全過程人民民主中有效發(fā)揮婦聯(lián)組織橋梁紐帶作用的路徑探析

張永英

(中華全國婦女聯(lián)合會 婦女研究所，北京 100730)

黨的二十大報告在第六部分“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當(dāng)家作主”中提出：“深化工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織改革和建設(shè)，有效發(fā)揮橋梁紐帶作用。”[1]與黨的十八大報告和十九大報告相比，黨的二十大報告關(guān)于婦聯(lián)組織的內(nèi)容有三點(diǎn)變化：一是其位置從報告最后黨的建設(shè)部分，提前到了民主政治建設(shè)部分；二是首次明確提出深化群團(tuán)組織改革和建設(shè)，且將改革放在建設(shè)之前，凸顯出群團(tuán)改革的重要性；三是在“發(fā)揮橋梁紐帶作用”前加了“有效”二字，對強(qiáng)化婦聯(lián)組織發(fā)揮作用的制度保障作出部署，也為婦聯(lián)組織進(jìn)一步發(fā)揮作用指明方向。黨的二十大報告關(guān)于在發(fā)展全過程人民民主中深化婦聯(lián)組織改革和建設(shè)、有效發(fā)揮婦聯(lián)組織橋梁紐帶作用的決策部署，進(jìn)一步明確了婦聯(lián)組織在全過程人民民主中的地位，為婦聯(lián)組織參與全過程人民民主提供了更為廣闊的制度空間，也對進(jìn)一步深化婦聯(lián)組織改革和建設(shè)提出了明確要求。

一、全過程人民民主中婦聯(lián)組織的地位與作用

婦聯(lián)組織自成立之日起就肩負(fù)著代表廣大婦女群眾參與國家和社會事務(wù)管理、維護(hù)婦女合法權(quán)益的職責(zé)。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，對婦聯(lián)組織參與社會主義民主政治建設(shè)提出明確要求。2015年，習(xí)近平在中央黨的群團(tuán)工作會議上的講話中指出，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體要組織和代表所聯(lián)系的群眾參與公共事務(wù)，反映群眾意愿和利益訴求。2015年2月，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)，人民團(tuán)體要圍繞做好新形勢下黨的群眾工作開展協(xié)商，更好組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)，有效反映群眾意愿和利益訴求，發(fā)揮人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶作用。

全過程人民民主的特質(zhì)和優(yōu)勢，決定了婦聯(lián)組織在全過程人民民主中具有重要的地位和作用。2021年10月13日，習(xí)近平總書記《在中央人大工作會議上的重要講話》，系統(tǒng)闡述了全過程人民民主的重大理念，指出全過程人民民主實(shí)現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會主義民主[2]。2021年12月，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書提出，全過程人民民主就是把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來，把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫通起來[3]。黨的二十大報告首次把全過程人民民主寫入黨代會報告，并強(qiáng)調(diào)“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”[1]。全過程人民民主全鏈條、全方位、全覆蓋的特點(diǎn)，選舉民主和協(xié)商民主相結(jié)合的優(yōu)勢，意味著婦聯(lián)組織在全過程人民民主中應(yīng)當(dāng)且能夠發(fā)揮重要作用。

婦聯(lián)組織是全過程人民民主的重要主體。婦聯(lián)組織是全國各族各界婦女為爭取進(jìn)一步解放與發(fā)展而聯(lián)合起來的群團(tuán)組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民團(tuán)體，是黨和政府聯(lián)系婦女群眾的橋梁和紐帶，是國家政權(quán)的重要社會支柱[4]。婦聯(lián)組織的這一性質(zhì)和定位，決定了其在人民當(dāng)家作主的制度體系中具有重要位置，是推動廣大婦女有序政治參與的一支重要力量。從全過程人民民主的制度框架來看，不論是選舉民主、協(xié)商民主，還是民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，婦聯(lián)組織都是民主鏈條中的重要一環(huán)，是發(fā)展全過程人民民主的重要主體。

婦聯(lián)組織在全過程人民民主中具有雙重作用。習(xí)近平相關(guān)重要論述和中央文件對婦聯(lián)組織的要求均為“組織和代表所聯(lián)系群眾參與公共事務(wù)”，這意味著全過程人民民主中婦聯(lián)組織一方面要組織婦女參與國家和社會事務(wù)的民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，為婦女參與搭建平臺、創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境[5]；另一方面要代表婦女參與，發(fā)出婦女的聲音，反映婦女利益訴求，推動男女平等真正體現(xiàn)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各領(lǐng)域、社會生活各方面。

二、婦聯(lián)組織發(fā)揮橋梁紐帶作用的制度保障

新時代以來，黨和國家關(guān)于全過程人民民主制度的頂層設(shè)計，為婦聯(lián)組織和代表婦女群眾參與民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提供了制度保障。在民主選舉方面，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》要求黨委、人大要支持人民團(tuán)體在縣、鄉(xiāng)人大代表換屆選舉中，依法按程序提名推薦代表候選人；縣以上人大代表、政協(xié)委員人選的提名推薦，應(yīng)該加強(qiáng)與人民團(tuán)體的溝通協(xié)商，落實(shí)好有關(guān)人選的比例規(guī)定和政策要求，對保障婦聯(lián)組織在民主選舉中推動婦女參政提出了切實(shí)的制度舉措。在民主協(xié)商方面，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》提出，拓寬人民團(tuán)體參與政治協(xié)商的渠道，規(guī)范人民團(tuán)體參與協(xié)商民主的內(nèi)容、程序、形式；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》不僅將人民團(tuán)體協(xié)商作為一種協(xié)商渠道專門作出要求，還要求建立完善人民團(tuán)體參與各渠道協(xié)商的工作機(jī)制；黨的十九屆四中全會決定強(qiáng)調(diào)，要統(tǒng)籌包括人民團(tuán)體協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主體系，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。在民主決策方面，2013年印發(fā)的《國務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定：國務(wù)院在作出重大決策前，根據(jù)需要通過多種方式，直接聽取民主黨派、社會團(tuán)體等方面的意見和建議；《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》要求，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)注重聽取人民團(tuán)體等的意見；《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》提出，政府可通過召開會議或其他適當(dāng)方式，定期向人民團(tuán)體通報重要工作部署和相關(guān)重大舉措，加強(qiáng)決策之前和決策實(shí)施之中的協(xié)商。在民主管理方面，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》指出：群團(tuán)組織特別是人民團(tuán)體是廣大群眾依法、有序、廣泛參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的重要渠道，并提出群團(tuán)組織要積極參加城鄉(xiāng)基層群眾自治和企事業(yè)單位民主管理，引導(dǎo)所聯(lián)系群眾正確行使民主權(quán)利，推動基層民主健康發(fā)展。在民主監(jiān)督方面，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的群團(tuán)工作的意見》提出，選任人民陪審員、人民監(jiān)督員、人民調(diào)解員，落實(shí)人民建議征集制度，應(yīng)該重視發(fā)揮人民團(tuán)體作用。

相關(guān)立法也為婦聯(lián)組織參與全過程人民民主提供了法律依據(jù)。2022年10月修訂的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》[6]第六條規(guī)定：“中華全國婦女聯(lián)合會和地方各級婦女聯(lián)合會依照法律和中華全國婦女聯(lián)合會章程，代表和維護(hù)各族各界婦女的利益，做好維護(hù)婦女權(quán)益、促進(jìn)男女平等和婦女全面發(fā)展的工作”，明確了婦聯(lián)組織在參與全過程人民民主中的職責(zé)。第十六條規(guī)定：“婦女聯(lián)合會代表婦女積極參與國家和社會事務(wù)的民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，這為婦聯(lián)組織代表婦女參與全過程人民民主提供了原則保障。第八條規(guī)定：“有關(guān)機(jī)關(guān)制定或者修改涉及婦女權(quán)益的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)聽取婦女聯(lián)合會的意見”，這一條款有力地保障了婦聯(lián)參與法律政策制定的制度化渠道。第十五條第三款還規(guī)定：“婦女聯(lián)合會及其團(tuán)體會員，可以向國家機(jī)關(guān)、群團(tuán)組織、企業(yè)事業(yè)單位推薦女干部”，為婦聯(lián)組織推動婦女參政提供了依據(jù)。其他相關(guān)法律也為婦聯(lián)組織和代表婦女群眾參與全過程人民民主提供了法律依據(jù)。例如，《中華人民共和國立法法》為婦聯(lián)組織在法律法規(guī)出臺過程中的參與提供了制度保障；《中華人民共和國人民陪審員法》《中華人民共和國人民調(diào)解法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》等法律賦予婦聯(lián)組織推薦婦女擔(dān)任人民陪審員、建立人民調(diào)解組織、參與土地承包仲裁委員會等權(quán)利，使婦聯(lián)組織可以在執(zhí)法和司法監(jiān)督中推進(jìn)保障婦女權(quán)益法律政策的有效實(shí)施，維護(hù)婦女合法權(quán)益。

不過，婦聯(lián)組織發(fā)揮橋梁紐帶作用的制度保障還存在不完善之處。從立法層面，有關(guān)婦聯(lián)組織參與的法律依據(jù)的規(guī)定過于原則，多為宣示性、倡導(dǎo)性條款，沒有具體程序規(guī)則等方面的保障，給法律實(shí)施帶來困難。從工作機(jī)制層面，黨和國家的相關(guān)文件對婦聯(lián)組織參與民主政治建設(shè)、發(fā)揮橋梁紐帶作用作出決策部署、提出明確要求，但是這些部署和要求如何落實(shí)，后續(xù)相關(guān)配套措施和工作機(jī)制建設(shè)沒有取得明顯進(jìn)展。在社會文化環(huán)境方面，相關(guān)決策部門人員對于婦女和婦聯(lián)組織在全過程人民民主中作用的認(rèn)識不足，使婦聯(lián)在組織和代表婦女參與全過程人民民主中發(fā)揮作用的效果受到局限[7]。

黨的二十大報告提出“有效發(fā)揮橋梁紐帶作用”，“有效”二字一方面說明婦聯(lián)組織橋梁紐帶作用發(fā)揮存在問題，另一方面也為推動加強(qiáng)婦聯(lián)組織參與的制度保障指明了方向。婦聯(lián)組織有效發(fā)揮橋梁紐帶作用，需要進(jìn)一步明確婦聯(lián)組織的法定職責(zé)，明確婦聯(lián)組織參與的程序規(guī)則；需要進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)黨和國家相關(guān)決策部署的工作機(jī)制建設(shè)，使婦聯(lián)組織參與的制度化渠道更加暢通；需要提升相關(guān)決策部門人員對于婦女和婦聯(lián)組織在全過程人民民主中作用的認(rèn)識，對婦聯(lián)組織和代表婦女群眾參與提供更加積極的支持和保障措施。

三、深化婦聯(lián)組織改革和建設(shè)的路徑

自2015年群團(tuán)改革以來，婦聯(lián)改革不斷推進(jìn)，圍繞保持和增強(qiáng)政治性先進(jìn)性群眾性的目標(biāo)要求，在黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層組織建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)及聯(lián)系引導(dǎo)女性社會組織等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展[8]，組織覆蓋面擴(kuò)大，工作力量增強(qiáng)，工作機(jī)制和手段創(chuàng)新，為發(fā)揮橋梁紐帶作用奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。不過，站在發(fā)展全過程人民民主的高度來看，婦聯(lián)組織改革和建設(shè)距離有效發(fā)揮橋梁紐帶作用還有一定差距。從橋梁和紐帶的婦女群眾一端來說，婦聯(lián)組織還做不到全覆蓋婦女群眾，對婦女群眾的狀況和需求了解不夠及時充分，服務(wù)婦女群眾的內(nèi)容和手段不夠有效精準(zhǔn)，組織婦女參與的平臺和渠道不夠廣泛，與最廣泛、最真實(shí)、全方位、全覆蓋的全過程人民民主的要求還有距離。從橋梁和紐帶的黨和政府一端來說，婦聯(lián)干部代表婦女群眾參與國家和社會事務(wù)民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的意識和能力還有不足，對各方面、各類型資源的利用和整合不夠，反映婦女利益訴求、推動將男女平等原則納入法律政策制定實(shí)施的效果存在局限。從婦聯(lián)組織改革和建設(shè)角度來看，要使橋梁紐帶作用發(fā)揮更加充分，需要從以下幾個方面著力推進(jìn)。

一是進(jìn)一步加強(qiáng)組織建設(shè)，打造有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的組織網(wǎng)絡(luò)。一方面要進(jìn)一步拓寬組織覆蓋，在新業(yè)態(tài)新就業(yè)群體婦女、全職媽媽、貧困婦女、殘疾婦女、老年婦女等特殊婦女群體中，通過靈活多樣的形式建立婦女組織，開展婦女工作，真正做到哪里有婦女，哪里就有婦女組織。另一方面要進(jìn)一步發(fā)揮各級各類組織的引領(lǐng)服務(wù)聯(lián)系作用，推動新領(lǐng)域、新群體婦女組織持續(xù)運(yùn)行，有效開展服務(wù)；推動機(jī)關(guān)事業(yè)單位婦委會更加理順與工會女職工組織的關(guān)系，工作特色更加突出，成效更加顯著；加強(qiáng)對各級婦聯(lián)組織團(tuán)體會員的聯(lián)系和指導(dǎo)，增強(qiáng)對婦聯(lián)組織的認(rèn)同；加大培育引領(lǐng)女性社會組織工作力度，進(jìn)一步延長工作手臂。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提升婦聯(lián)干部有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的意識和能力。進(jìn)一步加強(qiáng)專掛兼相結(jié)合的干部隊(duì)伍建設(shè)，壯大專職干部隊(duì)伍，建立符合群團(tuán)工作特點(diǎn)的專職干部隊(duì)伍考核評價機(jī)制，優(yōu)化掛兼職干部隊(duì)伍的來源和結(jié)構(gòu)，完善發(fā)揮掛兼職干部和執(zhí)委作用的工作機(jī)制[9]。增強(qiáng)婦聯(lián)干部的群眾工作能力，真正做到深入基層，深入婦女群眾，及時了解婦女群眾困難和訴求，提供符合婦女群眾需求的精準(zhǔn)服務(wù)。增強(qiáng)婦聯(lián)干部代表婦女群眾參與全過程人民民主的能力，強(qiáng)化其推進(jìn)男女平等基本國策宣傳貫徹的意識和能力，提升其對法律政策的性別平等評估能力，在參與中真正代表婦女群眾利益訴求，有效推動男女平等原則納入法律政策制定實(shí)施。

三是進(jìn)一步整合資源，凝聚有效發(fā)揮橋梁紐帶作用的工作合力。一方面，整合內(nèi)部資源，將不同層級、橫向縱向婦聯(lián)組織以及團(tuán)體會員、女性社會組織、巾幗志愿者的人力、資金、陣地、專業(yè)技能、項(xiàng)目等各種資源貫通起來，做到分工合作、優(yōu)勢互補(bǔ)，增強(qiáng)工作效率和效果。另一方面，拓展、整合外部資源，爭取黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，相關(guān)部門支持，專業(yè)力量合作，提升工作的影響力、專業(yè)化和精準(zhǔn)度，更好地實(shí)現(xiàn)黨的二十大報告對“有效發(fā)揮橋梁紐帶作用”的部署要求。