加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設
——以湖北省谷城縣為例

○卓孫冉

黨的二十大報告提出要推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。縣是中國重要的行政單位，縣城具有“鄉(xiāng)頭城尾”的區(qū)域特征，是連接城市、服務鄉(xiāng)村的重要載體。據統計，截至2022年底，全國有1866個縣（市），其中縣有1472個，縣級市有394個。全國城鎮(zhèn)常住人口超過9億，其中縣城常住人口為1.6億左右，縣級市城區(qū)常住人口為0.9億左右，二者占全國城鎮(zhèn)常住人口近28%，數量龐大。同時，在近5億的農村人口中，有較大部分居住在縣域內的鄉(xiāng)村地區(qū)，以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化潛力巨大。然而，在推進此項工作的過程中仍存在不少短板，亟需研究解決。筆者以湖北省谷城縣為例，梳理出谷城在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設中的主要做法，并分析其中存在的問題，提出加快以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的對策建議。

一、谷城縣在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設中的基本做法

谷城是山區(qū)縣，地貌特征為“八山半水分半田”，全縣下設240個村、50個社區(qū)，截至2020年底，戶籍總人口59.3萬人，常住人口48.3萬人。谷城縣委、縣政府提出，堅持以人為核心，按照“頭部在縣城、配套在周邊”思路，進行縣域資源協調、產業(yè)整合、空間關系重構以及區(qū)域設施建設，加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，讓縣城成為產業(yè)發(fā)展的策源地，以產業(yè)發(fā)展促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。

（一）順應人口流向，科學規(guī)劃縣域發(fā)展方向

從功能上把縣域劃分為生活圈、生產圈、生態(tài)圈3個圈層，每個圈層都明確了發(fā)展的區(qū)域和定位。城關鎮(zhèn)為生活圈，側重宜居，發(fā)展電商等現代服務業(yè)；縣城區(qū)周邊工農業(yè)基礎扎實的5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)為生產圈，重點發(fā)展工業(yè)和現代農業(yè)；山區(qū)生態(tài)資源豐富的6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)為生態(tài)圈，堅持生態(tài)保護優(yōu)先、因地制宜謀發(fā)展。

（二）融入區(qū)域發(fā)展，培育壯大特色產業(yè)

持續(xù)壯大農業(yè)主導產業(yè)，全力支持第二產業(yè)發(fā)展，高質量推進現代服務業(yè)發(fā)展。重點打造茶葉、食用菌、油茶、優(yōu)質糧、畜牧水產養(yǎng)殖、中藥材等6條重點產業(yè)鏈，實現特色農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化經營，形成各類特色農產品基地。全力支持資源再生利用、汽車及汽車零部件、紡織服裝、輕工食品飲料、綠色建材、電子信息、現代化工等7條產業(yè)鏈發(fā)展，落實產業(yè)鏈鏈長制，培育壯大龍頭企業(yè)，做大做強農業(yè)產業(yè)集群。大力發(fā)展以文化旅游、電商服務、家政服務、康養(yǎng)服務、特色餐飲等為主的生活性服務業(yè)，鞏固壯大產品研發(fā)設計、人力資源服務、現代物流、培訓等生產性服務業(yè)，積極培育服務業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。

（三）提高治理水平，強化優(yōu)質公共服務供給

推進公共服務設施提標擴面，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文旅體育、社會福利和社區(qū)綜合服務，提升公共服務能力和服務水平。推進環(huán)境衛(wèi)生設施提級擴能，加快推進現代物流服務，推進市政公用設施提檔升級，啟動城區(qū)雨污分流、供排水管網改造、綠色生態(tài)停車場、縣城主次干道改造提升、農貿批發(fā)市場建設、老舊小區(qū)改造、弱電治理、背街小巷和老城區(qū)基礎設施配套等惠民工程，著力改善與居民日常生活息息相關的公用設施。

二、谷城縣在推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設中存在的不足

2021年末，谷城縣城鎮(zhèn)化率僅為52.8%，比所屬襄陽市城鎮(zhèn)化率低9.7個百分點，比湖北省城鎮(zhèn)化率低11.3個百分點，比全國城鎮(zhèn)化率低11.9個百分點。谷城縣城輻射帶動力偏弱，城鎮(zhèn)化建設仍然存在較多短板。

（一）勞動力流失嚴重

據統計，谷城縣常住人口從2010 年的523607人，減少至2020年的483293人，常住人口減少了40314人，其中，青壯年人口數量下降最多，青壯年減少數占總人口減少數的70%以上。勞動力的大量流出，不僅使縣域原有社會結構失調，而且導致生產力大大降低，影響了本地產業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展、產品的有效供給和居民增收，一定程度上制約了本地經濟社會發(fā)展。

（二）配套功能不完善

谷城縣在民生保障、教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生、文體設施等方面還存在不足，與居民需求還有較大差距，使得縣城的集聚能力偏弱。居民生活不方便，城區(qū)停車場、充電樁等公用設施建設滯后，交通擁堵、停車難問題比較嚴重。師資力量不足，教育水平不高，高中教育師資力量薄弱，缺乏名師、金牌教師，升學率偏低，學生上名校的機會小，學生外流嚴重。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展緩慢，醫(yī)務人員力量薄弱，存在人員引不進、留不住等問題。體育文化基礎薄弱，居民缺乏形式多樣的生活娛樂方式，街區(qū)健身器材不豐富，標準化的體育場館不多，雖然近兩年新建了一個體育場，但規(guī)模小，容納人數有限，入館要求高，有時還要排隊，群眾的精神文化生活較為單一。此外，在城市規(guī)劃設計上缺乏系統性、整體性思考，存在重開發(fā)建設、輕管理服務等問題，對“城市是生命體、有機體”的認識不深刻，科學化、精細化、智能化治理水平不高，縣城基礎設施現代化水平有待進一步提升。

（三）產業(yè)基礎薄弱

谷城是山區(qū)縣、傳統農業(yè)縣，目前仍是傳統產業(yè)占多數，產品特色還不明顯，整體層次還不高。農產品生產投資大、見效慢，外加資金、技術、地域環(huán)境等因素的限制，很多農戶為了趕產量、趕時節(jié)而進行不科學、不規(guī)范種植生產，影響了農產品質量，進而制約了產業(yè)發(fā)展。縣內除了幾家大型企業(yè)，企業(yè)普遍體量小、數量少、抗風險能力弱，尤其是特色優(yōu)勢產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展緩慢，難以形成強大競爭力。

（四）創(chuàng)新意識不強

以旅游業(yè)為例，旅游業(yè)是谷城縣的重點產業(yè)，也是推進城鎮(zhèn)化建設的有力抓手。經過近些年的發(fā)展，谷城打造了一批在一定范圍內具有知名度和影響力的旅游名片，如茶旅小鎮(zhèn)、蜜旅小鎮(zhèn)、稻蝦小鎮(zhèn)，老君山村的櫻花谷、五山鎮(zhèn)的堰河村等旅游景點，但是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村黨員干部眼界不寬，缺乏長遠發(fā)展眼光，所開發(fā)的旅游產品有限，能夠帶動經濟社會發(fā)展的后勁不足，很多景點同質化嚴重，如縣內的五山、紫金、薤山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建造了玻璃橋，還有隨處可見的網紅橋等。在整合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產業(yè)、文化、旅游、礦產等資源上缺乏統籌，難以發(fā)揮出最大價值。

（五）品牌效應不明顯

谷城縣產品品牌建設起步晚、基礎差，再加上人才、科技、設備等條件的限制，品牌規(guī)模小，科技含量不高，真正具有競爭力影響力的品牌很少，多數品牌影響力僅停留在所屬市級行政區(qū)域局部地區(qū)。如，目前谷城縣茶葉主產區(qū)主要集聚在紫金、五山兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有玉皇劍、裕滿春、藍溪等龍頭茶企，但是茶品、茶模式、茶特色客戶粘性不強，凝聚力不夠，附加值不高，走出去的步伐不快，品牌宣傳還不夠，在全省乃至全國還沒有叫得響的品牌，影響力偏弱。

三、谷城縣加快推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的對策建議

（一）統籌推進城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興工作

一是加強組織領導，科學謀劃布局。科學規(guī)劃城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展，以縣城為載體，以9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)為中心，輻射帶動周邊中心村、重點村，形成縣鄉(xiāng)村三級發(fā)展格局。圍繞人的生產生活空間，對公共空間和城鄉(xiāng)建筑實行微改造、精提升，推動城鎮(zhèn)化由規(guī)模擴張向內涵提升轉變，讓城鎮(zhèn)具有持續(xù)發(fā)展的動力和承載人口的能力。二是破除體制機制障礙，實現城鄉(xiāng)資源有序流通。進一步破除城鄉(xiāng)之間的體制性障礙，打通城鄉(xiāng)要素市場，使土地、資本、勞動力等要素形成對流，以實現城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置及基本公共服務均等化，合理確定縣域功能區(qū)面積和空間布局，引導人口向城鎮(zhèn)集中。三是健全鄉(xiāng)村人才工作體制機制，強化人才振興保障措施。大力培養(yǎng)本土人才，實施農村能人培養(yǎng)計劃和農村勞動力能力素質提升培訓，依托對口幫扶平臺，選派農村黨員、致富能人到對口幫扶地培訓。鼓勵外出務工的村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，讓曾經“走出去”的成功人士“走回來”，把在外積累的經驗、技術以及資金帶回本土，讓村民實現家門口就業(yè)。引導城市人才下鄉(xiāng)，大力引進各類高層次和急需緊缺人才，推動專業(yè)人才服務鄉(xiāng)村，暢通鄉(xiāng)村基層人才向上流動渠道，對于那些對鄉(xiāng)村振興事業(yè)作出突出貢獻的優(yōu)秀人才要給與重用，為他們提供更廣闊的發(fā)展空間。

（二）不斷完善配套設施，增強縣城承載能力

樹牢以人為核心的全生命周期服務理念，完善城鎮(zhèn)基礎設施，拓展群眾生活體驗，打造高品質居民生活空間，確保群眾在縣城能就業(yè)、住得下、生活好。統籌城市規(guī)劃、建設、管理，推進公共服務設施提標擴面，優(yōu)化配置醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托育、文旅體育、社會福利和社區(qū)綜合服務，加強縣鄉(xiāng)村醫(yī)防深度協作，著力提升縣域公共衛(wèi)生和醫(yī)療救治服務水平，增強公共服務能力。以交通設施、旅游設施、鄉(xiāng)村信息服務設施、便民生活設施等為切入口，加快公共交通體系建設，整合客運經營主體，優(yōu)化改造公交線路，加快停車場建設，增加停車泊位有效供給，加快城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、老舊街區(qū)、城中村改造，加快綜合農貿市場建設，著力改善與市民日常生活息息相關的公用設施，為群眾提供高品質生活環(huán)境。加大對中小微企業(yè)的扶持力度，促進從業(yè)人員穩(wěn)定就業(yè)。加強職業(yè)技能培訓，提高勞動者技能素質和就業(yè)能力。推進“創(chuàng)在谷城”計劃，支持創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，打造公共就業(yè)服務新品牌。

（三）充分發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢，壯大特色產業(yè)

結合本地實際，堅持從縣城內產業(yè)基礎和發(fā)展?jié)摿Τ霭l(fā)，因地制宜挖掘和培育具有增長點的特色產業(yè)，推動縣域經濟發(fā)展。借助谷城區(qū)位交通優(yōu)勢，大力發(fā)展物流業(yè)，打造區(qū)域性物流中心。建立健全商貿流通體系，推進中國有機谷電商云倉和鄂西北綜合物流基地建設，打造集快遞物流分揀、冷鏈倉儲、生產加工等服務于一體的綜合平臺，加快健全城鄉(xiāng)物流寄遞體系。針對資源條件優(yōu)越、生態(tài)環(huán)境良好、歷史文化底蘊深厚的區(qū)域，進行資源整合，給予財政補貼、政策傾斜，融通發(fā)展渠道，培育優(yōu)勢產品，提升產業(yè)影響力。聚焦三產融合，加快發(fā)展生態(tài)康養(yǎng)、創(chuàng)意農業(yè)、特色農產品深加工等產業(yè)，推廣“互聯網+農業(yè)”“文化+農業(yè)”“旅游+農業(yè)”等發(fā)展模式，促使農業(yè)生態(tài)化、規(guī)模化、品牌化發(fā)展，完善訂單帶動、利益返還、股份合作等利益聯結機制，帶動農民合作社、家庭農場、種養(yǎng)大戶聯動發(fā)展，打通工業(yè)品下鄉(xiāng)、農產品進城“最后一公里”，讓廣大群眾在融合發(fā)展中獲得實實在在的收益，提升幸福感。

（四）著力加強品牌建設，提升核心競爭力

一是打造鄉(xiāng)土文化品牌。要重視鄉(xiāng)土文化的傳承與保護，加大財政投入的力度，拓寬文化傳承與宣傳陣地，避免民間傳統文化斷層和文化傳承人才無序流失。根據鄉(xiāng)土文化保護的客觀需要，明確鄉(xiāng)土文化保護的重點內容，出臺相應制度，逐步建立起立體化的鄉(xiāng)土文化保護機制。如，在發(fā)展旅游的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設民俗園、婚俗館等具有文化記憶的場所，集中展示當地民間手工藝和當地風俗習慣。二是做優(yōu)做強農產品品牌。要在農產品質量上下功夫，引進優(yōu)質品種和先進的種養(yǎng)生產技術，不斷提升農產品品質。以市場需求為導向，研發(fā)具有本地特色的品牌，做好農產品的加工和包裝。充分利用“互聯網+”和數字經濟發(fā)展趨勢，強化數字營銷，提升谷城品牌知名度，依托玉皇劍、裕滿春、藍溪等龍頭茶企，推動茶葉產業(yè)品牌化上市融資，形成1個在全國有名的核心支柱品牌，2個在湖北省內有名的中心品牌，發(fā)揮領頭鷹帶動作用，提升產品粘性、凝聚力和附加值，帶動谷城產業(yè)鏈發(fā)展，形成規(guī)模效應。