碳中和視角下英國低碳發展實踐研究

毛濤

碳中和已經成為全球發展趨勢。截至2021年底，全球已經有130多個國家和地區提出碳中和目標。1973年，英國率先在全球實現碳達峰，并在向著2050年碳中和而努力。2020年，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和（以下簡稱“雙碳”目標）。“雙碳”目標提出后，我國進行了一系列強有力的改革，經濟社會低碳轉型步伐明顯加快。他山之石，可以攻玉。對中英低碳發展實踐進行比較研究，可以為我國碳達峰碳中和實踐提供有益參考。

一、英國經濟社會發展和碳排放現狀

（一）經濟社會發展

從人口數量看，2020年全球的人口總數是76億，英國人口為6700萬，約占全球的0.88%。從經濟總量看，英國是全球第六大經濟體，2020年英國GDP約為2.71萬億美元，人均GDP約為4.03萬美元。從產業結構看，2020年英國一、二、三產業增加值占國內生產總值的比重分別為0.6%、16.9%和72.8%。從城鎮化率看，英國為87%，遠高于2020年全球平均城鎮化率55.3%。

（二）碳排放和碳目標

從碳排放量看，國際能源署（IEA）數據顯示，2019年全球的碳排放量約為336.22億噸。同年，英國碳排放量約為3.42億噸，約占全球的1%，人均二氧化碳排放量約5.2噸。從碳達峰時間看，英國在1973年已經實現碳達峰，峰值為6.88億噸碳排放量。從碳中和時間看，英國設定的時間是2050年，從碳達峰到碳中和計劃花費77年。

（三）經濟社會發展與碳減排的關系

1990—2019年，英國經濟增長了1.71倍，而碳排放比1990年的水平下降了37.71%，經濟發展與碳排放已經脫鉤。英國經濟社會發展水平較高，早已實現了工業化和城鎮化，人均GDP位于世界前列，屬于高度發達的國家，碳達峰是在實現了工業化和城鎮化進程后的自然達峰，而且從碳達峰到碳中和的過渡期較長，碳中和目標的實現對于經濟社會發展的影響不大。

二、碳中和背景下英國低碳實踐

（一）能源生產和能源消費

英國能源生產量和消費量都不大。英國的能源產業對于經濟發展的貢獻不大，其最高峰是1982年，貢獻率為10.4%；近些年，能源產業對經濟的貢獻繼續下降，2019年僅為2.5%。從主要燃料的生產看，1990年英國能源生產量為2.2億噸石油當量（折合3.1億噸標準煤），2000年增長至2.9億噸石油當量（折合4.1億噸標準煤），在經歷短暫的上升后呈下降趨勢，2010年降至1.6億噸石油當量（折合2.3億噸標準煤），2018年和2019年基本維持在1.3億噸石油當量（折合1.9億噸標準煤），從1990年到2019年降幅超過40%。從本土能源消費量看，1990年英國的能源消費量約為2.1億噸石油當量（折合3.0億噸標準煤），2000年為2.3億噸石油當量（折合3.3億噸標準煤），2018年和2019年基本維持在1.9億噸石油當量（折合2.7億噸標準煤），能源消費總體上呈現下降趨勢。

從能源消費結構看，1990年英國煤炭、天然氣和石油三種化石燃料的使用占比為91.4%，2018年下降至79.4%；而生物質和垃圾焚燒、一次電力（核電）等可再生能源的使用量則從1990年的8.6%增長至2018年的20.6%。其中，在化石能源消費中，降速最快的是煤炭，從1990年31.3%下降至2018年的4.4%；在清潔能源中比重上漲最快的是生物質和垃圾焚燒，從1990年的0.33%增長至2018年的9.04%。從能源消費領域看，2018年除去能源轉化和配送損失以及能源產業消耗的能源外，終端用能約為1.4億噸石油當量（2.0億噸標準煤），其中工業、家庭、交通和服務業的能源消費占比分別約為15.91%、27.96%、39.94%和15.14%。

（二）產業結構

十八世紀六十年代，英國引領了第一次工業革命，并長期保持著全球第一制造大國地位，直到十九紀末被美國所取代。隨后，又被中國、日本、德國、韓國、印度、意大利、法國超越，當前英國的制造業規模位居全球第九。世界銀行統計數據顯示，1990年英國制造業增加值占GDP的比重為16.67%，2020年降至9.50%。在英國工業化進程中，一度出現過嚴重的環境問題，比如倫敦光化學煙霧事件和泰晤士河污染等問題。這些環境問題的出現，與當時英國產業結構偏重的狀況密切相關。20世紀60年代英國開始進行產業結構調整，在保留必要的采礦、冶金、化工、建筑、輕紡、造紙、印刷等傳統產業的同時，大力發展電子、汽車、制藥、航空航天、清潔技術、環保與可再生能源、新材料、信息通信等產業[1]。通過產業結構調整，英國推動了部分低附加值傳統產業的有序退出，并確保了汽車、航空、生物制藥等高附加行業的快速發展，既減少了工業發展對于生態環境的負面影響，也使其制造業長期處于全球領先地位[2]。

（三）制度建設

英國高度重視與碳中和相關的法律政策制定，形成了完善的制度體系，為實現碳中和戰略提供了有利的制度保障。2002年，出臺的《可再生能源義務法令》，明確要求電力供應商應提供一定比例的可再生能源，對于電力系統的低碳轉型起到積極促進作用。2008年，出臺了全球首部應對氣候變化的專門立法《氣候變化法案》，對碳減排目標和預算體系、氣候變化委員會、碳排放交易、氣候變化影響和適應等進行了規定，為應對氣候變化提供了必要的法律保障。2009年，發布《低碳轉型計劃》，同時配套出臺了《低碳工業戰略》《可再生能源戰略》和《低碳交通計劃》，形成了向低碳社會轉型的制度框架。2010 年，出臺的《國家可再生能源行動計劃》，為實現2020年15%的可再生能源消費目標，制定了具體的發展路線和實施措施。2019年，生效的《氣候變化法案（2050年目標修正案）》，把此前2050年碳排放量在1990年的水平上至少降低80%的目標修改為降低100%，由此英國成為了全球第一個以法律形式明確凈零排放的國家。2020年，英國出臺《綠色工業革命戰略》，提出海上風能、氫能、核能、電動汽車、公共交通等方面的10項計劃，旨在2050年以前消除導致氣候變化的相關因素。此外，還出臺了《應對氣候變化稅收法》《氣候變化和可持續能源法案》《循環經濟一攬子計劃》等法律政策。

（四）行政管制

英國使用了能效標準、能效標簽、節能認證、碳排放標簽、煤炭和燃油車禁令等行政管制方式，去規范企業的用能和碳排放行為。在煤炭退出方面，英國明確從2024年10月開始不再使用煤炭發電；在燃油車退出方面，英國于2017年提出2040年起禁售燃油車，2020年將燃油車禁售時間提前至2035年，同年11月又把禁售時間提前至2030年，并提出2035年禁售混合動力汽車。

（五）市場管制

通過市場管制，可以形成基于市場的正向激勵，深度挖掘企業的節能減碳潛力。英國大量使用市場手段，去引導企業碳減排。在相關手段中，英國同時運用了氣候變化稅、碳排放交易兩種強有力的政策措施，并在綠色銀行建設方面進行了先行先試。一是氣候變化稅。2001年，英國開始面向工業、商業和公共部門，對于用于加熱、照明或提供動力的電力、煤炭、石油和天然氣征收氣候變化稅，而居民和小企業用能不在征收范圍。最初，稅率保持不變。從2007年4月1日起，英國根據通貨膨脹率對稅率進行了動態上調。此項稅收收入一年約11億到12億英鎊。其中，8.76億英鎊以減免社會保險稅的方式返還給企業，1億英鎊成為節能投資的補貼，0.66億英鎊撥付給碳基金[3]。二是碳排放交易。2005年，英國加入歐盟碳排放交易體系。2020年英國脫歐后，推出了英國自身的碳排放交易體系。為保持政策的連續性，英國以歐盟碳排放交易體系為藍本進行設計，但也有一些調整，其中最大的變化是：設定最低每噸22英鎊的拍賣底價，隨后逐年上調，到2030年將增至70英鎊，期間如果價格上漲過快，政府可以通過成本控制機制釋放碳排放配額，增加許可證供應量，以確保碳市場平穩運行。2021年5月，英國啟動全國碳交易市場，當日14個競標者總計購買了超過600萬個碳配額，成交均價為43.99英鎊/噸[4]。三是綠色投資銀行。2010年，英國在制定財政預算時，提出建立一家政府出資、市場運營的綠色投資銀行，用于支持那些符合英國政府的環境保護和可持續發展目標的項目。2012年10月，歐盟委員會按照“國家援助”規定予批準設立綠色投資銀行，2013年英國政府出資38億英鎊并啟動銀行運營。銀行優先支持海上風電、垃圾和生物質發電、能效提升等項目。截至2016年，按照項目類型劃分，海上風電、垃圾和生物質發電、能源提升、陸地風電項目占比分別為60%、23%、11%和 6%；按金融產品種類劃分，不加杠桿的股權融資、加杠桿的股權融資、債權融資、基金管理、賬戶管理分別為43%、7%、19%、27%和4%。銀行共支持了約100個項目，撬動社會資金的杠桿率為1比3，2014、2015和2016三個財年的預期回報率分別為8%、9%和10%，2017財年贏利約2700萬英鎊。為拓寬融資渠道，2016年英國啟動私有化工作，2017年8月，澳大利亞麥格理集團收購綠色投資銀行，并更名為綠色投資集團。

（六）公眾參與

除了政府積極引導之外，英國的企業、公眾、社會組織等積極參與碳中和實踐。比如，英國多數制造企業都在主動延伸社會責任，已將綠色低碳發展融入到公司發展戰略，據調查，英國 90%的制造商都了解2050年凈零排放目標，其中 50%的制造商已承諾將采取具體行動。部分行業領軍企業更加激進，開始主動打造零碳供應鏈，捷豹路虎計劃在2036年實現零尾氣排放、2039年實現供應鏈碳中和。

三、英國碳中和實踐的啟示

英國的低碳發展步伐處于全球領先水平，其開展的相關工作可以為我國碳達峰碳中和實踐提供有益參考。

（一）抓好重點領域

如期實現碳達峰碳中和目標，需要解決好我國能源結構偏煤和產業結構偏重的問題。從能源結構看，雖然煤炭占我國能源消耗的比重在持續下降，但是煤炭占比過高的狀況未得到根本性改變。因此，減少煤炭使用是我國的當務之急。當然，由于與英國的國情不同，我國需要立足富煤、少油、貧氣、清潔能源豐富的現狀，需要在保障用能安全的前提下，穩步推動煤炭退出；同時，要加大煤炭的清潔高效利用，提升煤炭利用效率和清潔化水平[5]。從產業結構看，我國有必要學習英國，加快推動附加值低、碳排放大的傳統產業退出，同時大力發展附加值高、碳排放少的新興產業。當然，要注意到：我國傳統產業占比較高的狀況短期內很難得以徹底改變。因此，一方面，要加強對傳統產業的節能減碳改造，減少源自傳統產業的碳排放；另一方面，要從產業鏈協同的視角去看待傳統產業，避免出現上游傳統產業管制過度而影響到下游新興產業健康發展的問題。

（二）完善法律政策

英國碳減排法律政策制定工作起步較早，形成了較為完善的制度體系，為相關工作的開展提供了必要的法制保障。為確保碳達峰與碳中和相關工作的穩步推動，有必要學習英國經驗，加強制度體系建設。碳達峰與碳中和不是簡單的環境保護問題，其實現涉及到經濟社會發展的方方面面，生產方式和生活方式都需要進行必要的變革。在“雙碳”目標實現過程中，我國提出了“先立后破”的指導思想，其中“立”指的就是法律政策的制修訂，做到有章可循，在法治的軌道上開展相關工作。需要注意的是，目前我國尚缺乏與應對氣候變化、碳中和直接相關的綜合立法，也缺少規范用能權交易、合同能源管理等的專門立法；標準建設也剛剛開始，雖然出臺了一些與低碳發展、碳中和相關的標準，但是仍處于起步階段。不管是碳達峰，還是碳中和，最為關鍵的是應對氣候變化，減少源自生產和生活領域的碳排放。因此，建議率先推動出臺“應對氣候變化法”，從法律層面強化應對氣候變化的制度設計，明確應對氣候變化的目標、重點領域和具體手段等，強化法律層面的頂層設計，據此再制修訂分行業、分領域的單行立法。此外，加快碳達峰碳中和“1+N”政策體系建設，細化配套政策，推動出臺與碳中和相關的標準，為地方、重點行業和企業實現碳中和目標提供必要的指引和保障。

（三）用好市場手段

使用市場化手段，可以深度挖掘企業的節能減碳潛力，助力碳中和目標的實現。英國運用了多種市場化手段，特別是同時使用碳排放交易和碳稅兩種制度工具，使兩者的互補作用得以充分發揮，取得了明顯的減排成效。當前，我國用到的碳排放交易、用能權交易、節能量交易等制度工具，主要針對大型企業，抓住了節能減碳的重點領域。然而值得注意的是，由于缺乏制度工具的重點關注，中小企業的碳減排意愿普遍不高。對此，有必要進行制度創新，形成大中小企業聯動的節能減碳模式。在市場化手段完善方面，可以借鑒英國做法，將碳稅作為碳排放交易的必要補充，形成以“碳排放交易+碳稅”為主要工具的市場化減排機制，既做到重點推動，又可以普遍規范。

（四）加強公眾參與

碳排放與企業生產和居民消費密切相關。為實現“雙碳”目標，需要最為廣泛的公眾參與。當前，我國在大力營造制度環境，廣泛引導企業和居民關注全球氣候變暖問題，然而由于很多企業、居民對于碳達峰碳中和還不了解，導致主動進行低碳生產和低碳生活的積極性還不高。建議學習英國經驗，加強公眾參與，組織行業專家深入地方和企業，開展國家碳達峰和碳中和戰略以及《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達峰行動方案》等政策的宣貫，強化公眾對于碳達峰碳中和的認識；發揮好行業協會、NGO組織、產業聯盟、咨詢公司、評價認證機構等的作用，為地方政府和企業的相關實踐提供必要幫扶；對于主動開展信息公開、自愿減排等減碳實踐且取得顯著成效的企業和個人，應給予相關的表彰、獎勵和宣傳，樹立典型，積極營造全民參與氛圍。