警務合成作戰機制的深入解讀與運行實踐

姚得水，劉志勇

中國人民警察大學 警務指揮學院，河北 廊坊 065000

警務合成作戰機制(以下簡稱機制)是合成作戰模式戰斗力生成的基礎和保障。機制的構建與運行，能夠促進警務工作高度集成協調開展，實現警務信息高度共享、深度應用的警務發展新理念和新模式，能夠實現警務模式的創新與重塑，完成傳統警務向現代警務的升級，促使“汗水警務”到“智慧警務”的轉型[1]。

一、機制的邏輯演進與解讀

自20世紀80年代開始，警務模式迭代升級，先后經歷了傳統警務、數字警務、網絡警務、合成警務、智慧警務幾個階段。進入新時代后，隨著人工智能、5G、區塊鏈等新技術新業態快速發展，機制轉型升級已經勢在必行。

(一)機制的邏輯演進

公安機關一直在積極探索適合時代特點的新型警務機制，逐步發展到分層次、分等級、多維合成作戰機制運行模式。

1.二維融合

在智能化、隱蔽化、專業化犯罪頻發的趨勢下，公安機關轉變大部制改革理念，解脫管理體制制約的束縛，深入推行大部門制、大警種制改革的步伐。公安機關對具有“公安大腦”作用的指揮中心實施機構改革，構建符合時代特點的新型警務指揮模式，著力解決情指割裂、信息不暢、指揮不靈、權威不高等現實問題。2011年5月召開的全國公安廳局長座談會上，提出了“情指”一體化的思路和構想，指出“要按照警務指揮實戰化的要求，緊緊抓住情報預警、指揮處置兩大環節，加強指揮中心、信息中心、情報中心的協同配合，著力搭建集現場信息傳遞、情報分析研判、警務決策指揮于一體的指揮平臺”[2]。以此為標志，公安機關開啟了“情指”融合的改革大門。

2.三維一體

隨著“情指”二維一體指揮體系的建立，公安機關指揮中樞功能的作用愈發明顯，加之扁平化指揮模式的廣泛運用，強烈要求指揮末端(行動警務單元)的高效、精準與規范。“情報、指揮、行動”一體化的創新理念，催生了公安合成作戰指揮體系，促使警種條線固化思維，轉變為“情指統籌、警種牽頭、屬地主責”的警務流程新模式。警種合成作戰體系的形成，倒逼警務行動(包括常態的警務巡邏、防控、維穩等勤務)必須與情報、指揮同頻共振。“情指一體，情勤對接，指行融合”的現代指揮體系成為公安改革的最強音，構建多警種、跨部門同步上案、同臺同席的警務合成作戰機制成為公安改革的必由之路。

3.多維合成

2021年7月，全國公安機關深化警務機制改革推進會召開，會議提出：“著力打造形成風險防控全面精準、決策指揮高效順暢、警務數據融合共享、警種優勢合成作戰、網上網下同步應對的新型警務運行模式。”公安機關以數字賦能、情報主導、指揮扁平、體系作戰、專業支撐為目標方向，對機制的建構與運行模式進行了差異化探索與實踐，并付諸于常態化運行，旨在重塑警務運行模式，突出實戰引領、情報支撐、云上調度、精投警力、快速處置。2022年全國公安廳局長會議再次強調：“按照做精機關、做優警種、做強基層、做實基礎的思路，突出抓好同新體制新編成相適應的配套制度改革。”[3]以此為標志，多維合成作戰成為未來警務機制運行的常態模式。

(二)機制的深入解讀

機制的創新是將大數據、移動互聯、GIS、物聯網等信息化技術與公安業務工作高度融合，具體體現在警情流轉、預警研判、巡防管控、指揮調度、警務管理、現場處置等核心警務活動之中，下面從三個方面深入解讀。

1.合成一體的本質內涵

合成從物理學的角度解釋，即一種由分力合為合力的過程。警務合成就是對各種警務資源實施有機融合，通過深度研判警情、高效指揮調度、規范執勤執法，提高公安機關駕馭社會治安整體能力的管理和職務活動。一體就是要形成一個整體，相互關聯，相互作用。機制一體就是要使警務活動鏈條上各重要節點有效銜接和相互融入，以數字化、網絡化、智能化的情報獲取與分析為邏輯起點，通過決策與精準的指揮調度，開展規范化、制度化、合法化的勤務與警情處置，完成結果反饋與經驗運用的閉環終結，運行流程中充分發揮各警種、各部門的專業優勢，相互協調、相互疊加，實施全過程部署、一體化運作。

2.克服認識上的三個誤區

一是機制運行不是簡單的合署辦公。公安機關各部門(警種)派出人員，在規定的區域或場所開展合署辦公，并不等于完成了機制的建構與運行，這只是機制顯性表現之一，只停留在形式上的“物理組合”，沒有發生工作效能上的“化學聚變”，往往只是一種教條式、僵化式的機制一體化。二是機制運行不是臨時的專班運作。某些公安機關，為貫徹落實上級的要求，只有遇到重大警情或重大任務時，才臨時組成工作專班，容易造成工作上磨合不夠、機制運轉不暢、效能不高等問題。三是機制運行不是割裂的任務分工。機制的形成與運轉，需要多因素或多警種的高度配合，既要有職責上的局部分工，又要有目標上的全局統一，既要做到晰職明責，又不能因任務不同出現割裂。

3.機制與警務合成作戰行動的辯證關系

機制與合成作戰行動之間是相輔相成、相互促進的。一方面，機制的運行為警務合成作戰共享警務資源、規范工作流程、明晰工作職責提供保障，是警務合成作戰有效開展的制度保障和系統支撐。另一方面，警務合成作戰是實現傳統警務模式向智慧警務模式轉變的高級警務活動，它是機制高效、規范運行的有效載體，是考量機制建設是否科學、運行是否高效的重要指標[4]。

二、機制構建與規范運行的有利因素與障礙困境

機制構建與規范運行，是一項影響公安工作全局、提升公安戰斗力的深層次改革，是能否實現高質量發展的主要標志。

(一)有利因素

1.機制建設標準有了頂層設計

2022年初，公安部對警務機制建設作出了重要部署和安排，專門下發了建設任務書，明確了部、省、市、縣四級公安機關警務機制建設的標準和內容，并圍繞機制運行所依賴的大數據資源中心、基礎支撐、業務系統建設等內容，對之后五年的建設進度進行了總體設計。同時，公安部制定出臺了公安信息化、大數據智能化建設的頂層設計規劃，進一步明確未來一段時期公安科技信息化和大數據智能化建設的方向和路徑，圍繞信息化重構、流程重塑、機制變革等，綜合考慮新理念、新技術、新思路，完成了公安科技信息化及大數據智能化建設應用的十四五規劃編制工作，為機制的建設與運行提供了規范的頂層設計[5]。

2.機制平臺建設有了良好基礎

十三五期間，全國公安機關各級情報指揮中心開展了基礎環境的改造與搭建，建設和升級了適合本級職能和任務的指揮平臺、情報平臺、勤務平臺等，初步構建了情報研判、指揮調度、輔助決策、信息共享于一體的實戰平臺。天津市公安局依托公安大數據基座，以三級情報指揮體系為支撐，建設了以情指為中樞、警種部門為紐帶、基層單位為作戰單元的一體化指揮作戰體系。總而言之，全國各級公安機關經過近幾年的建設，基本完成了基礎平臺建設，為機制建設與運行提供了硬件支撐。

3.機制運行實踐有了先行經驗

進入信息時代，傳統案件數量逐年下降，電信網絡詐騙等新型犯罪層出不窮、屢打不盡。各地公安機關充分發揮“數字賦能、高效協同、整體智治”的作用，成功處置了大量案件，為機制建設與運行提供了豐富的實踐經驗。2021年9月22日，武漢市公安局武昌分局充分發揮機制作用，通過110報警、網上巡控、群眾投訴舉報等多種渠道廣泛收集情報信息，利用大數據、車控網、視頻網等系統平臺進行查詢、比對、碰撞等關聯研判，快速鎖定軌跡，精準定位，高效處置了一起個人極端事件，警務合成機制的運行在其中發揮了重要作用。

(二)障礙困境

1.組織架構還未健全

機制構建與運行所涉及的機構設置、崗位需求、專業組合、人員配備等亟待探索完善，特別是情報指揮中心、勤務管理中心等實體化運行后，如何科學定編設崗，做到順利上傳下達、協調一致，真正實現機構健全、人崗相宜、職能明確，還需要不斷努力提高。

2.改革步調還未一致

基層公安機關對改革的理念、思維、路徑等的理解把握不深，對機制構建還停留在比較淺的層面，有時簡單地把機制構建等同于智慧警務建設。智慧警務建設只是機制構建的手段之一，并不是全部，機制構建更多是體制、流程上的再造。從全國各級公安機關實務操作上看，還存在各具特色、方法各異、舉措不一的情況，改革的深度和廣度還不均衡。

3.工作流程還未規范

當前，公安各類業務系統、工作流程還存在數據交叉、數據資源質量不均、缺乏完整性等不足。個別公安機關有時還停留在根據自身需求開發各類信息系統與應用平臺的階段，工作流程還處于探索階段，未能將信息進行有效的匯總和共享，以至于一些警務資源難以被深度利用[6]。特別是原有的情報平臺和指揮平臺是兩個相對獨立的系統，并未真正實現融合貫通。

4.保障支撐還未跟上

由于機制建設還處于實踐探索過程中，在協同聯動、資源互通、專業訓練、考核評估等方面還缺少有效的制度。信息數據碎片化、條塊化問題仍較突出，政府部門間信息壁壘依然存在。訓練考核的內容、方式、成績評定等方面還處于摸索階段，沒有形成有效的激勵機制。督導評估體系還不健全，需要在工作實踐中不斷探索。

三、加強機制建設和規范運行的策略選擇

機制的構建與規范運行，關鍵是要站在時代潮頭，把現代科技運用作為公安警務工作現代化的大戰略、大引擎，科學搭建組織機構體系[7]、立足實戰要求推進模式變革，解決困擾機制重塑的關鍵癥結，健全保障支撐制度，打造基層更穩固、基礎更牢靠、核心戰斗力更強的公安機關。

(一)科學架構編制機構體系，完善機制建設與規范運行的組織保障

1.主體架構

以省級公安機關為例(市、縣、所等公安機關可根據實際仿照設置)，按照“1+4+N”模式搭建機制運行體系。“1”即設立合成作戰指揮中心，“4”即在合成作戰指揮中心下設4個分中心，包括情報研判中心、指揮調度中心、勤務管理中心、綜合保障中心，“N”即專班運作模式，實行一體化運行。合成作戰指揮中心為本級最高指揮中樞。情報研判中心以情報研判力量為主體，負責分析研判警情動態和社會治安、刑事犯罪規律特點和發展趨勢、發布預警、提出打防管控意見。指揮調度中心以指揮調度力量為主體，實行指揮長負責制，賦予指揮長指令下達、事件處置、資源調用、通報協調、檢查督導、信息歸口等職權，負責110報警服務以及各類指令的下達、督辦等工作[8]。勤務管理中心由專業警種牽頭，負責常態條件下警力部署、勤務報備和應急狀態下警力快速編成，提出警力使用的意見和建議。綜合保障中心以科信和網安力量為主，負責信息網絡、平臺系統、數據資源的建設與安全運行。根據形勢發展變化和實戰任務需要，可組織各警種部門成立N個工作專班，按各自業務工作設置作戰單元，實現專業耦合關聯，釋放機制的實戰效能。

2.運行模式

對應常態、重大、應急三種狀態，建立常態、戰時、應急三種運行模式。第一，常態模式。各分中心人員在指揮長指揮下，值守指揮大廳。采取虛擬進駐、在線合成、網上流轉、視頻聯動等方式開展工作。第二，戰時模式。在常態模式基礎上，按需實施首長指揮，組織相關工作專班及有關警種人員進駐指揮大廳，開展實體化會商研判、預警處置、聯動指揮、合成作戰。第三，應急模式。除戰時模式下進駐指揮大廳的專班外，軍地和社會聯動成員單位可進駐指揮大廳，直接開展合成研判、聯合指揮和“三同步”協同處置[9]。

(二)加快現代警務模式變革，固化機制建設與規范運行成果

現代警務模式，是為解決傳統警務模式存在的條塊分割、力量分散、數據壁壘、資源倒掛等問題，對實戰需要的警種、業務、技術等要素進行相互融合所做的規范程式，也是機制建設與運行的成果體現。

1.從靜態警務向動態警務轉變

當前，新型犯罪的類型、高發的地段和時段都是在不斷變化的，因此，街面巡防、警力部署以及安全防范措施不可能是簡單粗放、靜態不變的。同時，各種警情、風險隱患也是瞬息萬變，所以，要以情報指揮中心為龍頭，以巡特警為骨干，以科技信息為支撐，以融合通信為手段，各部門、警種以及群防群治力量建立協同作戰快速反應機制。

2.從被動警務向主動警務轉變

傳統的被動警務模式是被動等待重點人員觸網預警，主動警務是變原來的被動坐等為主動出擊。主動警務依托多維的感知數據，對各種重點人員、重大事件動態監測，從多個維度進行綜合分析，深挖風險隱患，提升預測、預警、預防能力。

3.從汗水警務向智慧警務轉變

當前形勢下，公安機關警力嚴重不足，想單純依靠人海戰術、疲勞戰術來守護社會平安、維護社會的穩定，是不現實、不科學、不可持續的。應借助大數據、人工智能、關系圖譜、智能感知等科技手段，打造警務實戰指揮中樞大腦，通過精準賦能，讓基礎警務工作提質增效。

(三)解決關鍵癥結，釋放機制建設與規范運行效能

規范工作業務流程，是推進機制改革的關鍵，要全面推行“研判—指揮—行動—督查—總結”全流程閉環管理，實現各警種或部門同頻共振、無縫銜接。

1.強化情報預警

第一，應圍繞重點領域情報信息資源，充分運用物聯網、云計算、大數據等技術，依托情報智能分析平臺，發揮情報信息中心作用，強化篩查梳理、快速核查、協同處置，積極探索異動分析、即時感知、自動采錄、智能關聯等實戰應用，做強對社會治安態勢的實時監測，特別是加強動態監測、多維比對。第二，應健全完善網安牽頭、多部門參與的會商研判模式。第三，應加強風險評估，圍繞重大決策、重大活動、重大項目，做好各類風險隱患的先期預測并提出對策建議，為推動風險源頭化解和精準防控提供支撐[10]。

2.強化指揮協同

打造更加快速順暢的多警種合成作戰指揮體系。建立以接警中心為源頭，合成作戰中心、派出所綜合指揮室為核心支撐的警情指揮處置機制，形成各環節無縫對接的多警種、多部門協同高效的合成作戰指揮體系。各級公安機關落實指揮長任職制度，下放先期指揮權，強化分級分類指揮，確保處置快、效率高。建立警情推送、回溯機制，強化與應急、綜合治理等部門協同聯動，實現即時流轉、一體聯動、快速處置。

3.強化處警行動

主動適應動態化、信息化條件下社會治安新形勢和新特點，精細投入警力，建立最小作戰單元，配備專業和專門力量，織密防控網絡，確保快速響應處置。社會面防控上，在重點部位和人流密集場所，整合特警、派出所、交警警力，搭建“智慧巡防”平臺，建設智慧聯勤警務站，常態布設防暴小隊、派出所巡防力量和維穩機動力量，提高快速反應和實戰處置效能[11]。

(四)健全保障支撐制度，確保機制建設與運行更加牢固可靠

1.健全應急聯動制度

強化與相關部門的協調對接，發揮政府、社會等多元主體的作用，形成“大合唱”。加強應對處置各類突發事件的戰術戰法研究，從指揮調度、警力編制、勤務運作、通信聯絡等方面入手，健全完善應急預案體系、梯次增援力量體系，進一步增強預案的科學性、針對性和可操作性，確保快速、高效、準確指揮調度。

2.健全培訓演練制度

依托全警實戰大練兵，將警務合成作戰能力納入民警培訓課程，有針對性地設置演練科目，滾動開展業務技能培訓和實兵拉動演練，全面提升規范處置、指揮協調、協同處置能力。

3.健全監督考核制度

按照“工作到位、責任到人、措施落實”原則，將一體化工作納入績效考核范疇，建立健全獎勵保障、責任追究機制，實現情報指揮人員與實戰人員“同工同獎”，調動民警積極性，確保每一項部署、每一項工作、每一次行動都落到實處。