國有企業土地經營管理及開發模式研究

胡玲 廣西日報傳媒集團有限公司

國有企業因多年的發展以及歷史原因，在幾十年的發展過程中積累了大量土地。改革開放以來，隨著城市化的不斷推進，這些土地的價值日益凸顯，企業儲備的土地成了企業發展以及經營轉型的重要戰略資源，但因為種種原因，企業的土地開發利用不充分，未能發揮應有的價值。當前如何促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程成為企業和政府都較為關注的一個話題。2020 年，中共中央、國務院發布了《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》文件提出，“擴大國有土地有償使用范圍……充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設用地的稅費制度，以多種方式推進國有企業存量用地盤活利用。”當前，盤活國有企業存量土地，促進土地的開發利用已成為政府和企業都十分重視的工作。以上兩個意見的出臺及文件相關措施的細化，為眾多國企盤活利用閑置土地帶來了新的發展機遇。本文就當前國有企業土地經營管理的現狀及存在的問題、國有企業存量土地開發模式分析、國有企業土地開發經營中應注意的問題這三方面進行分析討論。

一、國有企業土地經營管理的現狀及存在的問題

土地作為企業賴以生存發展的重要生產資料，在國有企業日常經營中往往沒有產生應有的經濟價值。主要表現在：

（一）國有企業的土地分布零、散

因歷史或政策原因部分土地產權界定不清，或荒置太久長期被外部如周邊農民侵占，農民長年在土地上生產播種甚至蓋房，多年后企業再對土地主張權利，須做好村民的解釋、補償工作，且須通過法律途徑再次確權，時間較久，在確權完成前，土地均無法利用，影響了土地開發利用的效率[1]。

（二）國有企業歷史儲備的土地大多為劃撥用地

劃撥用地開發利用手續復雜，約束條件多，土地可開發利用的項目受限較多，開發利用困難重重，基于以上原因，不少土地長期閑置，未能產生經濟價值。

（三）國有企業的土地沒有統一管理部門

國有企業在發展過程中，通過兼并其他企事業單位，獲得了稀缺的土地資源，但因歷史原因，企業內部存在土地多頭管理的情況，沒有一個統一的土地歸口管理部門，管理主體不清晰，不僅容易導致權責不清，更不利于企業從宏觀層面對土地的整體規劃、開發和利用。另一方面，由于沒有專門的土地歸口管理部門，當土地面臨政府征收補償時，企業較為被動，無法從企業整體利益最優化為企業爭取利益。

（四）土地開發利用的過程繁瑣

土地開發利用涉及繁冗復雜的法律、政策等，國有企業（房地產開發企業除外）往往缺乏熟悉土地相關政策法規的專業人才，嚴重制約了土地的利用開發的效率和效果。

（五）國有企業的土地時常面臨被政府征收的風險

國有企業大部分存量土地一般為劃撥土地，少部分為出讓用地，隨著城市的更新，這些土地時常因市政建設項目如修建道路、橋梁、綠地、廣場、學校等公益項目，面臨被部分或整體征收的風險。

二、國有企業存量土地開發模式分析

隨著城市化進程的不斷推進，原先偏遠的土地因城市的擴張和新的市政規劃的出現，土地的商業價值也越發凸顯。此外，由于城市產業結構調整、城市經濟結構調整、國有企業生產力布局調整等，或部分國有企業的基層單位自身沒有能力使用土地，也可能會出現大量被擱置的建筑及土地，導致相關土地存在使用效率較低等問題。國有企業囤積的大量土地如不加以科學地開發利用，對企業和社會而言都會造成極大的資源浪費[2]。因此，充分利用當前國家的政策和政府的規劃，結合自身的優勢和業務發展需要，因勢利導地通過各種方式積極盤活國有企業的閑置土地，發掘企業土地開發的潛在價值，提高存土地資源配置效率，是國有企業開展資產運營、提高資產運營效率的重要方式之一。當前國有企業土地開發主要存在以下幾種模式：

（一）國有土地劃撥轉出讓

因歷史的原因國有企業的存量土地大多為劃撥用地，取得土地的成本很低，但也是因劃撥土地的性質決定了土地使用權在行權時存在多方面的限制。為最大化地發揮土地的價值，企業可依據自身業務發展和資產經營的需要，將劃撥土地使用權變性為出讓土地使用權。土地的變性將為后續利用存量土地進行一系列項目開發掃清法律、政策障礙。具體做法根據劃撥土地價格與土地現行市場價之間的價差，補交土地出讓金，通過合法方式為劃撥土地使用權補辦土地出讓手續，最終取得出讓土地使用權[3]。土地性質變更后，土地權利人享有完全的出讓土地使用權，可依據自身業務的發展需要，依法對土地進行商業項目開發，也可在土地二級交易市場對土地使用權進行抵押、轉讓、出租等。經過變性后的土地，企業可自行進行商業開發，修建商場等商業配套。實現了將閑置土地變為可持續產生現金流的優質商業物業的華麗轉身。或者將土地進行商品房開發或者建設職工保障性住房。既盤活了閑置的土地資產，又提高了職工的福利水平和員工的歸屬感，實現了土地的資產增值，實現經濟效益和社會效益雙豐收。

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（二）土地出租

在國家法律法規政策允許的范圍內，企業將暫時沒有開發利用長期閑置的土地一定期間的土地使用權有償出租給其他企業，來獲得一定出租收入的一種土地開發形式。土地的出租不僅可短時間、低成本地盤活沉睡的閑置土地資源，有利于國家集約用地的要求，同時還可以降低土地的管理成本。租金收入也為企業擴大再生產提供了資金。

（三）聯合優質企業共同開發經營

國有企業用出讓土地出資入股，聯合與自己具有優勢互補的其他優質企業成立合資公司，進行多元化經營。土地作價入股，即以土地使用權經過資產評估后作為資本入股投入新設的公司。入股前，國有企業應委托具有土地評估資質的評估公司進行評估。通過雙方優勢資源的結合，一方面國企為合資方帶去了他們最為稀缺的土地資源，自身的閑置土地資源也被激活；另一方面合作方帶來了國企欠缺的技術、資金、先進的管理經驗和項目開發經驗等，通過這樣的強強結合，揚長避短，這種模式是國企探索多元化發展、多業態經營的一種路徑。

（四）國有企業的土地置換

土地開發利用很重要的一個環節就是對企業存量土地進行優化。在我們國家，因為歷史原因，國有企事業單位往往占有著一個城市較為中心的地段的優質土地。一方面隨著城市的發展這些企業的經營業態可能已經不符合城市規劃的要求，如有一定污染的工廠等，須外遷。另一方面，這些企業對區位要求并沒有那么高，而企業的經營發展又亟須大量資金。在這種情況下，企業可與政府進行“土地置換”。即將對土地地理位置要求不那么高的工業企業外遷入郊區的工業園建設新的廠房、辦公場所等，騰出中心城區的土地由政府收儲開發商業等第三產業，即“退二進三”[4]。通過這種方式，企業獲得土地級差收益，既解決了企業擴大再生產的資金問題，又解決了城市中心發展亟須增加建設用地的供應的問題。本質就是通過企業對土地的整體調整將土地資源優化的一種經營方式。

三、國有企業土地開發經營中應注意的問題

（一）充分調查自身土地資源

國有企業想要加強自身土地資源的開發利用，就必須對自身充分了解，明確現有土地資源，了解不同土地對應的用途，哪些土地適宜于近期開發利用，哪些土地適宜于中期或遠期的開發利用。所以需要對土地資源做好基礎調查工作，采取分類同級、建檔存檔等方式，通過集團公司和基礎用地單位共同調查申報的形式，自查各類土地資源，并將自查的結果上報到集團公司，由集團公司按照基礎的報告情況予以統計，對重點地塊安排專人復查，并且將調查結果作為后續對土地開發經營的重要參考依據。

（二）加強統籌管理，實現有序開發經營

土地資源的開發經營需要做到因地制宜，要按照土地資源的實際情況，結合當地的相關政策法律，對其實現合理經營，以達到國有資產保值與增值的目的，最大限度的盤活土地資源，為國有企業創造經濟效益。

1.土地開發利用必須符合國家法律、法規、政策等的規定

土地開發利用須符合國土空間規劃和用途管制要求。不能擅自改變土地原有的用途，不能突破土地的原有規劃和容積率等的規定。如果確實需要變更土地用途時，必須按政策法規的相關規定層層審批。依法依規向城市的自然資源管理部門申請變更。

區位地理位置優越的土地作為稀缺的資源，它的開發利用往往關聯了巨大的經濟利益。要保證國有資產的保值增值，國有企業在土地的出租、抵押、轉讓過程中就務必要遵循公開、公平、公正的程序。在客觀條件允許的地方，國有企業建設用地使用權的轉讓、出租、抵押等要在土地二級市場交易平臺進行交易。要防止土地處置過程中的權利尋租行為。

3.合理選擇開發經營合作企業，明確合作雙方的權利邊界

對于國有企業的土地資源，堅持統籌管理，從整體利益角度出發，打破現有的誰占有、誰管理和誰使用的界限。統一制定開發利用細則，科學合理選擇合作企業共同對土地開發利用。

在合作開發經營過程中，要通過協議等多種方式明確合作雙方的責任和權利邊界。比如選擇土地出租開發模式，須明確合作建設期間地上附著物等的產權歸屬問題。為了讓有限的土地資源得到有效利用，擬開發的項目不僅要具有先天的起步優勢，還需要具備后天的發展后勁。擬合作開發企業需要確保專業能力精、專業知識強、具有開發經營能力。為了確保開發經營項目的順利開展，國有企業需要根據具體的合作模式，給予參與項目合作開發的企業大力支持，消除內部阻力因素。

4.要擇優選擇開發項目、合作模式

國有企業可以向全社會公布地塊的位置、地貌現狀、面積等信息資料，征求開發方案，綜合發展方向、資源配置、整體社會效益和近遠期經濟效益等多個方面因素考慮，從中選擇較為合理的開發方案和適合自身情況的合作模式，完善后提交集團進行審定。在確定開發方案和合作模式后，應當給予方案的提供者一定的優先開發權[5]。合作模式的選擇應充分考慮合作雙方的利益訴求、資源稟賦、管理水平等。

由于土地資源的開發利用可能會涉及土地管理與土地使用的基層單位等多個層面的小團體利益，所以在保證各方面基本利益的基礎上，相關部門要能夠從大局角度出發，從整體利益角度出發，盡量消除內部存在的阻礙因素，為土地項目開發利用的順利開展提供保障。

5.不得隨意改變土地的用途

在確保不改變土地資源用途的基礎上，國有企業根據規劃部門確定的用途，可采取技術改造等方式，借助原有的建筑開展項目。或者按規劃部門確定的用途，經過批準后，采取拆除重建的方式對其進行開發改造。

6.國有企業需要加強和政府等相關部門的聯系

國有企業必須積極加強和國土資源、規劃、發展改革、經濟信息化、城鄉建設、環保以及人防等多個部門之間的聯系溝通，實現與各部門之間的信息共享，研究探索對現有土地資源的開發利用。如在政策允許的情況下，可將土地上的倉庫、工業廠房等應用養老、流通、服務、文化創意及旅游等多個行業，實現土地資源的跨行業利用，提升土地資源的開發利用效率。

（三）土地面臨政府征收時，要通過多種方式力爭企業利益最大化

國有企業既要履行國企責任，支持城市建設發展，也要明確企業作為市場經營的主體，要兼顧企業自身的發展和利益。國有企業在面臨土地被政府征收的情況下，可通過以下幾方面的工作，力爭企業利益最大化：一是面對必須征收的土地，向政府爭取按最高補償標準獲得補償。二是面對土地征收時，盡量堅持“去蕪存菁”的原則。將那些開發價值不高或者開發成本很大，或者零散的土地交由政府征收，針對優質地塊力爭保留自用。三是面對土地征收時，盡量爭取“以地換地”。盡量爭取在同等位置安排同等大小的地塊給企業作為發展用地。做好上述工作考驗企業與政府的博弈、談判能力。

四、結論

國有企業的存量土地是企業轉型發展的重要戰略資源，保護好、利用好這些土地，充分發掘土地的潛在價值，不僅能助推企業的擴大再生產，也利于實現土地資源的優化配置和節約集約利用，助力地方經濟高質量發展。