淺析城鎮老舊小區改造項目引入全過程造價管理與審計的必要性

姜 旭 徐紅梅

(北京泛華國金工程咨詢有限公司廣西分公司，廣西 南寧 530029)

隨著國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》(國辦發[2020]23 號)的發布，全國各地開始大量實施城鎮老舊小區改造項目。但老舊小區改造項目存在一些通病如：不可預見的內容多、原始資料缺失、小區居民需求不一致、變更簽證多等問題，這就導致造價控制工作的開展異常困難。有些政府主管部門認為監理單位同樣具有投資控制職能，繼而放棄委托全過程造價管理服務，給項目的后期實施埋下巨大投資失控風險和政府審計風險。在此背景下，引入造價咨詢單位對城鎮老舊小區改造項目進行全過程造價管理就顯得尤為重要[1]。

1 城鎮老舊小區改造項目造價控制難點

1.1 政府實施平臺的人手短缺

城鎮老舊小區改造項目一般涉及小區數量多、位置分散且項目體量較大。實施過程中通常會產生大量現場協調工作，而這些現場變更通常都會伴隨造價的增減。目前政府方實施平臺造價相關專業人員不足，需要全過程造價管理單位全程配合，同時收集過程資料并審核后提交政府方審計部門最終審計(如有)，若相關工作完成不及時將會影響舊改工作整體推進的速度，從而影響中央資金的撥付和下達。

1.2 設計方案的經濟性不佳

據了解，當前城鎮老舊小區改造項目多采用EPC或者PPP模式，設計單位多數并不是直接受政府方委托，導致設計單位在進行設計時不能完全將政府方的訴求放在第一位，并且目前設計單位“保守設計”是普遍存在的現象。由于老舊小區項目不同建筑物現狀基本情況的不同，多重因素導致必須要有造價控制單位全程配合設計單位共同考慮設計方案的經濟性及是否做到資金利用最大化原則。

1.3 工程變更簽證多

由于城鎮老舊小區改造項目設計建造工作大都在二三十年前，原設計圖紙、施工資料等原始資料缺失可能導致設計文件與現場實際情況存在較大出入。老舊小區經過長時間的使用還會增加較多不可預見內容，如地下各類管網工程，管溝開挖過程中可能挖到未知管線、各類障礙物、淤泥等影響城鎮老舊小區改造項目正常施工的情況。導致城鎮老舊小區改造項目產生較多設計變更和大量現場收方工作。發生設計變更及現場收方后，如果沒有全過程造價管理單位的實時跟蹤審計，后期結算可能面臨部分隱蔽項目無法核實，發生扯皮現象。

1.4 社會干擾因素多

城鎮老舊小區改造項目通常每個施工合同都會涉及改造很多小區，不同小區居民對小區改造內容存在不同意見，施工過程中可能會出現個別居民干預施工的特殊情況。施工內容影響相關單位、部門出行便利，也會導致不同程度的干擾[2]。

2 城鎮老舊小區改造項目資金的特殊性

據了解，大多城鎮老舊小區改造項目的主體資金來源于中央資金的直接撥付，資金撥付與項目內容緊密對應，資金結余將被收回，資金超支將由地方財政自行承擔。在這樣的背景下，如何最大化利用有限的中央資金做好多項工作安排成為了必須解決的問題。落實到具體中，就是考慮設計方案如何能夠在一定限額下具有最高“性價比”，既要考慮設計方案的經濟性又要評判中央資金是否能夠足額投入，高效利用，就需要全過程造價管理單位全程配合政府方對設計方案進行經濟性比選，對設計概算進行審核，不超投資估算的同時，將審減的金額再考慮增加其它改造內容。

同時，資金特殊性也是導致此類項目格外受政府審計部門關注的重要原因，需要全過程造價管理單位更多考慮過程資料的連續性、合法合規性等后期政府審計部門關注的審計點，規避相關審計風險。

3 全過程造價管理工作實施的必要性

全過程造價管理工作是將工程建設各階段造價管理業務整合在一起，動態控制工程設計階段、招投標階段、施工階段以及竣工結算階段的工程造價。合理估算投資、概算、預算、合同價格、結算價格，這種主動而又動態的造價控制為達到工程預期目標起到了保障作用，從根本上為政府方控制好工程造價提供了基礎。同時，對項目建設各環節可能存在的不合規情況進行風險識別并提出整改意見，保證項目建設過程的合法合規性。

3.1 招投標階段造價管理

全過程造價管理單位要對招標文件進行審查，對招標用工程量清單及控制價進行編制(或審核)，對擬中標單位進行清標及合同條款審查，并協助完成合同簽訂，確保采購環節無風險。

3.2 施工階段全過程造價管理

全過程造價管理單位要進行合同管理、進度款支付管理、設計變更洽商管理、材料價格管理、索賠管理、隱蔽工程見證等。對項目實施流程進行風險識別并提示風險，需著重注意的控制點如下。

3.2.1 建立成本動態管理臺賬做好資金足額投入控制

依據合同及相關規定，對施工圖進行重新計量，對比分析批復概算與施工圖預算；對擬簽認、已簽認的設計變更、收方單、簽證單進行造價審核；對合同條款進行分析，結合施工實際情況及市場價格變動，估算可能引起的最終結算價格調整；基于以上成本數據建立成本動態臺賬，實時反映投資變動情況，做好資金足額投入的控制。

3.2.2 協助成本優化及多方案比選

對設計單位提出的不同方案進行成本優化或者涉及多方案比選時，利用全過程造價管理單位的專業力量進行成本測算，對涉及的新做法、新工藝、新材料進行市場詢價，提供決策依據。

3.2.3 變更審核

老舊小區改造項目施工過程中通常變更較多，當政府方授權或要求全過程造價管理單位對工程變更價款進行審核時，全過程造價管理單位應首先檢查工程變更提出單位和監理單位、設計單位、建設單位是否達成一致意見，并形成了工程變更單。業務部門應就同一工程的工程變更單制定編號原則，編號應連續、不中斷。全過程造價管理單位應結合當地最新的，關于政府投資建設項目工程設計變更管理的有關文件，在是否符合變更程序、變更文件是否有效、變更造價是否合理及風險等方面提出審核意見。若全過程造價管理單位在審核工程變更時無法與送審單位達成一致意見，全過程造價管理單位應及時出具參考意見給政府相關協調機構，必須確保相關問題及早發現，及時得到妥善解決，為后續進度款審核，過程結算的順利進行提供必要的前提條件。

3.2.4 對進度款進行復核

復核經監理單位審核的進度款資料，確保進度款撥付的準確性。當政府方授權或要求全過程造價管理單位對工程進度款進行復核時，承包單位應提出進度款申請資料，監理單位應提出形象進度情況說明，并對進度款進行初步審核后報建設單位進行最終審核并付款。全過程造價管理單位復核形象進度情況，并與建設單位同步對進度款進行復核，若發現進度款超付時，全過程造價管理單位應及時提出意見。

3.2.5 做好施工過程價款結算

按照住建部最新出臺的指導意見，做好項目施工過程價款結算，施工過程驗收以五方簽字驗收資料為主，政府相關職能部門驗收為輔。由于過程結算相關法規近兩年密集出臺，各地執行標準尚未統一，建議經參建五方驗收質量合格，所有簽字驗收資料齊備即可進入分階段結算，具有關聯性無法分段結算的分部分項工程在工程竣工結算時一并結算。質監部門和全過程造價管理單位應做好監督檢查工作。質監部門對驗收過程中可能存在的質量問題及時提出相關意見。全過程造價管理機構應根據各階段施工過程結算結果，合理預計工程總造價避免結算風險，并對比批復概算提出相關審核意見。

施工過程結算能有效加強委托方對工程建設項目中工程計價行為的監管，創新和完善工程項目結算管理制度，提高工程建設管理水平和整體效益，促進參與建設項目相關企業持續健康發展，能夠大幅縮短工程竣工結算的周期。

3.2.6 對施工過程中與造價相關內容進行風險識別并加強監督

參與隱蔽工程驗收并進行記錄，參與現場收方工作，對上報的與造價相關資料進行現場復核后反饋意見，安排造價專業人員駐場并對影響后期結算的內容進行取證并記錄，與監理工作可能出現的遺漏進行必要補充。

3.2.7 做好資料收集整理工作，為后期檢查做好準備

由于項目體量大，涉及小區多，期間與造價相關的資料發生量大，各類圖紙、簽證變更、收方記錄等需要系統整理，并按照后期審計、檢查的要求進行復核后再存檔。

3.3 竣工結算階段

完成竣工結算審核工作，并出具各方簽署的成果文件。如項目有二審或者國家審計機關審查，協助提供資料并參與協助審查，配合國家機關完成城鎮老舊小區改造項目的審查工作。

3.4 對工程建設其他費用進行審核

由于城鎮老舊小區改造項目多采用PPP或者EPC模式，工程的實施工作基本上由PPP項目公司或者工程總承包方負責，工程建設其他費用雖占建設投資比重不大，但由于合同形式多樣等問題同樣有很大的后期審計風險，需要政府方嚴格監督。全過程造價管理單位可接受委托對工程建設其他費用進行審核，并建立工程建設其他費用支付臺賬。具體審核范圍由委托人與全過程造價管理單位在咨詢合同中約定。

3.5 全過程造價管理工作與監理工作的區別

住房城鄉建設部、國家發展改革委聯合印發《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》發改投資規[2019]515號文件提出：三、(一)鼓勵建設單位委托咨詢單位提供招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等全過程咨詢服務，滿足建設單位一體化服務需求，增強工程建設過程的協同性。全過程咨詢單位應當以工程質量和安全為前提，幫助建設單位提高建設效率、節約建設資金；三、(二)探索工程建設全過程咨詢服務實施方式。工程建設全過程咨詢服務應當由一家具有綜合能力的咨詢單位實施，也可由多家具有招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等不同能力的咨詢單位聯合實施；五、(二)全過程工程咨詢服務酬金可在項目投資中列支，也可根據所包含的具體服務事項，通過項目投資中列支的投資咨詢、招標代理、勘察、設計、監理、造價、項目管理等費用進行支付。全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用計取，也可按人工成本加酬金方式計取。由此可見，全過程造價管理服務和監理服務是可并列委托的、不同能力的服務酬金可疊加的兩類專項服務內容。雖然二者工作內容有部分重疊，但工作性質與工作方法有差別，服務要求、標準、目的各有側重。

3.6 從已實施案例看全過程造價管理的作用

(1)我國全過程造價管理工作已成功開展二十余年。從目前行業整體實施效果來看，全過程造價管理服務在實施過程中通過投資估算、設計概算、施工圖預算、招標工程量清單及控制價的編制與審核、合同審核、變更審核、現場復核驗收、材料設備詢價、現場勘查留存影像資料、動態成本反饋、結算審核等一系列切實有效的成本控制方法，能夠使業主更加準確的了解項目投資情況，達到有效節約投資的目的。全過程造價管理服務對監理服務的投資控制亦能夠在工作中形成有效補充，對成本控制起到加強作用，通過業主協調二者工作中相互配合并未出現職責不清的情況。

(2)經初步了解，廣州、太原、石家莊等城市的一些城鎮老舊小區改造項目單獨采用全過程造價管理服務來加強中央資金的投資控制。而柳州市、長沙市、沈陽市等城市的一些城鎮老舊小區改造項目則采用全過程咨詢模式分別包含工程監理和全過程造價管理服務。柳州市2018年發布《柳州市老舊小區改造試點工作實施方案》柳政發[2018]5號附件2《操作流程》“二、(二)制定初步方案、申報立項。城區政府確定建設單位(或代建單位)，通過購買服務的方式提供方案設計、造價管理以及物業管理專業指導服務。”明確提出，城鎮老舊小區改造試點實施過程中需要造價管理單位提供服務[3]。

4 結 語

在城鎮老舊小區改造項目中引入全過程造價管理單位能有效解決政府方實施平臺人手不足的痛點，提高中央資金使用率，降低后期審計風險。政府方實施平臺通過全過程造價管理工作節約的資金為百姓多辦事、辦實事，提高百姓的認同感、獲得感、幸福感。