不同類型環境規制對地方環境治理的異質性影響

黃溢

（蘇州市環境科學研究所，江蘇 蘇州 215000）

1 引言

步入新世紀至今，雖然我國在環保治理領域已經實現了長足進步，但環保風險仍然巨大。根據生態環境部發布的《2018中國生態環境狀況公報》顯示，2018年中國人均GDP消耗總量為46.4億噸，較2017年減少了3%，雖然2018年GDP單位GDP消耗較2017年增加了3.1%，且煤炭在中國能源消費規模的比例依然較高，達到了59%。另外，在全國的338個地級及以上城市中有121個符合或高于縣級空氣質量指標，占全國城市數量的35.8%，較2017年提高了6.5%。黨的十八大后，生態文化建設被納入中國“五位一體”社會主義目標的總綱，第一次提出了“美麗中國”這一生態文明的創建。十九大報告指出，要推進生態文明制度的改革，建設一個美好中國。同時，相關單位也清楚地指出，應以企業及社會團體為主體、公眾參與的環保及節約能源系統，凸顯國家環保的決心及重要的戰略位置。2014年5月，原環境保護部首次發布了《環境保護部企業檢查負責人檢查辦法》，將“企業檢查”改為“國家檢查”。2015年生效的新《環境保護法》明確規定了各經濟實體：政府、公司和個人在監測、保護和防止污染方面的法律義務，并加大了對非法排放的處罰。它被描述為歷史上 “最嚴厲”的環境法，給企業和政府組織環境保護帶來巨大壓力。另外，《大氣污染防治法》近期修正，以及多項新規定，其中有10條關于空氣的規定，10條關于水的規定，10條關于土壤的規定，都加強了環境保護，還對法律進行了修訂，以反映合法化程度的提高。因此，地方政府也加強了本地區的環境監管，并改善了環境法的執行。根據《中國環境統計年鑒（2018）》，2017年和2016年生效的地方環境法規數量分別為480部和318部，比2016年增加101部和23部；2017年開展行政檢查1 077次，比2016年的562次增加515次。整個體系的結構，新的或變化的環保方針的采納，和越來越多的當地主管部門的監督，都使環保法規的力度加大，因而加大了當地的環保和節約能源的負擔[1]。

另外，隨著廣大市民和當地社會環境保護意識的提高，地方環保機構與企業對環保問題日益敏感，更多的利益相關方參與到當地環境保護和節約能源的管理之中。根據《中國環境統計年鑒（2018）》，2017年，原環境保護部信訪辦共受理群眾關于環境問題的來信7 038件，個人來訪2 848件（次），當事人來訪1 458件（次）。與2016年比較，信件總量增長了46%，當事人數量（次）增加了2%，個人來訪數量（次）增長了3%[1]。同時由于社會利益相關者更多地投入到對環保和節能措施的監督中，除了正式的環境監管外，非正式的環境監管也增加了地方環境與節約能源的壓力。

總的來說，在環保法規日益嚴格的情況下，如何更好推進當地環保和節約能源，是國內外學者普遍關心的課題。為此，文章將環境規制劃分為命令型、市場型以及非正式環境規制三類，并選取了污染管制投入作為評價指標，以探討環境規制在當地環境管理中的作用與異質性[2]。

2 文獻綜述與研究假設

2.1 文獻綜述

2.1.1 環境立法對企業環境治理的影響

這些研究可以分為兩大類：研究環境立法對環境保護投資的影響，在環保和能源方面進行了投入；本文主要探討了環保法規對環保行為的作用，并將其應用于環保和能源節約方面。企業作為企業環保投入主體，已有的研究多集中在企業環保投入上，并得出了一些可能的結論。根據合法性或利益相關者理論，企業傾向于遵守環境法規和增加環境投資，以維持其合法性或滿足其利益相關者，從而產生正相關。根據權衡理論，環境投資的短期成本與環境合規的收益相權衡，企業傾向于減少環境保護的投資，導致負面或不明顯的結果。由于對線性關系的研究沒有得到一致的結果，研究人員還調查了兩個因素之間更復雜的關系。

2.1.2 環境立法對地方環境政策的影響

地方社區與企業一起，是環境政策的主要接受者。因此，一些研究者還研究了環境監管對當地社區和企業的環境政策的整體影響。由于研究地點、研究方法、研究時間和測量變量的不同，關于環境監管對環境政策影響的結果存在爭議。結果表明，環境監管對地方環境政策的影響可能不是純線性的，而是一種更復雜的非線性效應。同時，文獻回顧表明，目前的研究需要改進。首先，地方環境政策不僅依賴于企業的環境投資，也依賴于地方政府的環境投資，尤其是在強調“企業控制”和“行政控制”的新環境治理框架下，以建設生態文明。新的環境治理框架特別強調了“操作控制”和“行政控制”在建設生態文明中的作用。所以，必須有指標來更好地說明對區域環境政策的影響。其次，過去的環境監測只注重于單一的環境保護策略對地區的影響，而忽略了其他形式的環保監管，例如：政府與民間的環保監管。由于環保管理體系已逐步從由傳統的命令型環境規制為主逐漸轉變為由命令型、市場型以及非正式環境規制組成的多維度、多層次環境政策體系，忽視其他類型環境規制的影響，則不能全面反映環境規制對地方環境治理的影響[3]。

2.2 理論分析與假設的提出

強制性環境法規旨在通過設定排放限制和技術標準來減少污染物排放。如果實際排放量超過排放標準，企業將被罰款或被迫改進生產工藝，嚴重的還會被關閉。與基于任務的監管不同，基于市場的環境監管是基于一系列的經濟手段，使企業在選擇或投資適當的減排方法和技術方面具有更大的靈活性。另一方面，以市場為基礎的環保法規將會幫助企業利用防止和治理技術來降低廢氣的排放量。目前，主要的市場化環境監管手段是環境稅、污染費和排放交易。政府旨在通過各種環境法規促進地方環境與節能，改善環境質量。一旦有了正式的環境法規，企業往往會決定加大對環境保護的投入，更加重視環境與節能，以滿足環境法規的要求，展示盈利能力，避免因違規而受到懲罰。

除了制定高層制度，修訂或通過環境保護的法律和法規外，中央政府還不斷調整公務員的晉升制度，把環保和節約的職責交給當地，既要重視發展的速度，又要重視發展的品質，將環境與節能的責任移交給地方政府，并解決地方環境與節能的不良表現。晉升評價體系的變化，鼓勵地方政府相互鼓勵，從而改善環境與節能。一方面，地方政府面對來自外部監管機構和內部激勵機制的強大壓力，加強了環境法的執行，增加了環境保護的投資，以解決環境問題。另一方面，它們促進了當地的環境與節能，迫使有污染的企業在環境保護方面進行更多投資[4]。

隨著公眾對環境的日益關注，和越來越多的利益相關方，如環保組織和公司也越來越關注環保問題，并開始介入當地的環保工作，因此，非正式環境監測已成為正式環境監測的有效補充，為地方環境與節能增加了砝碼，有力地推動了區域環境與節能工作的開展，從而促使地方政府部門和機構更加積極地參與環境與節能工作。總之，環境檢查的增加和正式與非正式環境監管的壓力相結合，進一步促進了區域環境治理的發展。

隨著經濟發展和自然環境的破壞持續進行，必須在經濟發展和環境保護之間找到一個平衡。為了有效應對我國目前面臨的嚴峻的環境問題，中央政府必須加強對環保的監管，通過各種手段解決污染問題，如在最高層進行制度規劃，出臺新的環境政策或修訂現有環境政策，加大環境法規的力度，調整地方官員的晉升和考核制度。地方政府在外部環境監管的壓力越來越大的情況下，有更大的動力推動環境保護，將嚴格執行環境法規，加大環境保護的投入，促進地方環境治理。鑒于遵守環境法規的壓力越來越大，相關的罰款成本也越來越高，從商業角度來看，僅僅遵守環境法規并不能滿足利益相關者的期望，違規罰款的成本遠遠超過環境保護的投資成本，迫使企業在環境保護方面進行更多的投資，推動環境政策。李哲（2018）發現，民眾對環保的需要促使當地政府更加重視環保問題，而這又鼓勵企業進行綠色投資。總的來說，增加的外部壓力鼓勵地方政府和企業在環境政策方面進行更多投資[5]。

3 政策建議

近年來，中央政府推動當地環境保護和節約能源，并有效處理環境問題，建立最佳實踐體系，調整公務員晉升和評估體系，審查環境政策，推行環保政策。作為對中央政策的回應，各地政府在制定環保法、制定新的環保法、強化環保執法等方面，也不斷強化當地環保立法。由于本地民眾和居民對環境保護的認識不斷提高，并且由于投資者和環境保護團體等相關方越來越關心環境問題，地方環境治理的壓力也在增加。因此，正式和非正式的環境法規在有效促進地方環境治理方面的壓力越來越大，這是一個迫切和實際的問題。為此，文章將各種環境管制劃分為命令型、市場型以及非正式三類，以此來研究不同類型的環境監管的異質性。同時，本文還對各種環境規制的作用，以及其產生的影響進行了研究。研究發現，立法、市場監管、非正規環保監管與當地環境管理的反U型關系，如果環境監管強度不超過一個臨界值，就能促進地方環境治理，這既證實了過度監管理論，也證實了異質性理論。基于市場的環境監管對地方環境治理的顯著影響隨著經濟的增加而減少，而非正式環境監管的顯著影響則隨著經濟的增加而增加。進一步的分析表明：（1）以市場為基礎的環保規制與非正規的環保規制對經濟發展區域的環境管理具有明顯的作用，而指令性環境監管對欠發達地區的地方環境治理有顯著影響；（2）以市場為基礎的環保法規對當地的環境管理產生了明顯的負面效應，而在變更之后，非正規的環保規制產生了明顯的效果。

這項工作的結果對于如何通過不同類型的環境監管來促進地方環境治理具有重要意義。

4 結語

首先，由于這三類環境法規與地方環境政策呈倒U型關系，因此，環境法規的強度只要在臨界點之內，就會對地方環境政策產生有利的影響。同時，對于不同類型的環境法規，臨界點的數值是不同的。因此，只有尊重不同類型環境法規的臨界點，并相應提高環境法規的強度，才能有效促進地方環境政策的實施，而單方面提高環境法規的強度可能不利于地方環境政策。其次，由于地方官員評價體系改變后，“命令性”環境法律法規對地方環境政策的影響并不明顯，因此，應根據“命令性”環境法律法規的臨界點值增加環境監管力度，以提高“指令性”環境法律法規的積極影響。第三，由于市場化環境規制對地方環境政策的重大影響隨著地方官員評價體系的變化而降低，而且污染稅作為市場化環境規制的工具已經逐漸被綠色稅收和碳交易等其他工具所取代，所以，有必要充分運用綠色稅收和碳交易政策等市場化環保法律規制的新工具，以進一步增強市場化環保法律規制的積極效果。第四，由于非正式環保法規在區域環境治理中的影響愈來愈大，政府有必要進一步促進公民更多地積極參與地方環境治理，以拓寬公民參與地方環境治理的途徑，進一步發揮其積極作用。尤其是在市場經濟發展較為落后的地方，政府應當引導公民更多地積極參與環保政策法規的建設、監督工作，從而更好地發揮環境法規的正面作用。第五，各類型的環境立法和規章具有各自的特點，對推動當地環境保護的作用也各有利弊。為更好地運用環境法對各地環保政策產生的積極影響，可綜合利用各種類型的環保法規，以達到促進各地環保政策之間的協同效應。