加強我國冶金礦產(chǎn)資源安全保障的路徑建議

張松波 秦潔璇

礦產(chǎn)資源是人類社會文明進步的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是推動國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要因素。礦產(chǎn)資源安全作為國家總體安全的重要組成部分，在國家安全中占有基礎(chǔ)地位，直接關(guān)系著國家的經(jīng)濟安全和現(xiàn)代化建設(shè)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出實施能源資源安全戰(zhàn)略，首次將資源戰(zhàn)略與能源戰(zhàn)略并列，提升至國家戰(zhàn)略層面。2021年11月，中央政治局會議在審議《國家安全戰(zhàn)略（2021—2025）》時再次提出能源礦產(chǎn)安全。2022年政府工作報告再次強調(diào)確保能源安全，明確要增強國內(nèi)資源生產(chǎn)保障能力，加快油氣、礦產(chǎn)等資源勘探開發(fā)，完善國家戰(zhàn)略物資儲備制度，保障初級產(chǎn)品供給。

當前，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，礦產(chǎn)資源在高質(zhì)量發(fā)展中的地位和基礎(chǔ)作用愈發(fā)顯現(xiàn)。新能源產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)和民生保障等原材料和產(chǎn)品多來自礦產(chǎn)品，國家發(fā)展對礦產(chǎn)資源的剛性需求長期存在并提出了更高要求。

一、我國冶金礦產(chǎn)資源保障現(xiàn)狀及問題

鐵礦、錳礦、鉻礦、鎳礦等礦產(chǎn)資源是我國鋼鐵工業(yè)的重要基礎(chǔ)支撐和原料來源，尤其是鐵礦資源，是我國鋼鐵工業(yè)的發(fā)展之基、生產(chǎn)之要、安全之源，但目前我國礦產(chǎn)資源保障問題仍舊突出，形勢仍然嚴峻。

（一）礦產(chǎn)資源需求大，但“大頭在外”態(tài)勢短期內(nèi)難以改變

國內(nèi)礦方面，我國資源稟賦條件總體較差，鐵礦等礦產(chǎn)多為需選貧礦，鉻礦等資源匱乏，相較國外可直接利用的高品位礦，開發(fā)利用成本較高。礦業(yè)項目開發(fā)包括地質(zhì)調(diào)查、勘查、設(shè)計、施工建設(shè)、運營等主要環(huán)節(jié)，投資周期長，所需資金大，進入門檻相對較高。受多因素影響，國內(nèi)黑色金屬采選業(yè)固定資產(chǎn)投資及黑色金屬地質(zhì)勘查投入仍然偏低，黑色金屬采選業(yè)投資信心仍有待提升，國內(nèi)礦產(chǎn)品生產(chǎn)供應(yīng)難以滿足消費需求。

權(quán)益礦方面，我國海外鐵礦項目多為2009年之前合作項目，“十三五”期間，境外礦產(chǎn)資源生產(chǎn)基地建設(shè)進展比較緩慢，權(quán)益礦比例低。目前我國海外投產(chǎn)鐵礦權(quán)益礦年產(chǎn)量約8000萬噸，占全年進口量不足10%，與日本、韓國等國家海外權(quán)益礦比例仍有較大差距。全球第三大產(chǎn)鋼國日本和第六大產(chǎn)鋼國韓國，其鐵礦石基本依靠進口，但權(quán)益礦量比例均超過50%。

我國作為全球最大的鐵礦石消費國，2021年鐵礦石消費量約13.7億噸，占全球消費量比例超過60%，但高度依賴進口，2021年我國鐵礦石進口量11.2億噸，鐵礦對外依存度近80%；錳礦、鎳礦進口量分別為2996.8萬噸、4354.1萬噸，對外依存度均超過80%；鉻礦進口量1492.4萬噸，對外依存度近100%。因此，鐵礦石等緊缺礦產(chǎn)品“大頭在外”的態(tài)勢沒有改變。

（二）礦產(chǎn)資源供應(yīng)渠道集中，增加供應(yīng)風(fēng)險

以鐵、錳、鉻、鎳等為代表的緊缺礦產(chǎn)資源進口來源仍然集中。2021年，我國從澳大利亞和巴西分別進口鐵礦石6.9億噸和2.4億噸，合計占比82.8%；錳礦進口集中于南非和澳大利亞，從上述兩個國家進口1937.5萬噸，占全年進口量的64.7%；鉻礦進口集中于南非，2021年進口量1172.4萬噸，占比78.6%；鎳礦進口集中于東南亞菲律賓，2021年進口量3905.8萬噸，進口量占比近90%。

（三）礦石價格的大幅波動，影響行業(yè)上下游安全穩(wěn)定運行

全球鐵礦石供應(yīng)中，淡水河谷、力拓、必和必拓、FMG等四大鐵礦石生產(chǎn)商鐵礦石產(chǎn)量占全球產(chǎn)量超過45%，出口量占全球鐵礦石貿(mào)易量超過60%，處于絕對主導(dǎo)地位。反觀鐵礦石需求方，我國是全球最大的鐵礦石需求國，消費了全球60%以上的鐵礦石，但集中度低，2021年前十位鋼鐵企業(yè)集中度為40%左右，沒有鐵礦石定價話語權(quán)。此外，全球采用的以普氏指數(shù)等為基準的鐵礦石定價機制，存在采樣樣本比例小、方法不科學(xué)等問題，但卻以20%的現(xiàn)貨樣本量決定了全球80%以上的長協(xié)供應(yīng)價格，疊加疫情、金融等因素，鐵礦石價格大幅波動。自2020年以來，鐵礦石價格大幅攀升，于2021年5月達到230.59美元/噸（CIOPI）的最高點后，大幅下降至11月的85.8美元/噸，隨后又波動上升至2022年3月的162.59美元/噸，截至8月底在100美元/噸左右的水平。價格的大幅波動影響鋼鐵企業(yè)的采購策略及生產(chǎn)組織，不利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

（四）廢鋼資源供需長期處于緊平衡狀態(tài)

自2012年《廢鋼鐵加工行業(yè)準入條件》《廢鋼鐵加工行業(yè)準入公告管理暫行辦法》發(fā)布并實施以來，已有九批共585家廢鋼鐵加工企業(yè)進入準入名單（除去已撤銷的企業(yè)），預(yù)計年加工處理能力在1.6億噸左右，在全國范圍內(nèi)基本形成了現(xiàn)代化的廢鋼鐵加工配送體系。2021年，我國鋼鐵企業(yè)廢鋼單耗約219千克/噸，與全球及歐美發(fā)達國家相比，仍存在一定差距，國內(nèi)廢鋼資源供應(yīng)還未達到足夠充沛的程度，廢鋼市場存在階段性、區(qū)域性供需不平衡情況。此外，廢鋼加工配送體系、增值稅優(yōu)惠及鼓勵政策等仍需進一步完善。

二、我國冶金礦產(chǎn)資源保障重點方向

為持續(xù)深化鋼鐵行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，切實推動鋼鐵工業(yè)由大到強轉(zhuǎn)變，國家有關(guān)部門出臺了一系列產(chǎn)業(yè)政策，并圍繞“碳達峰、碳中和”目標任務(wù)和時間節(jié)點，推動出臺鋼鐵行業(yè)碳達峰行動方案和路線圖。整體來看，未來我國鋼鐵行業(yè)將朝著粗鋼產(chǎn)能產(chǎn)量壓減、鋼鐵企業(yè)兼并重組、流程及爐料結(jié)構(gòu)調(diào)整、綠色低碳發(fā)展等方向轉(zhuǎn)變。在“雙碳”目標和政策引領(lǐng)下，中長期我國鋼材需求量將呈緩慢下降態(tài)勢，但我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化尚未完成，基礎(chǔ)原材料及礦產(chǎn)資源剛性需求仍然存在。當前及未來一段時間，鐵礦等原料需求量仍將保持高位，提高資源保障能力任重道遠。未來，我國冶金礦產(chǎn)品資源保障工作將重點解決“三大”結(jié)構(gòu)性供應(yīng)問題。

（一）解決來源問題，供應(yīng)逐步向“外減內(nèi)增”趨勢發(fā)展

自2019年以來，我國鐵礦石產(chǎn)量保持不斷增加，至2021年達到9.8億噸，2021年進口礦量同比減少3.9%，鐵礦石對外依存度有所降低。總體來看，2021年我國鐵礦石供應(yīng)逐步向“外減內(nèi)增”趨勢發(fā)展，即鐵礦石需求下降、進口礦量減少、國產(chǎn)礦量增加。“基石計劃”提出，用2—3個“五年計劃”時間，切實改變我國鐵資源來源構(gòu)成，力爭到2025年，實現(xiàn)國內(nèi)礦產(chǎn)量、海外權(quán)益礦量均比2020年增加1億噸。按此目標，“十四五”期間國內(nèi)礦產(chǎn)量仍保持增加態(tài)勢，部分進口礦增量被國產(chǎn)礦替代，預(yù)計我國鐵礦石對外依存度將下降至70%左右。

（二）解決品位問題，高品位礦石需求呈增加趨勢

未來我國對高品位低雜質(zhì)含量鐵礦石產(chǎn)品的需求將保持不斷增加。燒結(jié)礦方面，我國仍以長流程冶煉工藝為主，高爐基本采用“燒結(jié)礦+球團礦+塊礦”的三元爐料結(jié)構(gòu)，燒結(jié)礦配比平均70%左右，遠超其它兩種入爐鐵料。未來我國鋼鐵行業(yè)流程結(jié)構(gòu)調(diào)整將是長期的過程，一定時期內(nèi)長流程工藝仍將占據(jù)主導(dǎo)地位，對燒結(jié)礦的主要含鐵原料高品位低雜質(zhì)含量粉礦需求較為旺盛。球團礦方面，隨著環(huán)保約束加碼，源頭治理不斷深入，高爐高比例球團冶煉技術(shù)將不斷發(fā)展，未來國內(nèi)球團產(chǎn)量將保持不斷增加趨勢，將促進高品位鐵精礦的生產(chǎn)和供應(yīng)。

（三）解決品種問題，廢鋼對鐵礦石的替代作用逐漸顯現(xiàn)

2021年我國廢鋼資源總量約為2.6億噸，預(yù)計2025年我國廢鋼資源產(chǎn)生量將達到3.3億噸以上，再生鋼鐵原料進口量約1000萬噸。預(yù)計未來5—15年，我國廢鋼資源產(chǎn)出將逐步進入快車道，廢鋼資源將越來越成為鐵礦資源的重要補充，廢鋼對粗鋼產(chǎn)量的貢獻率將不斷提升。

三、加強礦產(chǎn)資源安全保障的路徑建議

（一）推進礦產(chǎn)資源勘查與儲備

一是積極實施礦產(chǎn)資源保障戰(zhàn)略，進一步開展基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查，繼續(xù)加大鐵礦、錳礦等找礦力度，推動地勘單位深化改革與發(fā)展，遵循礦業(yè)勘查及發(fā)展規(guī)律，加快礦業(yè)權(quán)出讓收益制度改革和有關(guān)政策調(diào)整，激活企業(yè)探礦積極性，增加國家礦產(chǎn)資源儲量，努力形成一批資源儲備地，為礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的資源基礎(chǔ)和內(nèi)在動力。二是建立礦產(chǎn)資源產(chǎn)品、產(chǎn)能及產(chǎn)地儲備的協(xié)同儲備體系，完善戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源產(chǎn)能儲備和礦產(chǎn)地儲備及釋放制度，按照不同礦種及不同等級進行劃分，制定不同的儲備規(guī)模和方案，更好應(yīng)對供應(yīng)風(fēng)險，最大限度保障短期、中期和長期的資源安全。完善礦產(chǎn)資源儲備管理和協(xié)調(diào)機制，明確國家儲備決策及管理機構(gòu)，開展礦產(chǎn)資源儲備計劃制定、品種規(guī)模確立、收儲及釋放等工作。同時，加快戰(zhàn)略資源儲備立法，對礦產(chǎn)資源儲備目標、收儲和釋放機制、儲備資金保障、預(yù)警監(jiān)測機制、管理機構(gòu)及職責(zé)等予以明確界定，保障礦產(chǎn)資源儲備工作有序開展。

（二）推動礦產(chǎn)資源綠色高效開發(fā)

一是在綜合考慮資源稟賦、環(huán)境承載力和區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局等因素的基礎(chǔ)上，以大型礦業(yè)企業(yè)集團為基礎(chǔ)，建設(shè)一批大型資源開發(fā)基地，作為保障國家資源安全供應(yīng)的戰(zhàn)略核心區(qū)。調(diào)整優(yōu)化礦山結(jié)構(gòu)和布局，實施鐵礦等行業(yè)規(guī)范化管理，提高礦山最低開采規(guī)模和最低服務(wù)年限標準，引導(dǎo)礦業(yè)權(quán)整合，促進規(guī)模化、集約化、區(qū)域化經(jīng)營，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。二是加快礦業(yè)稅費及有關(guān)制度改革，優(yōu)化礦業(yè)營商環(huán)境，推動生產(chǎn)礦山轉(zhuǎn)型升級，引導(dǎo)發(fā)展廢石、尾礦等資源綜合利用多元產(chǎn)業(yè)，使主輔產(chǎn)業(yè)形成有效耦合和聯(lián)動，提高礦產(chǎn)資源節(jié)約集約與綜合利用水平。加快礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境綜合治理及安全環(huán)保改造，建立基于生態(tài)文明要求的礦業(yè)綠色發(fā)展新模式，促進礦業(yè)綠色發(fā)展、特色發(fā)展、差異化發(fā)展、安全高效發(fā)展，實現(xiàn)資源開發(fā)、環(huán)境保護的和諧統(tǒng)一，為鋼鐵行業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)的、綠色的資源保障。

（三）加強城市礦產(chǎn)資源循環(huán)利用

建立并完善廢鋼等城市礦產(chǎn)資源的回收利用體系，積極研發(fā)、推廣應(yīng)用回收利用工藝技術(shù)裝備，加快相關(guān)回收加工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動再生資源產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，完善落實相關(guān)資源的稅收優(yōu)惠等配套政策，加大對廢鋼、廢鎳等城市礦產(chǎn)的利用，提高資源回收利用率，從源頭減少鐵礦等原生礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的需求，減輕環(huán)境污染，同時有效推動資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，并利用城市礦產(chǎn)資源帶動相關(guān)領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展。

（四）加快國外權(quán)益礦產(chǎn)資源開發(fā)

依托國家“一帶一路”倡議，鼓勵企業(yè)有效利用“兩個市場、兩種資源”，參與境外鐵礦、錳礦、鉻礦、鎳礦等礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，通過并購、收購、資產(chǎn)重組、租賃經(jīng)營等方式獲取高品質(zhì)資源，建設(shè)海外資源供應(yīng)基地，提高全球資源配置能力，實現(xiàn)礦產(chǎn)資源供應(yīng)的多元化。同時，考慮以資源開發(fā)、金屬冶煉、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)橫縱向產(chǎn)業(yè)鏈一體化模式“走出去”，促進礦業(yè)國內(nèi)外及上下游合作共贏。加大金融及有關(guān)配套政策支持力度，建立資源開發(fā)基金，促進企業(yè)境外權(quán)益資源轉(zhuǎn)化為實際產(chǎn)能及產(chǎn)量。

（五）深化礦業(yè)國際合作與共同治理

著眼于全球礦產(chǎn)資源安全不可分割的現(xiàn)實，樹立全球一體的新型礦產(chǎn)資源安全觀，通過采購聯(lián)盟或集團，廣泛開展國際合作，參與全球礦業(yè)共同治理，加強與各國礦業(yè)市場、政策、標準等領(lǐng)域的對接，參與國際貿(mào)易規(guī)則的制定，提升我國在全球國際礦業(yè)市場的影響力和話語權(quán)，確保礦產(chǎn)品國際貿(mào)易多元化和穩(wěn)定可控。