩步發展職業本科教育的今天，中等職業教育的定位到底是升學還是就業？職業本科教育的高等性如何體現？因此，我們必須厘清各級職業教育的辦學定位。

1. 大力發展職業本科教育背景下中等職業教育的辦學定位。2021年4月，教育部印發的《關于做好2021年中等職業學校招生工作的通知》明確提出堅持普職比大體相當，這一要求引發廣泛討論。普職比為什么要維持大體相當？為什么不能讓所有人都上高中？有些研究者甚至提出要完全取締中等職業教育。事實上，堅持普職比大體相當不是為了職業教育而抑制普通教育發展，而是基于職業教育的培養規律和人的全面發展進行的綜合考量。首先，從國際比較視角看，世界各發達國家都保留了中等職業學校或其他實施中等職業教育的實體，即使是已經發展職業本科教育的國家也都未把中等職業教育從整個教育體系中移除。其次，從技術應用型人才培養體系角度看，現代技術的升級要求對從業人員的培養必須滿足體系化、階段化條件要求，再像以前一樣通過短期職業培訓讓勞動者迅速掌握技術的培養模式已經不再適合當前絕大多數的工種，我們需要中等職業教育為我國輸送大量基礎性的技術技能人才。最后，從人的全面發展角度看，以往高中階段的分流教育經常被批判是教育資源分配不均、教育機會不公平，過早的分流違背了人的全面發展規律。甚至新修訂的《職業教育法》一經頒布就有媒體過度解讀，認為其中對“分流”的彈性表述是要取消高中階段的職普分流，可見民眾對職業教育積怨已久，事實卻是對職業教育的刻板印象影響了我們對中等職業教育的看法。中等職業教育不是簡單地培養低級技能人才的教育，中等職業學校的辦學和師資同樣是按照普通高中標準進行配置的。職業本科教育發展起來后，中等職業教育的學生同樣能具備高等教育自主選擇權，反而是強行讓不適合普通教育的學生接受普通高中的教育才是剝奪了他們自主選擇的權利。因此，無論從什么方面看，中等職業教育都有繼續存在的必要。

中等職業教育的吸引力不足和招生數下滑也是不爭的事實。面對這個問題，中等職業教育必須實現轉型，找準自己在當前教育體系中的定位。中等職業教育轉型不是在就業和升學之間做選擇，而是在職業性和教育性之間維持平衡。我們經常以中等職業教育的職業性津津樂道，認為畢業即就業是最吸引學生和家長之處，也最符合中等職業教育的定位，但我們卻恰恰忽略了它的教育性。如何服務學生的終身學習，如何讓學生具備教育的自主選擇權，這是現階段中等職業教育轉型發展面臨的重要命題。因此，中等職業教育應更多發揮其教育性功用，為更高層次的職業教育做好基礎性人才培養工作。對一些有特色的專業和學校，我們要鼓勵其多樣化發展，將其建設成專門化的特色學校。在一些發達城市和地區，我們則要探索綜合高中、技術高中等特色辦學模式。

2. 職業本科教育的辦學定位。高等職業教育的發展從21世紀初的“三不一高”到如今的百花齊放，經歷了相當漫長且艱難的歷程。從國際上來說，我國的高等職業教育辦學規模和水平已經走在了前列。職業專科教育由于發展時間早、階段長，辦學定位較為清晰，即使是在職業本科教育被提出的今天，職業專科教育也無需擔心自身的發展空間問題，因為無論在什么時候，我們始終都需要職業專科教育來培養大量處于人才結構中段的應用型人才[1]。因此，職業專科教育只要按照原本的發展定位和思路繼續發展即可，下一階段我國高等職業教育發展的重要目標就是向上拓展到職業本科層次。如何發展職業本科教育，如何在職業本科教育中實現高等職業教育職業性與高等性的統一，將直接決定我國高等職業教育的發展質量。

當前我國職業本科教育面臨的關鍵問題主要包括一是人才培養定位問題。職業本科教育是職業教育延伸到本科層次，因此它的辦學定位不能發生“學術漂移”，其人才培養定位既要體現職業性，又要體現高等性，并且高等性應當成為職業本科教育最重要的屬性。因此，職業本科教育培養的人才從性質上來說是面向生產服務一線的專業性技能人才[2]，這是由現代技術的復雜性和復合性特征決定的。二是職業本科教育與職業專科教育的銜接問題。從國際上看，職業本科教育與職業專科教育以兩種銜接模式為主：一種是基于技術累積機制，二者呈現明顯的階段性人才培養特征；另一種是基于同種職業不同層次的知識需要，二者呈現明顯的層次區分，且內容上有較大區別。三是專業建設問題。職業本科教育的專業應當怎樣建設，它和職業專科教育的專業建設有什么區別？必須明確的是，職業本科教育的專業建設應當以技術學科建設為主。如果對于技術是如何積累的、技術的學習邏輯是什么都不了解，那么職業本科教育的人才培養就會陷入混亂，這與普通本科的學科建設是同一原理。同時，職業本科教育的專業建設必須重視專業理論課教學，保證理論知識具備一定的深度，體現專業性。此外，實踐型課程應當以與產品相關的技術試驗為主，開發研究型實踐課程。

(二) 將職教高考作為突破職業教育縱向貫通和橫向融通制度壁壘的動力機制

我國職業教育體系建設總體上有兩個目標：一是實現縱向貫通；二是實現與普通教育的橫向融通。對以上兩種學制體系定位不明確導致了我國在如何銜接各級職業教育問題上止步不前，也因沒從理論層面很好地區分職業本科教育和其他本科教育的關系而使兩種教育類型的橫向融通舉步維艱。縱向貫通主要指中等職業教育與高等職業教育的貫通。以往的貫通主要有三校生高考、注冊入學、中高貫通多年學制等方式，其最大問題不是路徑過窄，也不是難度過高，而是缺乏選擇性。高質量的教育應當給學生提供在一定范圍內自主選擇的權利。因此，我國現階段職業教育縱向貫通的探索應當將如何提高中職生的升學選擇權作為出發點。橫向融通是指職普融通。并不是實行了雙軌制就不能進行職普融通，職普融通的目的同樣是給予學生充分的自主選擇權。目前我國職普融通進程中最關鍵的問題在于職業教育的類型屬性還沒有得到國家制度的支持，因而許多我們習以為常的制度和標準實際上都飽含對職業教育的偏見和歧視。例如既然中等職業教育也是高中階段教育，高考為什么只能選考普通高中的基礎學科內容，為什么沒有針對中職生的升學考試制度？既然職業教育也是一種教育類型，同樣具備階段性的人才培養特征，為什么普通教育不愿意培養的學生可以選擇參加職業教育，職業教育的學生想接受普通教育卻是難上加難？縱觀世界各國的先進職業教育體系，職普融通的抓手實際上并不是職業教育本身，而是高等教育。事實上，我們從根本上并沒有完全接受職業教育是一種類型教育的事實，職普融通的關鍵不是要讓職業教育融合普通教育，而是要讓普通教育主動融合職業教育，讓普通教育的大門也向一些優秀的職業教育學生敞開，同時尊重他們的人才培養規律。

目前來看，職教高考制度是實現縱向貫通和橫向融通最佳的動力機制。隨著新修訂的《職業教育法》中明確提出要建立符合職業教育特點的考試招生制度，我們必須在理論層面梳理清楚這一制度建立的目標和思路。職教高考制度的目標主要有三點：一是為中等職業教育的學生提供平等升學和自由選擇的機會；二是通過倒逼課程改革促進中等職業教育與高等職業教育的結構性銜接；三是在與普通高考的互動融合中探索橫向融通的路徑和方法，具體表現為在普通高考中加試理論性強的職業教育科目[3]。這樣做一方面有助于提高雙軌教育制度的靈活性，另一方面有助于為普通高中學生進入高等教育相應技術專業學習提供知識基礎。因此，職教高考制度不只是職業教育內部的改革，而是整個教育系統都要給予相應支持，同時必須要有相應制度支撐。世界上每一個擁有先進職業教育體系的國家在建立職教高考制度時都有諸多配合其實施的支撐制度，其中最為重要的就是招考分離制度。招考分離即招生與考試相對獨立，二者之間呈弱相關，即考試的結果可以一定程度上影響招生，但并不能決定錄取。一方面，招考分離制度增加了教育的靈活性，使學校專注于人才培養，一定程度上打破了應試教育的枷鎖[4]。學生不能只會考試，而是要提升綜合素質，以滿足意向學校的條件，增加選擇權和選擇次數。另一方面，招考分離制度增加了招生學校的自主權[5]。招生學校各具特色，而統一的考試制度有時并不能完全照顧到所有特色的學校和專業，因此招生學校可以根據自身的特色和需求設置不同的招生條件，統一考試的成績只是條件中的一個，甚至可能不是最重要的條件。因此，招考分離制度能最大程度地保留人才的多樣性，提升人才與院校和專業的匹配度，降低應試教育對人才與學校的限制。

二、 職業教育高質量發展的核心內容是國家政策視野下的課程建設

(一) 國家專業教學標準建設為我國突破課程改革的制度壁壘提供了依據

教育改革的深水區是課程。教育的問題歸根結底是培養什么人和如何培養人的問題，而與人才培養關系最緊密的要素就是課程，課程是教育思想、教育目標和教育內容的主要載體。課程分為微觀課程和宏觀課程。我們通常對微觀課程建設比較熟悉，因為它直接關系到課堂教學質量和人才培養質量，這歸功于我國職業教育對學校課程體系建設的重視。宏觀課程是國家層面上的，容易被忽略，但卻是所有微觀課程建設的基礎和依據。特別是對職業教育來說，課程內容與產業結構、崗位工作內容息息相關，如果不進行充分市場調研和專業學術分析，會很難把握課程建設方向。隨著職業教育的發展和相關研究的推進，我國逐漸把職業教育課程建設納入國家政策視野，將教育內容標準開發作為職業教育的重大課題。專業教學標準作為職業教育國家教育內容標準開發中最重要和基礎的方面，如果能在這一關鍵的國家制度標準上取得突破，那么職業院校的課程開發和課堂教學水平將會在很大程度上獲得提升。

(二) 國家專業教學標準建設應在學理上澄清理解誤區

目前我們對國家專業教學標準的認識還不夠深入，具體表現在以下方面。一是認為建設國家專業教學標準會限制職業院校人才培養方案編制的自由和特色。許多人認為國家專業教學標準的規范作用大于其指導作用，其實不然。建設國家專業教學標準不是為了提升人才培養方案開發主體的層次[6]，而是在不限制職業院校課程建設靈活性和自由性的基礎上，為職業院校人才培養方案的開發和課程模塊的選擇提供普遍性內容依據。事實上，許多職業教育實踐者對在國家層面開發專業教學標準的愿望是很強烈的[7]，但同時又不希望專業教學標準過多地限制人才培養方案中的地方特色，而這一點可以通過在建設專業教學標準時維持統一性與靈活性的平衡來做到。二是認為國家專業教學標準不是對人才培養方案的指導，而是對課堂教學的直接指導。專業教學標準建設的最終目的自然是為了改善課堂教學質量，提高職業院校人才培養水平，但把專業教學標準看作單純對課堂教學的直接指導是對其功能的誤解。高校普遍對課堂教學比較熟悉，對課程建設相對陌生，一些專業課教師甚至從未參加過課程開發活動。站在教師角度，專業教學標準自然是為了直接指導課堂教學。但在研究者的視角里，課程與教學是一組內涵相互包含的復雜概念，有的將課程看作宏觀概念，認為教學是課程實施的一部分；有的將教學看作教與學過程的展開，認為課程是教學內容的載體。這些觀點各有各的視角，沒有高低之分。但當把課程建設放在國家政策視野下時，專業教學標準作為課程建設的一部分自然也應該看作是宏觀概念，是對職業院校人才培養的總體指導。三是認為國家專業教學標準建設只停留在大綱層面即可。事實上，我國已在政策層面對職業院校開發人才培養方案提出了許多必須遵守的原則，這對實踐者的研究能力和實踐經驗提出了較高要求。因為人才培養方案編制是一項相當專業的工作，具體如何開發、依據什么開發，國家政策并未明確。如果國家專業教學標準建設只停留在大綱層面，或是只開發一些核心課程，那么職業院校開發的人才培養方案會陷入路徑依賴困境，難以突破以學科知識體系為主導的“先理論后實踐”的人才培養模式。要從根本上避免這種情況，我們必須將職業能力作為專業教學標準開發的基本單位。如果將專業教學標準開發的基本單位定為知識，那么不僅會限制職業院校開發人才培養方案的自由度，而且會陷入學科化傾向。如果將基本單位定為任務，那么標準的參考價值將會大大降低，因為任務與知識和技能的黏性不夠強，我們無法直接依據任務得出教育內容。職業能力則不同，我們可以通過對其深入分析和描述來獲得教育內容，同時能力的通用價值較高，具備較強的教育意義。

(三) 國家專業教學標準應選擇模塊化的建設思路與突出教育性的開發路徑

國家專業教學標準建設首先要確定模塊化建設思路[8]。模塊化最初是一種生產原理，是伴隨生產關系中勞動分工而產生的一種思維系統[9]，其基本特點是每個部件具有相對獨立功能，并可以相對自由的方式靈活組合形成不同的整體。這一特點在課程上表現為每一個課程模塊是相對獨立且完整的學習單元[10]，我們可根據不同需求選擇任意模塊組合形成不同課程。使用模塊化思維建設國家專業教學標準的優勢在于一是最大程度保證院校編制人才培養方案的靈活性。我們必須允許院校依據地域技能特色或人才培養側重在國家專業教學標準的基礎上對課程進行再開發。再開發是通過增刪模塊實現的，而非重新研究開發路徑，這樣能一定程度上提高地方院校人才培養方案編制的質量。二是方便隨時對課程模塊進行更新。職業教育的一大特色是知識和技能會隨著產業升級而變化，因此必須隨時對開發的課程內容進行更新。模塊化專業教學標準的每一個模塊具備相對獨立性，因此允許我們單獨對某個模塊進行修改，或者通過直接刪除和添加模塊來實現課程內容的更新。如果不使用模塊化建設思路，當我們因產業升級需要更新專業教學標準內容時，基于一體化設計考量，就必須組織專家重新開發，這對人力、物力都是一種極大的浪費。三是可以通過開發統一的公共模塊來實現人才培養的統一性。作為國家政策視野下的專業教學標準，使用模塊化建設思路在實踐中遇到的最大挑戰可能是統一性不夠，而統一性又是國家專業教學標準必須具備的性質，其優先級甚至要高于靈活性。那么，如何保證國家課程建設的統一性？目前看來，最好的辦法是開發統一的專業基礎性模塊。

國家專業教學標準建設還要確定好從職業標準到教育標準的開發路徑，注意區分職業標準和教育標準。專業教學標準是教育標準，而非職業標準。首先，職業標準的開發載體是國家資格框架，它與專業教學標準有內涵上的本質區別。其次，將職業標準直接作為教育標準確實能體現職業教育的特色，但教育標準應當高于職業標準，職業標準要求的能力是職業勝任力，它只保證一個人能勝任一項職業。教育更強調素養，更強調能力的育人價值。因此，專業教學標準開發應基于國家資格框架開發成果，將核心素養內容框架的開發作為主要內容，將其有機地融入職業標準體系，以形成專業教學標準體系。

三、 職業教育高質量發展的根本保障是教師培養體系建設

(一) 職業教育教師培養體系消解制度壁壘的關鍵是突破項目化思維

教師是教育質量的根本保障，我國一直對職業教育教師培養工作十分重視。職業教育教師來源廣泛，成分復雜，其教師培養制度會遇到許多普通教育無法遇到的問題。為了實現教師專業化發展，教育部針對職業師范教育和教師職后培訓分別頒布了許多政策。但政策如果不形成體系，那么造成的后果就是只能在一段時間內形成教師培養熱度，使職業院校趨之若鶩。等到熱度過了，教師培養就會回到以前的局面。師資隊伍建設的關鍵是要建立和完善教師培養體系。只有制度化的內容才能稱為體系，因此，職業教育教師培養必須要突破項目化建設思維。新修訂的《職業教育法》也已經明確提出要建立職業教育教師培養培訓體系。

要突破項目化的教師培養制度建設思維，我們必須把建設視角從教師培養內容轉變到教師培養規則上。以往我們過于注重教師培養內容，而對于如何系統地組織這些內容，如何讓教師明確這些內容對其職業能力提升和職業生涯晉升的作用，如何讓教師培養主體——院校，明確這些內容對教師培養的重要性從而愿意鼓勵教師參與培養，如何將培養內容而非培養形式與教師職業評價掛鉤，則沒有關注過。教師培養規則是我們要對一些基本問題和規定作出明確的回答和解釋。例如職業師范教育畢業的實習教師能力達到了什么階段？如何銜接職后教育？未參加過職業師范教育的教師如何彌補這部分缺失的內容？有什么國家性的文件能判斷教師目前處于什么能力階段？教師需要參加什么培訓和培養才能完成職業晉升？

(二) 教師培養制度建設應選擇教師的職后階段作為主陣地

制度化教師培養要滿足的條件是讓學校和教師本人都能清晰地知道教師目前處在什么能力發展階段，其將要接受哪些培養以及如何接受這些培養，最后達到什么要求，能夠取得什么成果，這些都屬于教育內容標準建設的范疇。我們在進行職業教育內容標準建設時很容易忽略職業教育教師群體。師范教育既可以屬于普通教育，又可以屬于職業教育，正因如此，職業教育在建設教師培養制度時常常陷入困惑。普通教育培養教師采取的路徑是經典模式，即先學習完所有理論知識，包括專業理論知識和教育學理論知識，然后在實習中培養一部分教師實踐能力，最后在教師漫長的職業生涯中逐步開發職業能力。職業教育教師是按照此路徑培養，還是按照職業教育的人才培養路徑，即先開發教師能力要求，再按照工作邏輯重新組織開發教師培養課程？如果選擇按照普通教育的路徑培養教師，那么勢必要將培養教師的重心放在學校教育階段。但職業教育教師來源廣泛，人員組成復雜，有的是企業的技術人員，有的是剛畢業的技術師范學校學生，有的是學術型院校培養的職業技術教育專業研究生。他們的基礎不同，能力組成也不同，如果要建設一種能將所有教師都納入培養范圍的教師培養制度，那就必須要將培養的重點放在職后階段[11]。

以職后階段為主的教師培養制度首先必須建設包括職業素養標準在內的教師職業能力標準，這是職業教育內容標準中不可忽視的一部分。職業教育教師培養制度必須開發有層次區分的教師職業能力標準，依據教師職業能力標準開發職業教育教師培養系列課程，并對師范教育課程、企業工作時長、技術職稱等如何與職業能力等級換算作出明確規定。例如接受過師范教育的教師相當于教師職業能力標準中的哪個等級，在接受培養時可免修一部分教育學類課程；在企業工作時長超過多少年，具有中級或高級職稱的教師可直接定級到某個職業能力水平，但需要補修部分教育學類課程；等等。

(三) 教師培養體系建設的抓手是改革教師資格證書制度

教師能力標準開發只是教師培養制度建設的第一步。要把內容標準與教師資格證書掛鉤，在教師資格證書上明確標識教師目前處于什么能力水平，已經接受過哪些教師培養課程，還需要接受哪些教師培養課程，這就必須要改革教師資格證書制度。我們通常對教師資格證書的理解是將它作為一種執照和準入資格，“持有證書”即代表具備教師資格，而衡量教師職業晉升進程和能力水平的則是另一套體系。這種對教師資格證書內涵的理解是相對落后的。教師資格證書的作用絕不僅只是作為準入資格那么簡單，應根據不同層次和類型重新規劃設計證書體系。從國際視野看，大多數國家的教師資格證書都具備這一內涵，有的依據頒發單位不同而內涵不同，有的則一張證書同時具備多種內涵[12]。目前我國職業教育教師資格證書制度要完善的方面主要有一是用遞進式的過程性獲取代替終結式的一次性獲取。一次性獲取的教師資格證書的內涵不足以代表教師資格水平，過程性獲取的教師資格證書同時能夠解決教師資格證書的層次和分類問題。例如從職業技術師范學校畢業的教師可以獲取短期教師資格證書，待獲取一定工作經驗后可獲取專業證書；已獲取專業證書的教師則需要進修課程并獲取相應學分來提升證書的專業等級；對于一些緊缺專業的教師則可以頒發臨時證書[13]。二是重視教師培訓課程的一體化開發。目前的項目式教師培養不僅形式上存在問題，其所帶來的內容碎片化問題也十分嚴重。每次參與培訓的教師不同，培訓內容卻沒有為不同的教師做不同設計；有的教師幾次參與培訓學習的內容都是相同的；有的教師學習了課程開發理論，卻始終未參與課程開發實踐。教師資格證書制度的過程性獲取可以倒逼教師培養體系改革，因為教師資格證書必須明確地標識課程名稱，這就要求我們重視對教師培養課程包括教學理論課程和實用課程的一體化設計，如教案設計、考試分析等[14]。三是降低對教師的研究性要求，增加實踐性要求。我國一直非常重視職業教育教師的實踐能力培養，“雙師型”教師概念和針對在職教師企業實踐時長的相關政策都是為了提高教師實踐能力而提出的，但在教師職稱等級晉升條件中沒有針對實踐能力的評價方法，卻有對論文發表的不合理要求。教師是否要參與研究？答案是需要的，但參與研究的方式應是多樣的，例如參與課程開發、教材開發等實踐性研究，而不應把論文發表作為硬性規定。