后疫情時代社會治理面臨的挑戰及其應對路徑

文 張虎祥 上海社會科學院社會學研究所副研究員

近年來，在黨中央的堅強領導下，我國更好統籌經濟社會發展和疫情防控工作取得了積極的成就，確保了經濟逆勢增長與社會穩定發展，社會治理創新效能持續提升。2022年中央經濟工作會議要求，要按照黨中央部署，優化調整疫情防控政策，加強統籌銜接，有序組織實施，順利渡過流行期，確保平穩轉段和社會秩序穩定。平穩轉段既是對公共衛生提出要求，也是對社會治理提出的新要求，必須做好過渡期管理。展望后疫情時代的社會治理，要直面風險常態化、社會再陌生化以及心理震蕩等現實挑戰，更好實現關系和諧、心態穩定及社會有序運行，亟待在創新社會治理方面持續發力。

一、后疫情時代社會治理面臨的挑戰

當前及今后一段時期內，世界百年變局與世紀疫情相互交織震蕩，共同構成了我國經濟社會中長期發展的基本環境。從今年以來的疫情防控和經濟發展實踐看，我國已經進入疫情防控常態化并逐步回歸常態社會生活的過渡期，也意味著疫情的不確定性及其對經濟社會的擾動會在更大范圍內展開。由于諸多復雜因素的影響，疫情帶來的經濟社會失序及其對民生與產業、就業等的沖擊還會在相當長的一段時間內存在，并由此呈現出以下三方面挑戰。

一是疫情（社會）風險的常態化、彌散性和聯動性。從全球來看，隨著疫情沖擊、俄烏沖突以及區域沖突的長期化，疫情和其他社會風險日漸常態化，這也成為我們分析當前及今后一段時間內社會治理挑戰的基本出發點。病毒的不斷變異及其傳播力的增強，使得疫情感染涉及面、波及人群會不斷增加，進而使得這種病毒感染所帶來的社會影響不斷擴展，并逐步趨向于常態化。這種風險常態化意味著社會生活的不確定性增強，甚至成為一種“新常態”，這種不確定性社會的運行對我們的決策機制、應變方式與行動策略提出了顛覆性的挑戰；[1]而伴隨常態化社會風險而來的是風險的彌散性進一步加強，病毒以人為宿主，并隨著人群的流動、人際互動及其群體活動逐步增多而不斷傳播，尤其是在中國“超級流動社會”的現實背景下，[2]必然會隨之在經濟社會生活中持續反復擴散，“風險的發生以及影響更加無法預測，其中的后果嚴重的風險是全球性的，可以影響到全球幾乎每一個人，甚至人類整體的存在”。[3]尤其是我們身處當今超級流動社會的情境下，大規模、高頻率與多變動的國際國內流動已然將全體人類納入風險情境中而概莫能外；更為關鍵的是，這種由于疫情傳播帶來的風險具有聯動性，疫情風險外溢到經濟社會以及精神領域，進而打亂了人們的正常生活、經濟生活的正常運行甚至社會秩序，社會的局部或領域、層次的短時或長期失序直接影響到了整體社會系統的正常運作，呈現出片段化、碎片化及缺失性并存的局面。這種聯動性的風險甚至會遵循病毒擴散的邏輯而顯示其影響力，在影響人們生活、工作、經濟活動的同時引發其他次生風險。

二是在常態化風險所帶來的社會“再陌生化”的進一步強化，直接影響社會信任關系的形成及作用發揮。筆者曾指出，隨著疫情社會風險的疊加，原先城市社會中的陌生化進程會加強并呈現出“再陌生化”的發展趨勢，其直接影響到個體、組織及政府之間的關系形成與變動，或者說這種風險已經深刻改變了我們既有的各種社會關系，并持續威脅和抵消之前社會治理的諸多努力，破壞人與人之間的信任，破壞政府與公眾之間的信任，進而形成人與人之間的隔離。[4]近年來伴隨著疫情防控政策調整而產生的諸多爭議，實際上也反映了面對疫情風險不確定性的認知，在專家、公眾及政府之間產生了極大的偏差，形成了“信息鴻溝”，而既有公共信任也很難促進各主體間形成共識。有學者指出，持續再生的不確定性因素使得公共信任風險步入再生產狀態，公共信任機制的存在形態發生了根本性的變革。基于過去確定性經驗的傳統公共信任機制正在朝著面向不確定性未來的新型公共信任機制轉變，公共信任機制在作為應對不確定性的重要方式的同時，自身的不確定性屬性也持續攀升。[5]換言之，這種不確定性日益增強的公共信任機制，很難在公眾個體面對疫情風險時提供有力的支撐，進而會使個體回歸到自我構建的安全環境而與其他人相隔離，從而促進社會再陌生化的再生產。

三是伴隨疫情波動而來的社會心態失衡。尤其是隨著海量良莠不齊、真偽并存的信息持續影響，會使得社會心態波動性增強，帶來公眾心理震蕩甚至直接導致社會性矛盾和沖突。在疫情防控常態化的過渡階段，間或反復的個體或群體的疫情感染、死亡以及防控、復工復產等信息都會通過各種媒介得到廣泛傳播，而對這些信息的流通、解讀甚或是過度解讀，都會直接影響到個體的思維判斷進而影響其行為趨向。需要指出的是，個體所產生的恐懼、焦慮等不良心理，又通過各種（網絡）媒體向公眾展現和表達，極易引發主流信息的湮沒和個體感受的社會性放大，加之各種信息真偽難辨，極易造成“信息超載”和“信息繭房”效應，[6]從而加重個體的心理焦慮與精神壓力。隨著后文述及的線上線下社會的聯動，個體很容易根據自身獲取的信息（來自私人網絡或者自媒體等未經證實的渠道）形成社會情境的定義（可能與現實并不相符），進而可能采取自認為理性的行為來避險，甚至出現一些極端行為，并由此造成全社會的非理性化。

總體上看，隨著疫情防控向常態化社會的轉段，社會治理也面臨著極為復雜多變的現實情境：一方面，由于其高傳播性低病死率的特性仍然會使社會成員心存焦慮；另一方面則是由于政策調整和修正的頻繁性，也會使得人們更難形成較為穩定的預期。需要指出的是，考慮到疫情長期化和對社會影響的深遠性，無論是經濟發展還是社會治理策略和路徑的調整，在能夠聚焦短期內問題、有效處置矛盾的同時，要更具有戰略性的思考。

二、后疫情時代社會治理實踐的特征

有學者指出，所謂后疫情時代，并不是我們原來想象的疫情完全消失，一切恢復如前的狀況，而是一個疫情時起時伏，隨時都可能小規模暴發，從外國外地回流以及季節性的發作，可能遷延較長時間，對各方面產生深遠影響的時代。[7]也可以說，我們進入了一個高度復雜多變的時代，由此對社會治理的調整和應對也提出了新的更高要求。具體來說，后疫情時代的社會治理要關注到前述三方面挑戰影響的同時，更要把握好常態與非常態轉換、技術與社會交互以及線上與線下相融合的三重特征。

一是常態與非常態轉換。在風險常態化的背景下，經濟社會運行的不確定性增強，進而會導致社會運行在常態和非常態間頻繁轉換，并由此帶來不穩定狀態，確定性事件及其運行為不確定變化所打斷，進而呈現出一種社會非常態運作的常態化，直接影響到人們的現實預期，也會給社會治理帶來不可預期性。相較于常態治理針對已知的確定性事件處理大量日常性事務，其構成要素和運行規律具有規律性，非常態化使得這種規律性更趨局部化、片段化，總體仍呈現出不確定性和多變性特征。近年來這種常規治理“碎片化”的特征日益明顯，各主體之間相互排斥、權責失衡，無法形成治理合力，導致基層治理效率不高，而運動式治理（短時間動員）又很難持續且具有極強的副作用，二者無法相互轉換，導致基層難以有效應對。[8]尤其是在統籌疫情防控與經濟社會發展的實踐中，相關部門在決策和落實過程中不時出現自行其是、條塊分割甚至單打獨斗的情況，體現出政府行政治理所強調的縱向秩序整合機制與社會力量參與治理所借助的橫向秩序協調機制暗含著一些相互矛盾的訴求，并在各自運作的領域中自發地排斥另一套機制的涉入。[9]因應治理環境復雜性變動性的趨勢，社會治理的彈性化、協同性有待進一步提升。

二是技術與社會的互嵌。在這些年來的疫情防控與社會治理中，依托信息技術的數字化治理進一步提升并取得了積極成效。在此基礎上，許多學者進一步提出敏捷和精準社會治理的策略和路徑，即借助新興技術推動多主體協同治理，通過大數據技術輔助構建一種去中心化的、分布式的、自組織的治理模式，通過發展自組織來提升治理活力和治理效率；同時，利用大數據大規模收集數據的功能可以進行突發事件風險預測，從而提高社區感知風險、應急響應和靈活決策的能力，化解社會沖突風險。[10]從其核心來看，數字化治理的核心在于數據采集和“算法”設定及流程再造，是運用數字技術改造管理及服務模式，實現工作流程數字化，從而提升社會協同和治理效能。但與此同時，只靠技術的單兵突進和剛性嵌入，而缺少理念的更新、制度的變革、組織的轉型、法治的規范和倫理的關切，數字治理既不能充分借助技術的能量實現對治理的有效優化，還可能帶來一系列副作用，影響人的體驗和感受。[11]如在疫情防控實踐中，諸如公民個人信息過度采集、數據跨區域或部門間共享流通受阻等問題，疊加技術層面的不完善、數據層面失真以及由主觀認知的偏差甚至偏見導致的算法有效性的降低等，都直接制約了數字化治理的有效性。正是從這個意義上看，進一步強化數字技術與社會治理實踐的互嵌耦合關系，對提升社會治理效能至關重要。

三是線上與線下相融合，社會實體化日趨明顯。隨著網絡對經濟社會生活的滲透，線上虛擬社會與線下實體社會正呈現相融合的態勢。“社會治理模式正在從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變。”[12]5G、人工智能、VR/AR等新興技術的廣泛應用，讓現實社會與網絡虛擬社會之間的差異越來越小，真實與虛擬的邊界日益消除：一方面，網絡新技術不斷通過數字化方式重塑出“虛擬社會”，并越來越趨近于現實生活，典型的如近年來興起的元宇宙，即是通過數字技術形成的高度虛擬化社會；另一方面，現實組織與制度更多地嵌入網絡空間，個體與組織借助于網絡數字化應用而推動現實社會的運作。尤其是在新冠肺炎疫情防控中，網絡數字技術與傳播基礎結構賦能社會韌性的形塑——移動互聯網與平臺型媒體、大數據與人工智能技術，促進了“社會的結構性、各部分之間的連接性”，在社會結構遭遇沖擊和破壞時避免“解組和崩潰”，并“繼續維系結構運行和發展”。[13]當現實社會進行封控與隔離時，運用數字化技術來實現疫情防控和社會治理已成為必然。尤其是隨著政務服務、商業服務、教育服務以及就業、法律、注冊等社會服務新模式、新業態不斷出現，一個線上線下融合發展、相互補充的新社會形態正在日益浮現。且隨著疫情防控常態化的延續，這種融合性的社會形態還將持續發展，基于眾心化、直接化、生態化及智能化等特征基礎上，產品和服務逐漸個性化、生產和生活逐漸分散化、政府和企業的規模逐漸小型化、生產生活的工具逐漸公共化等趨勢日益顯著，[14]也會對社會治理提出新的更高要求。

總體上看，面對后疫情時代在經濟社會等方面的挑戰，要更好統籌疫情防控與經濟社會發展，就要直面這些經濟社會新變化新趨勢，深刻把握這些變動趨勢背后的社會邏輯和規律，進而在順應這些變動的實踐中積極主動促成變化、引導方向、激勵創新，并由此進一步提升社會治理效能。可以說，我們將面對的是一個不確定性更強的社會，社會治理也應與時俱進、銳意變革，以準確識變、科學求變、主動應變來贏得優勢、贏得主動，進一步推進社會治理現代化進程。

三、以韌性治理提升后疫情時代社會治理效能的實踐路徑

如前所述，后疫情時代風險常態化、社會再陌生化及心態失衡等對經濟社會的擾動，對社會治理提出了新的挑戰；而不確定性增強、線上線下新社會形態等的呈現，則為社會治理創新提供了廣闊空間。由此，要因應后疫情時代技術、制度及文化的變動，持續提升治理韌性以作為應對路徑。從理論上看，韌性社會治理致力于高風險社會中社會系統安全穩定運行的韌性建設，聚焦危機應對、系統復原、發展演進等關鍵環節，力求使社會系統在應對風險沖擊時，保持基礎機能、快速分散風險、恢復正常運轉、推動變革創新。[15]具體來說，主要應從以下幾方面著力探索：

一是要充分發揮黨領導社會治理的制度優勢和組織優勢，持續優化多主體協同的社會治理網絡。越是面對不確定風險，越是要打通政府、市場以及社會等各主體的聯通網絡。要發揮黨的組織優勢，構建深度聯接社會、快速響應社會變動的敏捷組織體系；要著力打造韌性治理協同鏈，形成權責明晰、高效聯動、上下貫通、運轉靈活的社會治理的韌性體系；要實現社會治理的流程再造，強化事前、事中、事后全流程的風險共建共治的實現路徑，加強源頭、過程和結果等維度的精細化治理，提高面對不確定性因素的社會抵抗力、恢復力和適應力。

二是要進一步優化完善數字化治理的路徑與方式。在實踐中，要以信息技術和智能技術為基礎，推進“智能治理的綜合”即將各種科學原理和技術方法綜合運用于治理活動中，精確地把握治理對象的即時信息并加以有效應對。一方面，要打破部門數據壁壘，聚焦脆弱群體進行“社區畫像”“數字畫像”，提升防疫控疫常態化下不同人群尤其是脆弱人群的民生服務保障；另一方面，持續優化社會網格化“技術—社會”互嵌耦合的治理路徑，推動基層治理制度的持續創新，同時要為防止和監督形式主義和官僚作風做出相應的制度性約束。

三是要加強社會面風險教育，加大媒體宣傳以及對自媒體、網絡社群等積極引導和干預的力度，加強對網絡信息的監測和預警。社會心態穩定能夠為戰勝風險、盡快走出非常態提供有力的支撐，而良好社會心態的關鍵在于能否為民眾提供相對穩定的預期。在實踐中如可編制或發放防疫控疫常態化下民生服務指南手冊，使民眾對生活和工作安排有保障性預期；通過各種傳媒、電信運營商等渠道持續推送相關須知，提高對民眾在公共場合的自我防護和環境衛生的科普知識的宣傳力度，進一步增強市民的安全感；在積極治理虛假信息的同時，發揮多渠道信息發布作用，加快通過貼近生活、貼近群眾的接地氣宣傳報道安撫民心，讓民眾真切感受到社會友善尤其是黨和政府的責任擔當，進而化解民眾已然累積的恐懼、焦慮等不良情緒。

四是探索形成非常態社會體系常態化運作的實踐機制。要著重形成與非常態社會體系的協作銜接機制，包括常態治理向應急治理轉向銜接時的黨建引領方式、組織整合動員機制（包括政府組織、市場組織、社會組織、志愿者組織等）、資源調配機制（包括基本生活物資、急需人力資源、醫療防護資源等），輔之以必要的技術支撐與社會參與的“技術—社會”網絡支撐，形成“信息獲取—分析研判—反饋處置”等聯動機制。同時，還需要對公眾的預期引領、心態調適以及力量動員等方面進行有效干預，以備緊急狀態出現時能夠維持良好的生產生活秩序。

當前，世界百年未有之大變局加速演進，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，不確定風險的發生、演進及其后果也日趨復雜多變。要有效應對化解社會領域內的不確定風險，必須要夯實社會治理的基礎基本。黨的二十大報告提出，要以中國式現代化為統領，完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，這為我們在新的歷史階段推進社會治理現代化提供了基本遵循。面對疫情防控進入新階段，我們要深刻認識這場治理體系與治理能力的大考，在貫徹落實黨中央精神的同時要繼續做好有效統籌銜接，也要在思想上做好中長時段防疫控疫常態化的準備，同時正視面對疫情防控與經濟社會發展的發展變動的現實狀況與實際問題并及時優化完善治理舉措，尤其是要在全社會凝聚共識，這也是牢牢把握疫情防控和經濟社會發展主動權、推進后疫情時代社會治理創新的重要社會支撐。