生態環境修復費用管理制度研究

孫若楠

（鄭州大學法學院 河南鄭州 450001）

《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十條，都明確規定了生態環境修復費用這一金錢給付責任，但對生態環境修復費用的管理使用僅做出了原則性規定。目前不管是立法還是司法實踐，各地做法不一，如不盡快加以規范，不僅給生態修復帶來巨大阻礙，還可能給公益訴訟制度造成不良影響。

一、生態環境修復費用管理困境

筆者在“中國裁判文書網”上以“生態環境損害賠償”為關鍵詞，共檢索到相關文書501篇，本文主要選取了5個典型案例進行詳細分析。

在江蘇大吉發電有限公司與北京市朝陽區自然之友環境研究所大氣污染責任糾紛案①中，被告長期超標排污，經多次行政處罰仍未予改正，給環境造成持續性損害。公益訴訟起訴人北京市朝陽區自然之友環境研究所以大吉發電公司超標排放污染物，造成了生態環境系統嚴重污染及損害為由，將被告起訴至江蘇省鹽城市中級人民法院，請求法院判令被告依法承擔侵權責任。經審理，法院判決被告在賠償大氣環境治理費用5561511.93元，但因鹽城市尚未設立環保公益金的專項賬戶，這筆錢暫行支付至鹽城市中級人民法院的執行款賬戶，用于本地大氣環境修復。

在中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與云南澤昌鈦業有限公司環境污染責任糾紛案②中，被告長期違法排放污染物，經環境保護主管部門多次行政處罰仍未整改，已造成土壤、地表水和地下水污染，為維護社會公共利益，原告中國生物多樣性保護與綠色發展基金會將澤昌鈦業訴至法院，請求判令澤昌鈦業承擔環境侵權責任。經審理，法院參照最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》判決被告支付生態環境修復費用并付至昆明市環境公益訴訟救濟專項資金賬戶。

在中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與秦皇島方圓包裝玻璃有限公司環境污染責任糾紛案③中，被告秦皇島方圓包裝玻璃有限公司在生產過程中超標排防污染物，當地環保局已經多次作出行政處罰。原告中國生物多樣性保護與綠色發展基金會以方圓公司長期向大氣超標排放污染物，危及了大氣環境，嚴重損害了社會公共利益為由，將被告起訴至秦皇島市中級人民法院。經審理，法院判決被告向秦皇島市專項資金賬戶支付賠償費用，并用于該地區的環境修復。原告認為一審判決被告將賠償款項付至秦皇島市專項資金賬戶沒有法律依據，遂提起上訴。二審法院經審理，認為一審法院所作判決于法有據，并結合了本地的實際情況，最終二審法院判決駁回上訴，維持原判。

在山東環境保護基金會與鄭州新力電力有限公司大氣污染責任糾紛案④中，被告鄭州新力電力有限公司在生產過程中向大氣超標排放污染物，在經鄭州市環境保護局多次作出行政處罰之后拒不改正其違法行為，仍然在生產過程中超標排放污染物，給環境造成持續損害。因此，山東環境保護基金會將被告起訴至鄭州市中級人民法院。經審理，法院判決被告賠償自2015年4月17日至2018年8月1日，超標排放污染物所產生的環境治理費用1528146.54元，并將賠償的款項支付至鄭州市財政局非稅收入專戶，全額上繳同級國庫，納入預算管理。

在公益訴訟起訴人海南省海口市人民檢察院與被告陳少虎破壞生態公益訴訟糾紛案⑤中，被告非法盜采并銷售珊瑚活石的行為，違反了國家法律法規的規定，對海洋生態環境造成了損害，依法應當承擔損害賠償責任。經審理，法院判決被告自判決生效之日起十日內支付海洋環境損害賠償金24395元，該款項上交國庫用于修復被損害的海洋生態環境。

由此可見，司法實踐中各地做法不盡相同。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也并未對生態環境修復費的管理使用作出具體規定，導致各地在審判過程中只能結合本地實際情況進行判決。在篩選的案例中，其中有3起案例法院判決被告將相關款項支付至專項資金賬戶；其中2起案例法院判決被告將生態環境損害賠償金上繳國庫；1起案例由于當地專項資金賬戶尚未設立，法院判決被告支付至人民法院執行款賬戶。[1]

二、生態環境修復費用管理制度地方探索

一些省市為解決資金使用難題，推動環境民事公益訴訟開展，結合當地的實際情況，制定了一些文件對生態環境修復費用的管理使用進一步明確。[2]

2010年，為了對公益訴訟救濟資金進行統一管理，昆明市政府出臺了《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》。⑥該辦法規定,由昆明市環保局設立救濟資金專門賬戶對資金進行統一管理和核算，需要使用資金時需要由申請人向市政府提出申請，同時市審計局對資金的管理使用進行監督，法院負有督促的職責。⑦

2012年,江蘇省無錫市中院與無錫市財政局聯合制定《無錫市環保公益金管理暫行辦法》，并設立了環保公益金專項資金賬戶，該辦法首次明確規定了環保公益金的用途和使用程序，保證將資金專款專用，修復受損的生態環境。⑧

2015年，漳州市出臺《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法（試行）》，采用分賬管理與專款專用相結合的形式，為生態修復資金的收取、管理和使用提供了制度和組織保障。為此，漳州市成立生態資金領導小組，通過實行嚴格的申報、審批程序，有效保障修復資金的規范使用。

為解決環境修復資金的管理和使用,泰州市于2016設立了泰州市環境公益訴訟專項資金賬戶,并出臺《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》。⑨該辦法對環境公益訴訟資金的使用程序進行了明確規定,先由申請人向市環保局提出申請并提交申請材料,經環保局審核后，報市政府批準并交由市財政局發放,同時報市中院和市檢察院備案。市審計局負責對資金的使用進行監督。[3]

2017年，為進一步推進丹陽市生態環境保護工作，丹陽市環境保護公益金專用賬戶正式設立，并同步出臺了《丹陽市環境保護公益金管理暫行辦法》，該辦法對詳細規定了環境保護公益金的使用。專用賬戶的主體是丹陽市環保局，因此環境保護公益金的管理使用由其負責，同時環境保護公益金的使用情況由丹陽市檢察院負責監督。[4]

由此可見，由于我國目前仍無具體的上位法依據，各地只能“摸著石頭過河”，雖進行的探索在一定程度上能推進生態環境修復費用的科學管理與使用，但仍需進一步完善我國環境民事公益訴訟制度體系，改變“無法可依”窘境，為生態環境修復費用的管理使用提供立法支撐。

三、典型生態環境修復費用管理制度比較

（一）行政機關主導模式。行政主導模式，即通過政府的財政賬戶或專項賬戶的方式管理生態環境修復費用的模式。此種模式也是目前實踐中較為普遍的。[5]在前文所述6起涉及生態環境修復費用給付義務的環境民事公益訴訟案中，有3起案例法院判決被告將賠償款支付至專項資金賬戶，有2起法院判決被告將相關款項上繳國庫，納入政府財政預算管理。

由行政機關主導的管理模式具有一定優勢：生態環境修復具有公益性，而行政機關具有管理公共事務、維護公共利益的職能，由行政機關來管理生態環境修復費用能夠發揮政府職能，及時修復受損生態環境，維護社會公共利益。[6]但是這種模式也存在一定弊端：第一，將生態環境修復費用上繳國庫會影響資金使用效率，一旦資金進入財政賬戶，支出就需要經過層層審批、復核，“易進難出”，缺乏效率，容易成為“僵尸資金”，[7]不利于受損環境的及時修復；[3]其次，目前我國政府財政專戶資金的使用程序還相對封閉，透明公開制度相對薄弱，缺乏有效的公眾監督，生態環境修復費用在缺乏監督的管理程序之下很難發揮其應有的作用。[6]

（二）司法機關主導模式。司法機關主導模式，即法院判決產生的生態環境修復費用通過納入法院執行款賬戶進行管理的模式。前文所述江蘇大吉發電有限公司與北京市朝陽區自然之友環境研究所大氣污染責任糾紛案，該案中當地環保公益金專項賬戶尚未設立，法院判決被告將賠償金支付至法院執行款賬戶。漳州市出臺的《漳州市生態環境損害修復資金管理辦法（試行）》中也規定依托法院賬戶，規范資金收支管理，該辦法將司法機關放在生態修復資金管理使用的關鍵位置。

由司法機關主導生態環境修復費用的管理有利于保證資金的落實。因為大部分涉及給付生態環境修復費用的案件都是環境民事公益訴訟，法院在前期審理過程中已經掌握了大量的事實、證據，對涉案受損生態環境情況較為了解，判決生效后由法院來管理后續費用的使用一定程度上能夠保障資金的有效落實。[8]但是司法機關主導模式仍存在一定弊端：第一，司法機關作為生態環境修復費用管理的主體是否合適。法院作為司法機關，雖然掌握著客觀的實施、證據，了解修復對象，但是生態修復具有非常強的專業性，法院在生態環境修復領域缺乏專業知識支撐，可能對于資金的使用方式、使用時間無法準確把握，這都將進一步阻礙生態修復工作的進行。[9]第二，司法機關作為生態環境修復費用管理的主體是否超出其職責范圍。司法機關的本職應是解決社會矛盾糾紛，而不是修復受損生態環境，且我國法院系統目前本就存在“案多人少”的問題，生態修復也不是“一朝一夕”就能解決，在此基礎上再由專人管理生態修復資金將會大大加重法院任務量，增加司法機關工作負擔。[4]

（三）基金會模式。基金會模式即通過設立專門的基金或基金會來統一管理生態修復資金的使用。[2]例如，2016年，貴州清鎮市人民法院與中國生物多樣性保護與綠色發展基金會（下稱“綠發會”）開展了協同合作，通過成立生態環境修復專項基金，對貴州部分地區的環境公益訴訟資金進行管理，綠發會為更好地監管環境公益訴訟資金的使用，在基金管理委員會中還吸納了環境公益訴訟案件的承辦法官。[7]

設立專門的基金會優勢在于：第一，具有專業性，因為具備專業知識的支撐，環保組織更能將生態修復資金的作用發揮出來，充分利用生態修復資金，修復受損環境；[10]第二，基金會組織使用生態修復資金的流程更為靈活便捷。與行政機關和司法機關主導下的冗雜審批流程相比，基金會管理資金使用較為高效，能夠提高資金使用效率，及時修復環境，減少二次污染。第三，基金會作為非營利性組織，其資金流向更加透明，行政機關、司法機關在使用資金時可能無法做到全透明、全公開。

四、生態環境修復費用管理的建議

（一）完善上位法依據。生態環境損害賠償費用的管理是環境民事公益訴訟的關鍵一環，直接影響著受損生態環境的修復效果，但目前環境民事公益訴訟中針對生態環境損害賠償的法律依據僅有《民法典》《環境保護法》《民事訴訟法》，以及一部《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，此外還有部分地市出臺的一些地方性規定。[11]首先，從內容上看，現有立法僅是一些原則性規定，目前尚無針對環境民事公益訴訟生態環境損害賠償的專門性立法；且各地規定并不統一，一旦涉及到跨行政區域的生態破壞事件將會給生態環境修復帶來極大不便。其次，從級別來看，即使存在較為詳細的規定，也是一些地方性規范文件，效力級別較低。總之，生態環境損害賠償制度在我國尚屬于立法空白領域。因此亟需制定一部全國范圍內的統一立法，為生態環境損害賠償金管理使用提供上位法依據。

（二）設立生態修復基金。為更好地開展受損環境的及時修復工作，有必要建立專門的生態修復基金。一旦談到生態修復基金，美國的超級基金就是一個繞不開的話題。美國是開始進行自然資源損害救濟較早的國家，其1980年制定的《綜合環境響應、賠償與責任法》（又稱《超級基金法》）就屬于較為典型的立法。《超級基金法》最重要的特征之一就是創設了危險物質超級基金。[12][13]它是以原料稅、環境稅、財政撥款以及對責任人的追償費用和罰款的方式建立的。美國《超級基金法》自實施以來取得了極為明顯的成效，從1983年至2008年，美國通過危險物質超級基金一共清除了上億立方米的具有危害性的沉淀物、廢棄物與土壤，垃圾滲濾液、地表水、地下水共計12.9億立方米，為諸多民眾提供了潔凈、安全的飲用水。⑩美國的成功經驗值得我們借鑒，我們可以通過建立生態修復基金來對生態環境修復費用進行管理。生態修復基金應是為保護環境，修復受損生態環境而建立的非營利性的具有公益性質的基金。[14]

（三）加強對資金使用的監督。生態修復資金的使用必須具有規范性，為保障生態修復資金合法合規使用，有必要加強對資金使用的監督。這種監督可包括內部監督和外部監督。

內部監督即由基金內部進行自我監督。在基金設立之初監督機構就應同時設立，全程做好生態修復資金監督工作。外部監督即來自于基金之外的監督。《基金管理條例》里就規定了基金要受到登記管理機關和業務主管單位的監督，這也體現了行政機關對于基金的監督。但是外部監督不能僅局限于行政機關。生態修復基金作為具有公益性質的基金，其與社會公眾利益密切相關，必然要受到廣大群眾的監督。同時，生態修復基金專用于修復受損生態環境，而生態環境的修復專業化程度較高，因此還應受到專家學者的監督，專家可以從專業角度評價生態修復資金的使用是否合理。[15]同樣，隨著社會發展和新技術應用，新時代背景下自媒體迅猛發展，生態修復資金使用也可以依靠自媒體行業監督。當然，外部監督不僅僅限于此，還可以包括其他基金會的監督等等。

結語

在我國環境民事公益訴訟取得較大發展的今天，生態環境修復費用的管理制約了環境公益訴訟制度的進一步發展，生態環境修復費用究竟由誰來管，怎么管，仍然是實踐中面臨的一大難題。如本文所述，實踐中的多樣做法提供了有益的探索經驗，筆者通過對比三種典型生態環境修復費用管理模式，得出如下結論：“基金會模式”具有一定的制度優勢，具體而言，通過制定相關立法、完善上位法依據，設立并健全生態環境修復基金，不僅能夠在一定程度上填補我國的立法空白，彌補“行政機關主導模式”和“司法機關主導模式”的缺陷，更是符合我國生態文明建設的本質要求。[16]生態環境破壞是人類長期的行為所致，生態環境的修復與保護也絕非一朝一夕，因此對于生態環境修復費用管理制度的完善也不能一蹴而就，應在實踐中逐步發展完善，決不能只盼朝夕。

注釋：

①江蘇大吉發電有限公司與北京市朝陽區自然之友環境研究所大氣污染責任糾紛案，來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2018）蘇09民初25號。

②中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與云南澤昌鈦業有限公司環境污染責任糾紛案，來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2019）云民終627號。

③中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與秦皇島方圓包裝玻璃有限公司環境污染責任糾紛案，來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2018）冀民終758號。

④山東環境保護基金會與鄭州新力電力有限公司大氣污染責任糾紛案，來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2019）豫民終1592號。

⑤公益訴訟起訴人海南省海口市人民檢察院與被告陳少虎破壞生態公益訴訟糾紛案，來源于：中國裁判文書網，http：//wenshu.court.gov.cn/，案號：（2020）瓊72民初317號。

⑥昆明市人民政府：《昆明市環境公益訴訟救濟專項資金管理暫行辦法》，來源于：http://www.km.gov.cn/c/2017-03-30/3452397.shtml。

⑦來源于:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1484847。

⑧人民法院報：《“環保審判無錫模式”托起太湖碧水藍天》來源于：http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2017-02/28/content_122305.htm?div=-1，2022年3月22日。

⑨北大法寶：《泰州市環境公益訴訟資金管理暫行辦法》，來源于：https://www.pkulaw.com/chl/。

⑩中國生態修復網：《美國“超級基金制度”有力推動受污染土地的治理》，來源于：http://www.er-china.com/，2020年3月23日。