中小城市校地合作工作存在的問題及對策
——以山東省Y市為例

王玉霞 王海洋

大學、科研院所作為教育陣地、科技重地、人才高地的結合體，承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新、國際交流合作等五大職能，在推進中國式現代化進程中必將起到關鍵性的支撐作用[1]，成為各地競相合作和引進的對象。與大城市相比，中小城市高等教育和科技人才資源相對短缺，其創新發展更需要引進外部力量的支持。校地合作作為培養高端人才、集聚創新力量、推動產業升級的重要支點[2]，已成為中小城市提高創新能力、實現高質量發展的重要途徑。我們選取山東省Y市作為中小城市代表進行案例研究，總結提煉其有益做法，對其在校地合作工作中存在的一些代表性問題提出解決的對策建議，以期為Y市及其他中小城市校地合作提供有益借鑒。

一、Y市校地合作的總體情況

(一)Y市校地合作的基本情況和主要類型

山東省Y市是我國典型的資源型中小城市，受歷史、區位等多種因素影響，市內高等教育資源短缺，多年來僅有一所公辦本科學校，教育、科技、人才等創新資源短缺長期制約著Y市的轉型發展。為突破這一瓶頸，Y市將招校引院、招才引智工作擺上突出位置，不斷加大支持力度，希望通過引進外部創新資源來增強自身發展能力。據調研了解，2012年以來，Y市各級政府及機關、企事業單位先后與150多所大學、科研院所簽署合作協議360余項，在教育、科技、人才、平臺、項目等方面開展全方位合作，帶來了源源不斷的創新資源支持，強力支撐著Y市發展。2021年，Y市地區生產總值居全國第87位，人均地區生產總值居全國第11位，躍居全國最具競爭力城市第47位、國家創新型城市地市級第23位[3]，創新資源指數、創新績效指數均居所在省第2位，人口平均受教育年限、擁有大專及以上學歷文化程度的人口居所在省第3位。

通過對Y市校地合作協議進行分析，發現主要分為四類：

1.全面戰略合作協議，約占8%。這類協議多數由Y市政府、縣區政府與高校、科研院所在多年合作基礎上簽署，目的在于充分發揮合作對象的學科、人才、科研優勢和地方資源、產業優勢，開展全方位、深層次合作，力求在多個領域實現突破，達到最大限度的“雙贏”或“多贏”。

2.共建平臺類協議，約占25%。主要分為綜合性平臺和專業研發類平臺兩類。其中，綜合性平臺一般由市政府、縣區政府與學校共建，為學校在地方的常設機構和綜合性服務平臺，主要負責推進學校與地方的全面合作事宜，平臺負責人一般由學校選派。專業研發類平臺又可分為三類：一是地方政府為解決當地重點行業或產業“卡脖子”難題和關鍵共性技術問題，與相關領域高校院所、行業/產業領軍企業聯合共建，平臺形式以各類產業(技術)研究院為主；二是較有實力的企業、科研院所為提升研發創新能力，與相關領域高校院所聯合共建，多數為企業或科研院所內部研發平臺，以各類實驗室或工程技術研究中心為主；三是以學校為主導，在Y市設立的監測平臺、試驗基地、中試基地等，一般為學校所屬野外臺站、研究基地。

3.合作項目類協議，約占60%。主要為Y市機關、企事業單位為解決某一項或多項具體問題，與學校相關院系或專家(團隊)簽署的技術開發(服務)協議，一般項目實施期即為協議期。

4.其他類協議，約占7%。多為學生就業實習、人才培養和咨詢服務類協議。

(二)Y市校地合作的幾個特點和可借鑒的做法

1.市級層面成立專門綜合協調服務機構。2012年，Y市成立了副廳級公益一類事業單位，賦予其“組織協調服務校地全面戰略合作事項，調度掌握并研究提出校地合作的重點領域，承擔校地合作共建實體機構的綜合服務和績效評價”等職能。這是Y市較有特色的做法，通過設立專門機構，從市級層面通盤考量、統籌協調推進校地合作工作，較好地提升了工作成效：一是有效降低了各縣區、各部門之間因信息不暢等開展的重復性工作，降低了校地合作成本，促進了資源優化配置和資源共享；二是有利于整合各縣區、各部門的資源和力量，及時統籌協調解決校地合作遇到的重大問題，加快相關工作的推進；三是對于學校來說，在地方也有對口的聯系對接和協調服務單位，有助于暢通校地合作渠道，建立長效合作機制，提高工作效率。

2.市級層面設立專項資金支持。自2013年起，Y市每年設立校地合作專項資金，專門用于支持校地共建實體機構和重點合作項目，資金規模根據Y市經濟社會發展實際進行調整，近年來維持在300～500萬元/年左右。資金規模雖然不大，但在市級層面設立專項資金，能在一定程度上發揮市財政資金的引導作用，引導大學、科研院所的創新資源向Y市重點發展領域集聚。

3.合作內容越來越聚焦。近年來，Y市簽署的戰略合作框架類協議趨于減少，本著更加務實、突出重點、盡快見效的原則，合作內容越來越聚焦于服務重大國家戰略實施和重點產業轉型升級，協議文本對合作領域、合作項目和合作方式等內容的約定越來越明確、具體。據統計，2012—2016年5年間，Y市政府與高校院所累計簽署戰略合作協議12項、平臺共建類協議2項；2017—2021年5年間，累計簽署戰略合作協議8項，較上個5年降低了1/3，簽署共建平臺協議9項，是上個5年的4.5倍。

4.重視實體機構和創新平臺建設。機構和平臺是集聚人才、項目、技術等創新資源的載體，校地共建實體機構和創新平臺，有利于雙方建立長期穩定的合作關系，加快創新資源集聚整合，更好地促進政產學研用合作。據調研，Y市各級政府、企事業單位與高校院所共建各類實體機構和創新平臺90多個，其中法人機構近30個，非法人機構和平臺60多個。其中，市和縣區政府層面共建實體機構和平臺40多個，約占共建機構和平臺總量的42%，涉及高校院所50多家，占合作高校院所總數的32.3%。

二、Y市校地合作工作存在的問題

通過多年的探索實踐，Y市校地合作工作機制日益成熟，但調研發現Y市校地合作工作還面臨一些制約和挑戰。這些制約和挑戰既有來自大學、科研院所方面的，也有Y市自身的，對于其他中小城市來說，這些問題和挑戰存在一定的共性。

(一)大學、科研院所方面的問題

1.有的學校對與地方開展合作的認識不全面。具體來說，可分為兩個層面：一是有的學校重點關注學術成就和教育成果，對于聯合地方開展應用研究、推動技術轉移轉化方面的需求不足，參與地方創新發展的動力不足。二是有的學校雖然關注與地方的橫向合作，但更傾向于開展“一對一”“點對點”的具體技術項目合作，對與地方黨委政府開展區域性、全方位的對接合作積極性不高。雖然這種合作和交易方式簡單便捷、見效益快，在當前校地合作工作中占據主導地位，但存在隨機性較強、持續性不足等問題，難以整合調動學校整體資源，持久性、多位點地參與地方建設。

2.有些學校探索服務地方發展的路子還不成熟。主要表現在三個方面：一是有些教學科研人員對技術服務和技術轉移轉化不擅長或不關注，在與地方合作時，把重點放在了作課題、寫論文、申專利、報獎項上，科研成果難以轉化為現實生產力。二是一些學校雖然與地方共建了實體機構和創新平臺，但選派的機構和平臺負責人是擅長某個領域的專家型人才，在總體謀劃、綜合協調方面不具有優勢，難以統籌多方資源全面對接地方需求。三是有的學校資源分散、難以全面整合。這類學校資源分散在各個院系、機構，學校層面缺少有力的職能部門將各方力量整合起來，在服務地方發展上形成合力；各院系、機構之間開展合作的意愿不強烈。

3.部分跨省合作學校逐步清理異地辦學機構在一定程度上影響校地合作。自2021年教育部下發文件，從嚴控制高校異地辦學后，一些原有的跨省合作高校、科研院所逐步清理在Y市設立的實體機構，但新的合作機制尚未建立，導致部分合作工作推進較為緩慢。

(二)以Y市為代表的中小城市方面存在的問題

1.與大學、科研院所開展合作的基本條件和程序尚不明確。不管是學校來Y市尋求合作，還是Y市主動尋求學校合作，都沒有明確的條件和程序。在實際工作中，大都是根據各自掌握的關系資源進行經驗式的操作，有的是利用雙方高層領導的工作關系接洽，有的是找有地位的校友居中介紹，有的是利用合作伙伴的引薦等。這樣，建立合作關系的路徑、耗用的時間、雙方合作的條件等都帶有不確定性，影響了合作效率和成效。比如，近年來，因Y市在黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略中的特殊地位，許多大學、科研院所有意尋求合作，有的亟需續簽戰略合作協議，但是因為沒有成型的做法和工作程序，各方只能利用各自的資源多渠道聯系，導致不必要的麻煩和資源浪費，也影響了工作效率和成效。

2.校地合作資源分散、統籌不足。盡管Y市在市級層面成立了專門的校地合作協調服務機構，較好地提升了全市校地合作統籌能力，但調研發現，因為工作人員較少，該機構在實際運行中職能以協調服務為主，由于在縣區層面沒有延伸機構等原因，統籌整合全市資源的能力有限，難以及時有效地把握和跟蹤服務全市校地合作情況，從而發揮應有的作用。

3.對校地合作的支持政策措施不統一。Y市尚未制定對校地合作機構和項目的具體支持標準和條件，校地合作處于“一事一議”狀態，導致對校地合作的支持政策措施具有不確定性和不連續性。調研顯示，除合作內容這一關鍵要素外，影響對校地合作工作支持力度的因素主要還有：合作協議簽署的主體、牽頭推進單位的性質、推進單位對相關政策措施的研究和爭取力度、當地政府領導的關注和支持程度等。在覆蓋面上，Y市校地合作支持政策主要側重支持學校與政府層面的合作，對學校與企業及其他社會組織的合作覆蓋率較低。

4.企業創新主體作用發揮不充分。受產業、歷史等多種因素影響(一個重要因素是，該市的企業家長期吃資源型城市的紅利，技術改造和自主創新的原生動力不足)，自主創新意識有待提高。近年來，通過市場倒逼(主要是市場準入、產品和技術的競爭、節能環保的要求等)和政府正向推動(資源型城市轉型、企業家培訓、落后產能的淘汰和新興產能的培育等)，Y市企業家隊伍的創新意識有了明顯的提升，但與發達地區相比，還存在一定差距。許多企業還停留在購買技術包、工藝包、引進設備的水平上，培育自有科研隊伍、引進外部創新資源開展自主研發的意識、信心和動力相對不足，影響著與大學、科研院所的長期、深度合作。

三、對以Y市為代表的中小城市校地合作工作的建議

結合調研情況，對以Y市為代表的中小城市地方政府提出以下建議：

(一)完善政策體系，實現校地合作有章可循

需要特別關注以下三個方面：一是對校地合作實行分類支持。由市政府和縣區政府科學劃定校地合作的類型和層次，明確每一類的劃分標準、支持政策措施和申請程序等，統一對校地合作的支持；對確需“一事一議”的，明確“一事一議”的具體條件和程序。二是明確政府層面與高校、院所簽署戰略(全面)合作協議的基本條件和工作流程；制定協議文本范本(模板)，方便校地雙方開展工作，也有利于地方政府在不同的學校、科研院所之間掌握平衡。三是完善配套支持政策。整合各部門單位之間的資源，完善對校地合作工作機構、人員等的支持政策。比如，可以整合組織、人社、教育、科技等部門的力量，對學校選派常駐地方工作的人員，在食宿、交通、家屬就業、子女就學、科研項目申報、交流掛職等方面，給予一定的支持。

(二)健全工作機制，加強對校地合作的統籌協調和跟蹤服務

科學、完善的機制是未來基層校地合作走得長遠的根本[2]。一是強化組織體制建設。按照市級統籌、上下聯動、互相協作的原則，可以在市和縣區層面成立校地合作工作領導小組，組長由分管市(縣區)長擔任，成員為組織、人社、發改、經信、教育、科技、財政、住建等相關部門負責人，領導小組辦公室設在校地合作專門服務機構。領導小組實行聯席會議制度，定期召開會議，統籌研究和協調解決校地合作工作中遇到的重大問題，推進相關工作。領導小組辦公室負責校地合作的日常調度和績效考核等，建立完善工作通報和重大項目跟進服務制度，增強全市工作合力。二是高度關注逐步取消異地實體機構的高校院所的合作。建議配備專門力量，開展深入調研，針對性提出系統解決方案，最大限度地保留原有合作成果，積極深化拓展新的合作。

(三)搭建公共服務平臺，促進校地合作機構之間的交流合作

在這方面，“深圳虛擬大學園”有較為成熟的做法，其他中小城市可以研究借鑒。“深圳虛擬大學園”是我國第一個集成國內外院校資源、按照一園多校和市校共建模式建設的創新型產學研結合示范基地。借鑒大學園做法，把校地合作共建實體機構和創新平臺整合到一個園區，既便于提供集中統一的服務環境、實現資源共享共用，也便于集中展示校地合作成果、定期開展績效評估，促進各合作學校、機構之間的交流互鑒。大學園的管理由校地合作工作領導小組負責，日常工作由領導小組辦公室承擔。地方政府要制定完善的園區管理服務辦法，對進園條件、程序、享受的政策措施和服務保障等做出明確規定。

(四)突出企業創新主體地位，激發其參與校地合作的積極性

地方政府制定政策措施，激勵和引導企業和基層單位積極開展校地合作。要根據企業和基層單位實際分類施策，對實力較強的企業，鼓勵其積極與大學、科研院所建立長效合作機制，共建實體機構和研發創新平臺，實現從單項技術項目合作上升為產業鏈式的全面合作。對于財力和科研力量相對薄弱的企業，對其開放校地合作公共服務平臺和公共科技資源，建立定向的跟蹤服務機制。